中国林业物权制度研究，本文主要内容关键词为：物权论文,制度论文,中国林业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国的《物权法》已在制定当中。林业物权制度及其实施状况如何？存在哪些问题？如何改革林业物权制度？本刊就上述有关问题约请国家林业局政策法规司司长、林业政策与法律问题专家陈根长教授撰写了此文，相信您会从中受益颇多。文章较长，分两期刊发。
物权是自然人、法人或者其他组织直接支配不动产、动产的权利，包括所有权、使用权和担保权等。物权和债权是民法的两项基本权利，债权主要是合同当事人之间的权利，物权则是社会公民都承认的权利。林业物权基本上也就是我们常说的林权。国务院最近下发的《关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》中提到，搞好退耕还林“林权是核心”。其实这对整个林业都适应，也是对林业法律制度的重申。
我国林权的法律规定
1.关于所有权和使用权的规定
林权就是有关森林资源以及森林、林木和林地的所有权和使用权。《森林法》第三条规定：我国森林资源属于国家所有，由法律规定属于集体所有的除外。《森林法实施条例》第二条对森林资源下了定义：森林资源，包括森林、林木、林地，以及依托森林、林木、林地生存的野生动物、植物和微生物。《森林法》第二十六条规定：国家所有和集体所有的宜林荒山荒地可以由集体或个人承包造林。《森林法》第二十七条规定：“国有企业事业单位、机关、团体、部队营造的林木，由营造单位经营并按照国家的规定支配林木收益。集体所有制单位营造的林木，归该单位所有。农村居民在房前屋后、自留地、自留山种植的林木，归个人所有。城镇居民和职工在自有房屋的庭院内种植的林木，归个人所有。集体或者个人承包的国家所有和集体所有的宜林荒山荒地造林的，承包后种植的林木归承包的集体或者个人所有，承包合同另有规定的，按照合同的规定执行。”
《防沙治沙法》第三十四条规定：使用已经沙化的土地从事治沙活动的，经县级以上人民政府依法批准，享有不超过七十年的土地使用权。使用已经沙化的集体所有的土地从事治沙活动的，治理者还可以享有更长时间的土地使用权。
《野生动物保护法》、《野生植物保护条例》规定了野生动物、植物属于国家所有。
这里有两点要注意。一是森林资源从整体上讲是两种公有制，但对其各个部分，是有多种所有制的，包括个人所有制；二是从所有权来讲，森林资源整体只有两种所有制。但在通常情况下，国家不可能直接作为经营管理和利用的主体，实施家庭承包经营后，集体也不直接作为经营管理和利用的主体，都要以一定的形式提供给单位和个人经营、管理和使用。所有权的具体实现形式可多种多样，经营权、使用权主体是多种多样的。
2.关于权属保障的法律形式
《森林法》第三条规定：森林、林木、林地所有者和使用者的合法权益，受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。怎样保护？《森林法》及其实施条例主要规定了两个方面的制度。一是规定国家保护承包合同规定的各有关方面的权利和义务；未经发包方和承包方协商一致，不得随意变更或者解除承包造林合同。这是债权保护。二是通过政府登记、发证进行保护，这是物权保护。《森林法》第三条还规定：“国家所有的和集体所有的森林、林木和林地、个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权和使用权。”“依法登记的森林、林木和林地所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”《森林法实施条例》第四、五、六、七、八条详尽地规定了登记发证的部门和程序。依据这些规定，林权证是公众都要承认的唯一合法的法律凭证。对林地核发的土地证、土地经营权证都不具法律效力。
3.关于林权的内涵
林权证持有人到底有哪些实际权力？这是大家最关心的，也是最需要搞明白的，更是现在许多人最不明白的问题。
《森林法实施条例》第十五条规定，用材林、经济林和薪炭林的经营者依法享有经营权、收益权和其他合法权益。防护林和特种林的经营者有获取森林生态补偿的权利。这个规定应该说是比较原则的，必须结合我国宪法来理解其内涵。我国宪法规定：在中华人民共和国一切权力属于人民。按此规定，人民的权利法律不限制就具有，政府的权利法律不授予就不具有。按此原则，林权权利人应有以下几个具体权利：
