旅游目的地居民的环境人权保护研究，本文主要内容关键词为：人权论文,目的地论文,居民论文,环境论文,旅游论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 问题的提出
旅游业曾被认为是在环境与发展两者关系上与环境保护冲突最小、目标最为接近的产业，但是随着大众旅游时代的到来，旅游业发展过程中带来的环境问题日益凸现，旅游目的地居民面临失去土地、人口外迁、植被破坏、空气与水体污染、周边旅游生活垃圾增加、宁静的乡村生活氛围受到破坏等影响生存和生活环境质量的问题。随着旅游业的不断发展，这有可能使目的地环境状况急速恶化，侵犯处于“弱势”的当地居民的环境人权。但当前政府、旅游企业普遍缺乏对旅游目的地居民的正确认识，仅将他们视为被管理的对象，忽视其作为利益主体的权利。因此，在劳动力和资源被视为商品、经济理性为主导思想的当今社会，如何在旅游开发中注重人与自然关系的稳定性、结构的一致性和连续性，尊重旅游目的地居民的生活生产环境，维护他们的基本环境权，显得十分迫切和必要。
2 环境人权及研究综述
1972年在瑞典斯德哥尔摩召开的联合国人类环境会议所发表的《人类环境宣言》正式宣称：“人类有在一种能够过尊严和福利的生活环境中享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并负有保证和改善这一代和世世代代的环境的庄严责任。”这是环境人权首次得到国际上的承认：环境人权是“自然”的和“天赋”的，是人本性的要求，是与生俱来的。英国著名学者简·汉考克提出环境人权包含以下两个方面的内容：(1)使环境免受有有毒污染的权利；(2)享有自然资源的权利[1]。随着人类环境的不断恶化，现代人的环境意识不断增强，这一新兴人权受到全世界的广泛关注与重视，其内涵也在不断深化和发展。根据联合国人权和环境委员会拟定的环境人权原则草案规定，环境人权的主要内容包含了在不破坏自然生态环境和保持可持续发展的条件下，有科学地使用自然资源的权利，土著居民享有传统的生活方式和基本生计的权利，人人享有保护环境和对破坏环境的国家、单位、个人提出批评、检举和控告的权利等近十项内容。
目前关于环境人权的研究专著相对较少，但作为一项基本人权，受到世界各国政府及非政府组织越来越多的关注，学者研究主要集中在法理层面。20世纪80年代末，环境人权在可持续发展思想的推动下再次成为人们关注的焦点，《我们共同的未来》中多次提到环境人权，这对宣传、倡导环境人权起到了重要作用。我国宪法虽没有明确规定公民的环境人权，但其第26条规定“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”，第9条规定“禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”，这在一定程度上隐含了作为社会中的人有获得良好环境的权利。在近年的环境法专著中，部分学者用专章来论述环境人权。我国是一个农业大国，农民享有的环境人权受到众多学者的重视，王跃峰、周作翰、张建中、吴献平、陈叶兰等[2～6]学者认为环境人权不仅是广大农民能够过上幸福生活的需要，也是实现农村和谐持续发展的需要，但当前农民环境权没有得到有效保护，并提出了农民环境权保护的法律建议。对于旅游发展中关于当地居民的环境人权保护，学者们并没有直接将环境人权概念引入旅游开发和发展中，只是从人类学的角度研究旅游地居民对旅游发展的感知与态度。但黄华对社区直接参与旅游开发提出了参与途径[7]，如旅游决策、旅游规划、旅游交通等。文章隐含着这种思想：旅游开发中居民应该是主动参与，而不是被动接受扶贫或恩赐，当地居民在旅游开发中应具有参与权和决策权。
旅游开发是一个繁杂的系统工程，开发意味着旅游目的地居民的自然生态和文化生态环境因此而得到改变，作为这片土地的“创造者”和“主人”，他们的环境人权究竟包含哪些内容？他们在旅游开发中角色职能是什么？他们的环境人权应该如何维护？本文就这些问题进行分析，以期为我国旅游开发中旅游目的地居民的环境人权保护提供有意义的参考。