（1）依法享有采伐利用权。《森林法》第二十九条规定，按用材林的消耗量不大于生长量的原则，制定年森林采伐限额。林权权利人在采伐限额内享有采伐权。第三十一条规定，防护林和特种用途林“只准进行抚育和更新的采伐”，也就是说防护林和特种用途林按批准的更新和抚育面积和强度拥有采伐利用权。第三十二条规定，农村居民采伐自留地和房前屋后个人所有的零星林木是不必申请采伐许可证的。也就是说是有完全自由的采伐利用权。其他林木采伐没有限制，只要按合理的原则就可以享有采伐利用权。
（2）采果、采脂等林中林下资源的采集利用权。对此只有《森林法实施条例》第二十一条规定禁止违反操作技术规程，也就是有按操作技术规程行使采集利用的权利。
（3）补偿权。《森林法》第八条规定了公益林补偿权，第十八条规定了征、占林地获取补偿的权利，《防沙治沙法》第三十五条规定：因保护生态的特殊要求，将治理后的土地批准划为自然保护区的，批准机关应当给予治理者合理的经济补偿。《野生动物保护法》第十四条规定：因保护国家和地方重点保护野生动物，造成农作物或者其它损失的，由当地政府给予补偿。因此，法定的补偿权应包括以上方面。
（4）流转权、担保抵押权。《森林法》第十五条对流转权作了规定，《担保法》第三十三条、三十四条对担保、抵押权有明确规定，这应该是森林资源处置权的一部分。
（5）森林景观的开发利用权。这是属于《森林法实施条例》规定的其他权利之内的权利，法律没有任何限制性规定。应该自然具有。
（6）品种权。林木新品种培育的发明人，可按《植物新品种保护条例》规定申请新品种保护，在保护期内享有独占权。
除此之外，法律还规定了许多其他行业经营者所不具有的权利，也就是我们常讲的优惠政策。比如《防沙治沙法》第三十二条、三十三条规定了财政扶持政策和免税减税政策。还有国家政策规定的退耕还林政策，小材小料加工的增值税即征即退政策，以及《森林法实施条例》第十八条对林业生产经营单位在林地范围内修筑直接为林业生产服务的建设项目占地的优惠等等。可以说我国对林权权利人的政策规定是很优惠、很具体的。
林权是林业政策的核心。林权是人们对森林资产的权力。从纵向分析，它包括林业资产所有权及其派生的使用权（经营权）、收益权和处置权。从横向讲，它包括森林、林木的采伐利用权，林上、林中、林下资源的采集利用权，森林景观的开发利用权、补偿权、收益权、流转权、抵押权、担保权和品种权等等。建立明晰的林权制度，明确林权主体，体现林权利益，直接关系到林业发展的动力和活力。林权决定了森林资源培育、保护和利用的效率以及收益分配。长期以来，林权作为一种特殊的产权形态，未得到应有的重视。林木资产主体不清，产权关系不明，收益分配畸形，严重影响了广大林农造林育林积极性，影响了森林资源保护和管理，制约了林业的改革与发展。
“谁造谁有”是改革开放以来林业上被广泛认同的一项基本政策，也是我们在林权问题上极力推崇的一项基本政策。但这项政策在许多地方并不起作用。原因是“谁造谁有”“有”什么，在许多地方没有真正得到解决。因此，可以说改革开放进行到今天，落实林权基本上是停留在形式上，而没有真正落在实质上。所以改革开放以来，无论是实行分林到户的地方，还是统一经营的地方，群众积极性基本上没有调动起来。
我国林权制度的实施情况
1.林权制度沿革简况
1950年6月，《中华人民共和国土地法》正式实施后，人民政府依法管理和经营森林。在东北、西南、西北原始林区建立了一批全民所有制森工企业，以木材生产为中心满足国民经济的原始积累和工业基础建设的需求。在中原和南方大面积荒山荒地和天然次生林区，组建了一大批国有林场进行造林营林。在广大农村，通过土地改革，农民分得了个体所有山林。1953年开始的合作化把农民私人所有的山林变成了私人和集体共同所有。从互助组——初级社——高级社，直至1958年，99％的农民都加入了人民公社，将原合作社的山林全部划归公社所有。在农村“一大二公”的体制下，只有国家和集体拥有森林、林木和林地所有权，私有林几乎被完全取消。
1981年，随着《中共中央、国务院关于保护森林发展林业若干问题的决定》（中发[1981]21号）的颁布，在集体林区实施了以“稳定山权林权，划定自留山和落实林业生产责任制”为主要内容的林业“三定”政策，广大农民分到了自留山，承包了责任山，长期受“一大二公”体制束缚的林业生产力得到了初步的释放。各地开始涌现出一批承包荒山造林的专业户、重点户，多种经济成分的林业初露端倪。1985年，中共中央国务院又颁布了《关于进一步活跃农村经济的十项政策》，在集体林区实行了“取消木材统购，开放木材市场，允许林农和集体的木材自由上市，实行议购议销”的政策，形成对林业生产经营的利益驱动。此时，农业生产实行联产承包、分田到户的政策已见成效。鉴于林业“三定”政策的不彻底性，南方集体林区一些地方简单照搬农业做法，也实行了“分林到户”和“两山并一山”（把自留山、责任山并为自营山）。由于配套政策和资源管理没能跟上，市场经济体制尚未建立，加之被束缚多年的农民对改革政策缺乏信任，木材经营放开无序，多家进山收购木材的现象十分普遍，导致南方集体林区一些地方出现了滥砍乱伐林木，森林资源损失严重。对此，1987年中共中央和国务院发出了《关于加强南方集体林区森林资源管理，坚决制止乱砍滥伐的指示》（中发[1987]20号），提出要“严格执行年森林采伐限额制度。”“集体所有集中成片的用材林凡没有分到户的不得再分。”“重点产材县，由林业部门统一管理和进山收购。”在此之后，各地强化森林资源管理秩序，加强森林保护和培育，木材流通政策再未放开。
党的十四届三中全会确立了社会主义市场经济体制和以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。这就为林权制度调整奠定了制度基础，林权制度的改革成为加快林业发展的必然条件和各地林农的迫切要求。特别是1995年经国务院批准，原国家体改委和林业部联合颁布了《林业经济体制改革总体纲要》，继而新《森林法》和《森林法实施条例》的颁布实施，党的十五大精神的贯彻执行，为深化林权制度改革，保障林业经营者权益，建立森林、林木和林地使用权流转制度、建立森林生态效益补偿制度等提供了法律保障，拓宽了政策环境。各地也相继完善了地方法规，制定了相应政策。这些都为集体林区林业所有制结构、经营管理体制、组织经营形式、经济收益分配实现形式改革进一步深化创造了政策条件。以林地为核心的林权制度改革在一部分原来属少林地区的地区发展起来，力图突破现有的不合理的制度约束，为林业生产力的发展开辟新的空间。
在这个过程中各级人民政府为国有、集体和农户核发了代表森林、林木、林地所有权或使用权证书，从1981年到2001年的20年间一共发放了近2亿hm[2]林权证。林业改革20年来，在此同时各地涌现了许多放开搞活林权的有效形式。
2.实践中的林权实现形式
（1）落实自留山政策，扩大自留山面积。林业“三定”时划分的自留山，村集体只有名义上的所有权，归农民家庭长期使用，自留山主无偿获得林地使用权，实行谁造谁有政策。这是目前农村产权制度最明晰的一部分。
（2）划片投标，押金承包，有偿经营，收益分成。其做法是将集体现有用材林中的中幻林合理划片，分片评估现有林木蓄积量，测算林木主伐出材量基数，确定收益分成比例和承包押金底价，然后实行公开招标，中标者（单户或联户）在规定期限内交清承包押金。签订承包合同后，将林木拨交其经营，林权归中标承包者。这种做法，林地所有权归集体，使用权（经营权）归承包者，林木所有权归承包者。
（3）集体所有，联合经营，长期承包，合理分配。按集体总人口折算人均山林亩数，但不以户为单位承包经营，而是以合理规模经营为原则，按山岭、沟渠为界，划分经营区，农户之间组合，凑足所需人口，一户出面，联合承包，联合体与村集体双方签订合同，明确经营和管护责任。农户除上交承包费和税金费外，收入全部归己。这种形式，林地所有权归村集体，使用权归农户联合体，农户从经营收入中获收益。
（4）产权到户，农户经营，比例上缴。将集体现有用材林中的中幼林按人均计算，明晰到户，并评估现有林木资产，测算林木主伐出材量基数，确定收益上缴比例。这种形式，林地所有权归集体，林地使用权、林木所有权和使用权归农户，村集体从上缴中获得收益，农户从经营中获取收益，林农对产权有实实在在的拥有感。