3 环境人权下旅游目的地居民的权利与角色
3.1 旅游目的地居民的环境人权
人权象征着人类价值的永恒和人类文明的基本精神，旅游目的地居民健康的环境人权作为一项基本人权也是不可剥夺的。但旅游发展对于地区发展是一把双刃剑，旅游目的地居民在旅游发展过程中在环境方面既是受益者也是受害者。基于旅游目的地居民所承担的环境结果，他们应该拥有以下权利：
第一，旅游目的地环境决策权。旅游目的地环境决策权是指当地居民通过参加决策、制订旅游发展政策等活动参与旅游目的地环境管理的权利[8]。景区环境是居民赖以生存的资源，环境权首先需肯定其主体对环境的使用权，旅游发展将严重影响他们的生活方式和居住环境，因此，他们在景区发展任何关键问题上都有发言权，可以充分参与旅游发展的重大决策，在一定程度上决定目的地旅游开发的可行性、旅游开发的目标及具体方案、产品结构和利益分配，以此保护基本的环境使用权。
第二，旅游目的地环境知情权。旅游目的地环境知情权是指居民具有获取地区环境管理状况有关信息的权利，这是一种预防性权利。国家环境保护局2010年年初发布的《2010年全国环境监测要点》重点强调了人民群众的环境知情权，要求“实时发布环境质量自动监测数据”。知情权是旅游目的地居民对环境合理使用信息的掌握，是制止侵害环境人权行为的前提。
第三，旅游目的地环境监督权。旅游目的地环境监督权指居民有权对污染和破坏环境的行为进行检举和控告，并有权对其行动措施进一步进行监管。旅游目的地污染源主要来自于开发企业和游客行为，特别是企业只重视自身发展而忽视环保的砍伐林木、违规建设、三废排放等对环境的破坏最大。对此类事件，居民应该拥有批评、建议、控告、检举等基本权利。
第四，旅游目的地环境补偿权。旅游目的地环境补偿权是指当地居民对旅游发展导致的环境负面影响具有要求获取经济补偿的权利。居民享有自然资源的权利是环境人权中的基本权利，而旅游发展导致的大量居民被强制外迁侵害了这种权利；同时，环境损害还有潜在性、间接性和复杂性等特点，居民在旅游发展过程中直接和间接受到损害，这种损失是客观存在的，应该获得一定的补偿。
3.2 环境人权下旅游目的地居民的角色与职能
我国的旅游开发主体从最初的一元结构，即政府作为旅游开发的唯一利益主体，到当前的二元结构，政府和企业作为开发主体，旅游目的地居民通常只能被视为被扶贫者或利益相关者。但在环境人权理念的支持之下，旅游目的地居民不仅仅是核心利益相关者，而且也应该是旅游地规划、开发和管理过程中全权的参与者；旅游开发主体应由目前的二元结构变成三元结构，甚至由环保等非政府组织参与的多元结构(如图1所示)。
图1 环境人权下各参与主体的角色与职能
环境人权的维护使旅游目的地居民在规划和开发管理发展过程中都处于核心地位，这将很大程度上增强他们的积极情绪和态度，促进旅游开发的顺利进行和该地区旅游业的可持续发展。我国学者胡志毅将旅游目的地居民参与旅游业发展的过程划分为四个阶段(见表1)，认为随着居民的参与度不断增强，社会及环境问题将得到很好的遏制。
4 旅游开发中当地居民环境人权的发展障碍
4.1 土地性质
环境人权的基础是生存权，土地作为人类生存最基本的物质和能量来源，直接关系到旅游目的地居民生存和发展的环境资源权利。虽然《宪法》从法律上规定了农村土地归农民集体所有，但是国家有权强制转移这种所有权，这导致农民土地所有权的转移是单向的，补偿标准是由国家规定的。在旅游开发中，由于部分官员、学者认为核心区应该是“无人区”，应采取“一刀切”的政策，所有居民必须一律外迁[10]，当地居民不得不面临失去土地、外迁安置的现实，如一些核心景区的原住民都已搬迁至区外。但至今我国的征地补偿制度还未能涉及农民在失地之后的未来发展，政府在制订标准时也未能考虑到土地增值和产生差级地租的潜在利益，使得农民在当地旅游开发中连获得基本合理补偿的机会都没有，这剥夺了他们最基本的事有自然资源的权利，更不要说其他环境人权。因此，在土地产权不明晰、补偿措施单向化、土地契约不完整的三大制度约束下[11]，旅游目的地居民在开发企业和国家的博弈中，永远处于弱势地位，其自主经营权和其他方面的权利都受到土地利用总体规划的侵蚀。