（5）集体所有，折股经营，按投分红。其做法是以村民委员会或村民小组为单位对现有山林进行评估折价定股，成立一个或多个股东会，独立经营管理，每年按股分红。这种做法，林地所有权归村集体，林地使用权、林木所有权、经营权均归股东会，村民通过股份来确认对林木的所有权，从股份分红中获取收益，简称“分股不分山，分利不分林”。在实行中有些地方变成了在林委会上加一个股东会的牌子，造成分利难，股东会名存实亡，林农缺乏真正的产权所有感。
（6）农区平原随同农村土地承包广泛实行“树随地走，谁造谁有”和自主经营、合理采伐、产业带动，生态和经济效益双兼顾等政策。一向不引人注目的非林区，因为有着相对宽松的政策环境，反而得到快速发展。不仅有效改善了农业生产条件，而且促进了农业和农村经济结构的调整，成为农村经济新的增长点。
（7）规模经营，形成实体。在进一步巩固完善现有乡村集体林场和专业耕山队基础上，鼓励社会办林业，企业办基地，创办多种形式的林业经济实体。这种形式，林地所有权归集体，林地使用权、林木经营权（使用权）归林业经济实体，村集体从林场上交的资金中获得收益，职工（不少是林农）从劳动中获得收益，盈亏由实体负责。
（8）资产评估，公开招标，有偿转让。对现有林木进行资产评估后，将林木所有权连同林地使用权采取拍卖、招标、协议等形式，进行有偿转让，受让者自主经营1～2个轮伐期。这种形式，村集体只有林地所有权，其林地使用权、林木的一切产权都归受让者，受让者从林地经营、林木经营中获到收益。
（9）林地租赁，谁造谁有，收入归己。将现有的采伐迹地、火烧迹地、疏林地和零星荒山，实行公开招标，租赁给本村村民或社会上的单位和个人造林、栽竹、种果，时间一般为30～50年，实行谁造谁有，产权明晰，一步到位，租赁者按面积每年或分次交纳林地使用费。这种形式，村集体只拥有林地使用权，收取林地使用费，其他权力均归租赁者，租赁者从经营中获取收益。这种形式是改革营林机制后出现的一种很有潜力的形式。
（10）集体所有，统一经营，责任管护，按劳取酬。对现有用材林中近成过熟林，以及防护林和特种用途林等生态公益林，经合理划片后，由村集体经济组织招聘人员进行责任管护，每年按合同约定付给报酬。
通过林地使用权有效流转，经营主体多元化，经营形式多样化。主要有承包、租货、股份制和股份合作制、拍卖、抵押、转让等。从流转的地类看，主要是宜林“四荒”地、经济林地、灌木林地、疏林地，也有部分用材林的中幼林地；从流转的形式看，以承包、租赁、股份合作与拍卖为主；从流转的去向看，农民为流出主体，国有和各种所有制的企业为主要流入对象，总的趋势是在林权分散后逐步走向集中。
国有林区也开始实行经营承包责任制。具体做法是将国有林地分片承包给职工进行管护，承包者不具有一般意义上的森林林木所有权和林地使用权，不能采伐森林，销售木材，但有对林间副产品和林下的山野菜、食用菌、松果等采集利用权。
3.林权改革存在的问题
到目前为止，从总体上讲，我国林业产权制度改革并未到到解放生产力的作用。这是因为如下两点。其一，第一轮林业产权制度的改革内容有缺陷。当时确定的内容是稳定山林权属，落实责任制，划定自留山。前面已说过自留山这一部分产权是明晰的，但当时只允许划定10％左右，责任山在20世纪80年代初是一种生产责任制，是不具有林权的，林权仍归集体。当时集体还是一个从事生产经营活动的主体，应该说产权也是清楚的。可是后来随着农村改革的深化，村集体已不是生产经营主体，因此其拥有的林权就成问题了。其二，在执行党和国家法定的林权政策问题上长期存在重形式轻实质的倾向，注重形式上的承包以及核发林权证等形式上的工作，而对给林权权利人落实处置权、收益权等实质内容重视不够，存在一系列的问题。
（1）对不同所有制形式的森林资源存在歧视现象。不同所有制的森林所有者和经营者应有不同的实质林权，这本来是所有权的应有之义，如果个体、私有林不能比国有林经营者更广泛、更自由的处置权，区分森林资源所有权就没有实质意义，按理，国家对国有林应控制得严一点，让国有林为生态建设多做贡献，而对非国有林的政策应该宽一点，松一点。在国外，绝大多数国家在采伐利用上对非国有林是不限制的。在我国却相反，对各种所有制都实行一样“管严”的政策，在税收、费用收取上对非国有林业更苛刻，形成了一种歧视非国有制林业的政策体系。