4.2 经济理性导向的价值观
当前的旅游开发是在新农村建设的背景下政府通过旅游扶贫的方式让旅游业成为农村经济发展的新增长点，拉动相关产业发展，促进旅游地的经济繁荣和人民生活水平的提高，这使得旅游开发的原始动力来自于经济效益的最大化。那些与效率、效益相抵触的、可能的环境保护措施等，通常被决策者以花费太高或不切实际加以拒绝，表现出明显的代际利益冲突。即使很多学者主张旅游经济增长与环境保护是相得益彰的，或者更有益，认为旅游业是维持地方环境持续的经济基础和动力，但这种逻辑被Dryzek有力地证明是错误的，他证明尽管增长的仅仅一小部分可以转向环境保护工程，但生态的内在破坏是由经济增长和资源消耗造成的[12]。地方政府为政绩，尽早引资开发旅游，忽视环境保护与居民利益的旅游开发行为举不胜举，如张家界的旅游发展模式就是其代表，最后地方政府不得不花费巨资拆迁和规划。类似经验教训虽多，但经济理性为导向的价值观在我国仍然盛行，很多地方政府仍通过旅游业GDP增长表达推动和加强旅游消费至上的政治观念，如丽江地区的旅游发展状况令人担忧，这种政治主导观念使本身就处于弱势的旅游目的地居民根本无法实现其环境人权。
4.3 居民环境意识及维权意识
当前旅游目的地开发绝大多数在农村，由于经济相对落后，生活环境相对闭塞，当地居民的知识水平有限，思想观念受外界影响较小，对环境人权还缺乏认知，对外来的负面影响缺乏维权意识，对旅游项目建设导致的环境影响缺乏主动了解的积极性。长期以来，在旅游开发之前，居民往往只关注征地拆迁补偿费用的高低，极少考虑到旅游发达所导致的生态环境质量下降、生活垃圾增加、噪音污染加大等造成的持续、潜在的负面影响。当生存受到威胁、家园受到破坏、环境受到污染时，缺乏向专家进行环境影响咨询的意识，以及通过论证会、听证会表达自身的意见，更不懂通过各种法律救济手段进行抵御。居民唯一表达情绪的方式就是上访或公诉于媒体，但上访和公诉媒体很难得到及时有效的回应，这在一定程度上反映了我国环境保护在容纳公众参与的制度管道上存在堵塞。
4.4 霸权和招安机制
当前我国旅游目的地发展过程中，政府既是开发主体、利益主体，又是环境监督管理的具体组织者、实施者，这导致下级政府、旅游开发企业对资源权利掌控者过度依赖，忽视民意，在各个环节中表现出行政管理中的“唯上意识”、“长官意志”。政府和开发企业将这种意志强加于旅游开发中，简单地认为旅游目的地居民尚无专业知识和能力参与旅游发展，这导致居民处于被恩赐或被拯救的尴尬地位，使信息无法公开。旅游目的地居民无法获得决策权、知情权和监督权，极易产生政府意图与旅游目的地居民利益的冲突。辛德森指出权利影响个体的思想和欲望，但是它主要通过集体的强制和社会的安排的作用来施加的[13]。旅游发展中这种集体的强制和社会的安排就是一种霸权主义。在一个相对霸权主义体制的旅游发展过程中，为了建立一个可表达大众利益的秩序，当地政府和旅游企业也有可能通过调整政策，如让旅游目的地居民参与旅游开发、增加就业、利益分配等措施，使他们拥护而不是质疑政府的政策和旅游企业的不合法行为，如政府廉价租赁旅游资源、开发商过度开发、乱砍乱伐等政策和行为，由于给予居民一定经济利益，受到环境人权认识的限制，他们可能忽略旅游发展对自身环境人权的潜在损害，导致资源环境无法持续利用，扶贫效益只能是旅游目的地居民短期的受益。
5 旅游开发中当地居民环境人权保护的对策
5.1 重新建构土地产权及其补偿机制
我国农村土地产权的关键问题在于农民集体所有权这一权利是虚置的，从而在旅游发展中被国家和村集体单位在行使他们的权利时侵蚀掉。只有当农民拥有对土地的控制权和收益权，才能确保当地居民最基本的环境人权——享有自然资源的权利。但考虑到我国社会主义的国家性质，不能照搬西方的私有权交易形式，但可以统一按我国宪法规定的农村土地归农民集体所有，其方式是由农民集体选举产生的代表组成农村集体土地管理委员会来行使这一所有权。农民集体对农村土地的归属权就是土地最终应该是农民集体的，不是国家的，不是哪个行政单位的，这避免了当前我国行政权控制土地所有权的局面。当地居民可以行使转让、转包、出租等方面的权利，这使旅游开发时农民集体与政府和开发企业处于平等协商的地位，双方只能平等交易，而不是强行征用及单方规定补偿价格。在旅游开发管理过程中，旅游目的地居民选出代表组成土地管理委员会，其性质相当于股份公司的股东大会，对村民实施统一规划、管理和经营，根据不同居民的情况设置基本股、承包股权等多种股份，按福分比例分红，以此来实现旅游目的地居民的环境补偿权。在土地所有权的保障基础之下，旅游目的地居民才有可能实现环境决策权、环境知情权和环境监督权等权利。
5.2 建立以人为本，人与自然和谐的旅游发展思路
旅游发展中应该坚持生命系统相互连接的基本原则：当一件事物趋向于保护生物共同体的完整性、稳定性与美感的时候，就是正确的；相反就是错误的[14]。作为人权之一的环境人权理论要求彻底改变急功近利、竭泽而渔等简单粗放开发旅游资源的行为，而是建立起与之相适应的可持续发展的新战略和新观念。在必须维护好人和自然这一整体秩序的发展思路指导之下，政府和旅游企业才能视当地居民为地区自然生态和文化生态的“创造者”和“主人”[15]，才能尊重他们在地区旅游发展中的主体地位，让他们主动而不是被动参与各项开发管理工作，充分发挥他们的洞察力和创造力，执行他们的环境人权。因此，以当地居民为本、人与自然相和谐的发展思路能使旅游经济再生产与自然再生产相和谐，将经济系统与生态系统相和谐，从而在保持生态环境质量和持续供应能力的前提下真正实现旅游的可持续发展。
5.3 建立当地居民参与环境人权的机制与途径
5.3.1 领导教育全体公民，树立环境人权意识
为了从根本上维护旅游地居民的环境人权，首先必须从思想上彻底改变他们落后的生产生活习惯及环境观念。各级政府可以通过科普或环境法律教育，普及他们的生态环境保护知识和环保法律知识，使其享有的环境决策权、知情权、监督权和赔偿权，明确自己合理享用各种环境人权和合理保护旅游区环境生态的义务，从主观意识上纠正他们消极面对环境破坏的行为。
5.3.2 发挥环保NGO的独立作用，使其成为旅游目的地居民环境权益的代言人
(1)开展环境教育，促进旅游目的地居民全面参与环境保护。非政府组织通过发放宣传品、开设讲座、组织培训、出版环境报纸和期刊等活动对旅游目的地居民传播环保理念，提高保护环境的责任意识，培养他们观察、分析和解决环境问题的能力，以促使他们能全面参与环境保护和旅游开发及管理。
(2)监督政府和旅游企业行为。由于旅游目的地居民作为环境权益主体自保的能力有限，对政府的主动监督有限[16]，作为社会中的第三方力量，非政府组织可以组织和带动旅游目的地居民监督政府实行环境的主张是否到位，旅游企业的经营行为是否合法，利用媒体影响力来约束开发商与政府的不合法行为，以此推动政府将环境知情权、监督权真正赋予旅游目的地居民。
(3)通过组织专家团队来保障旅游目的地居民取得合法环境权利。很多非政府组织在中国的生态旅游开发方面进行了尝试，如TNC(大自然保护协会)的“滇西北大河流域国家公园项目”，WWF(世界自然基金会)的王朗生态旅游项目、秦岭南太白山生态旅游项目等。他们对当地自然环境和社会经济等状况进行考察，提出生态保护和资源开发协调发展的具体方向，建立生态保护的体制和法规完善的框架，评估和监控企业旅游开发对生态环境的影响，在一定程度上成为旅游目的地居民环境保护的代言人。
5.3.3 发挥大众传媒的辅助作用，提高居民知情权和环境监督效率