（2）大量压缩采伐限额，侵害了林业生产经营者财产处置权。《森林法》关于采伐限额的规定是客观的、实事求是的。用材林消耗量不大于生产量是持续经营的需要，防护林、特种用途林按抚育更新的实际需要制定限额也是客观的。其它林种按合理原则制定限额，农民房前屋后和自留地上的林木和自留山上的薪炭林是完全自由的。法律赋予我国的森林采伐量应该是：用材林采伐量+防护林特种用途林采伐量+自留山上的薪炭林采伐量+农民房前屋后和自留地的采伐量+其它林种合理采伐的采伐量。可现在执行的结果是：采伐量=群众烧柴+自用材+商品材，而且这三者之间互相不得串换。后者大大小于前面按法律规定制定的数量，这实际上是超过法律规定而限制生产经营者的采伐利用权，把许多合法的采伐非法化了，造成人为紧张。
（3）权利上收，侵害了林权权利人的经营权。《森林法》第28条明确规定：国家所有的森林和林木以国有林业企业事业单位农场、厂矿为单位，集体所有的森林和林木、个人所有的林木以县为单位、制定森林采伐限额。很明显编限的权利主体是上述各单位，这是他们经营权的体现。省级只有汇总权。国务院有批准权。但在执行中这些权利都被置之度外，国务院林业主管部门下达的木材生产计划决定一切。这实际是剥夺了法定的生产经营单位和以集体林区县为代表的广大林农的经营权。
（4）不承认森林景观开发利用权是林权的一部分，肢解甚至剥夺一部分森林的林权。森林景观产生于森林、林木的培育和保护，森林景观的开发利用权属于林权权利人应该是天经地义的。法律对此也未作任何限制性规定。随着国家基础设施的建设，许多原来没有开发利用价值的森林景观被开发出来开展旅游活动，收入可观。许多开发单位不是从林权权利人那儿，而是直接从当地政府那里获得森林景观的开发利用权，把原森林经营者放在一边，甚至把原经营者赶走，严重侵犯了林权权利人的合法权益。
（5）该发而不发运输证，侵害了林权权利人的销售权。关于运输证的发放数量，法律上有三条最实质性的规定。《森林法》第三十七条规定：“依法取得采伐许可证后，按照许可证的规定采伐的木材，从林区运出时，林业主管部门应当发给运输证件”；《森林法实施条例》第二十九条规定：采伐森林、林木作为商品销售，必须纳入木材生产计划；但是农村居民采伐自留山上个人所有的薪炭林和自留地房前屋后零星树木除外；《森林法实施条例》第三十六条的规定：依法发放的木材运输证所准运的木材运输总量不得超过当地年度木材生产计划规定可以运出销售的木材总量。将这三条规定联系起来，可以看出：第一，农民房前屋后和自留地上采伐的林木，自留山上采伐的薪炭林不纳入采伐限额管理。在运输销售时是要么不纳入木材生产计划和运输管理；要么凭林委会证发给运输证，纳入木材生产计划。第二，木材生产计划是对要纳入木材生产计划管理的木材发放运输证的依据。其数量应大于采伐许可证发放数量，也就是采伐限额的数量，因为按采伐限额采伐的必须发放运输证。第三，木材准运的数量应大于商品材数量，因为商品材要纳入生产计划，但商品材只是木材生产计划的一部分。在法律上，木材的概念不是只指原木，它还包括锯材、竹材、木片和省、市、区规定的其它木材。如旧房料，用小材小料加工的人造板等等。所以把木材生产计划等同于商品材，又不实行对农民房前屋后、自留地生产的木材、自留山生产的薪炭材凭证明放行，就大大地缩小了法定的可以运输和销售的木材数量，把许多合法的运输和销售变成了非法运输和销售。其最终的政策效应是侵犯了林业生产经营者合法的销售权，大大扩大了运输环节的“违法”案件。
（6）过重的税收和费用收取标准，导致林权权利人的收益权无从谈起。林业税和费用负担重是公认的事实，现在仅国家规定的农村特产税，育林基金、维简费、林业建设管理费、市场管理费等名义税费率就达到县域销售价的40％，加上地方征收的费用，林业生产经营者生产木材实际是亏损的。由于经营者反映过于强烈，在执行中又采取了部分“减”和“返”的做法，这样就导致国有森工企业、国有林场和农民等多种所有制林业之间税费负担上的不平等。负担最重的是集体林的生产经营者（多数是贫困地区的农民），以及多种所有制林业。这种极不合理的税收和收费政策既与世贸规则不符，也严重损害了林业生产经营者的收益权。
由于以上问题的存在，我国现行林权状况距离“务林有其山，山林有其主，林主有其权”的目标还有相当远的距离，这是当前林业上存在的若干关键问题的核心所在。（未完待续）