随着环境意识的提高，旅游对景区环境污染与破坏及其影响受到政府重视，黄山、九华山、沙湖、崀山等重点风景名胜区都建立环境监测站，但相关信息几乎没有公布于众。大众传媒作为公众的代言人，具有深入调查获得第一手材料和深度报道的能力，在提高旅游目的地环境信息的透明度方面可以扮演重要角色，可以与地方环保部门、环境监测站建立旅游区环保信息披露制度，定期公开旅游区环境检测信息，公开违反环境人权的政府政策和企业行为，跟踪报道违规处理及过失纠正进程，保证居民的环保知情权和监督权。
5.4 健全政府的环境伦理责任制
传统法律制度是建立在“人类中心主义”基础之上的，以市民社会与政治国家的二元对立为前提，在涉及资源利用与经济权利分配时，资源拥有者可能较少注意到全局利益与长远利益的保护。即使在那些已经承认环境人权的国家，环境人权大多仍是空中楼阁，离进化到现实的权利仍有相当距离。旅游业作为一个政府主导型的产业，政府和企业在旅游开发中的政策伦理约束仍然是实现旅游目的地居民环境人权的重要规范，在调节人与人、人与自然关系中扮演举足轻重的作用。
5.4.1 完善行政权力监督体制
要真正促使行政道德责任形成并发挥应有的作用，避免行政领导意志对旅游发展的强加干预，应充分发挥旅游目的地居民对政府的监督作用，使行政道德行为主体接受外来的善恶裁决和准则性命令，影响行政人员的道德价值取向。国家环保总局发布的《国家自然保护区监督检查办法》中规定，要组织专门的评估委员会开展评估工作，检查在旅游开发中是否破坏、侵占、非法转让保护区土地，是否存在排污超标，管理机构是否依法履行职责等。这种监督是一种自上至下的全面监督，类似这样的国家政策应该在全国各种类型旅游目的地建设中推广。政策使当地居民成为利益博弈方，可以在保护自身利益基础上充分行使环境监督权，从行政上和法律上保障环境人权，迫使政府在旅游管理中改变角色和调整职能。政府要由包揽一切的主导作用，转变为在以旅游目的地居民为主体旅游开发中发挥引导、协调、监督等作用。在这种角色之中，政府应在旅游开发中处于中立地位，积极营造发展的良好环境，保障居民的参与权，规范居民参与的行为及过程，处理好开发商与旅游目的地居民之间的矛盾，成为他们联系的桥梁和纽带。
5.4.2 加强政府环保责任和绩效考评
地方地府作为旅游资源的实际控制者，应该纳入资源环境管理主体的范畴，明确其充当的角色和所承担的义务，强化主管部门官员在旅游发展中的环保责任，特别是对违法失职行为的责任追究，促使他们在旅游开发管理中能做到有所为有所不为。而这种问责制必须和部门官员绩效考评相联系，把对旅游目的地的环境保护、持续发展作为评估、考核和奖惩的重要依据，政府责任的指标，确保旅游发展的公共利益。在这种机制下，政府官员才能停止旅游发展强行干预，更加尊重旅游目的地居民的环境人权，采纳他们的选择和意见，从而增加决策的公众性。
6 结语
环境人权作为基本人权之一，旅游目的地居民是这一权利的当然主体，环境决策权、知情权、监督权和赔偿权是他们生存和发展的基本保证。但旅游业在我国大多还是一项政府主导型产业，旅游目的地居民在旅游发展中的角色常被认为是“扶贫”对象，受到土地归属不明、政府强势参与等因素的影响，其弱势地位未能随旅游业的蓬勃发展而得到改变，环境人权仍是空中楼阁。随着旅游目的地居民环境意识和维权意识的增加，如果政府仍维持现有的官本位思想，政府意图与旅游目的地居民的利益冲突将会进一步凸显，旅游业的持续发展将难以为继。因此农村土地产权重构、可持续发展观念的深入、全民参与以及政府在旅游发展中的定位、角色重塑将在一定程度上缓解地方旅游经济长短期利益发展、政企与旅游目的地居民的矛盾，将他们视为旅游发展主体，尊重他们是当地自然和文化资源的“创造者”的地位。正如温家宝总理在十届人大二次会议《政府工作报告》中提出的发展观：“要进一步完善公众参与、专家论证和政府决策相结合的决策机制，保证决策的科学性和正确性。”因此，只有旅游目的地居民环境人权的充分保证，完善公众参与，才能保证旅游发展决策的科学性和正确性。