机构改革的着力点在政府职能的转变，本文主要内容关键词为：着力点论文,政府职能论文,机构改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府机构是政府职能的载体。政府职能归根结底是由社会的需求决定的。社会需求的变化推动政府职能的变化，政府职能的变化推动政府机构的变革。这是政府机构改革的一般规律。在政府职能与社会的需求大体吻合的状况下，有时也进行机构改革，但这类机构改革是通过对组织结构的微调、人员的适度精简及其工作程序的优化，来完成既定的政府职能。我国计划经济时期的机构改革、本世纪30年代至80年代期间西方发达国家的机构改革，都属这种情况。当政府职能已经不能适应社会经济发展时对机构进行改革，是通过对政府行政机构重新设计和重大调整，来完成新形势下的政府职能。这种情形下的机构改革要完成双重使命：通过机构改革来实现政府职能的转变；通过机构改革，使政府行政部门做到人员精干、运转协调、办事高效。我国现在的机构改革必须同时完成这两项使命。
财政压力是推动机构改革的一般动因
财政压力是推动20世纪80年代以来世界范围内行政改革浪潮的一般动因。70年代末，西方出现的财政危机是以工业技术为基础的传统的政府管理模式矛盾的集中体现，它表明西方发达国家必须探索适应信息技术需求的新型政府管理模式。我国目前面临的财政压力是推动我国机构改革的一个重要因素，也是促使全国上下形成推进机构改革共识与合力的重要原因。
据有关方面的计算，我国总人口与财政负担的人员的比例，50年代为600：1，现在是40：1。目前我国党政机关工作人员共800万人，占全国人口的比例为0.66%，而唐、宋、明、清等朝官吏最多时占人口的比例为0.08%。国家预算用于行政管理的支出（不包括事业单位和国防单位），1978年为53亿元，占预算支出的4.7%；1995年为996.5亿元，占14.6%，平均每年增长18.9%。这还不算预算外收入中的各种摊派。在庞大的机构和人员的压力下，国家财政已不堪重负，不少地方财政连吃饭也难以维持。例如，1995年全国有1245个赤字县，占县级单位的50%；欠发工资的有688个县，欠发工资额达55.3亿元。
政府的财政开支（特别是行政开支部分）实际上是政府与社会之间的一种交易成本，是社会为换取政府提供的公共物品（公共服务）而付出的一种成本。任何一个社会都希望这种交易成本尽可能低，即都希望建立一个“廉价”政府，这是一个不容争辩的事实。马克思在《法兰西内战》中指出，法兰西共和国形成的50万军队，50万官员的庞大军事官僚机器，窒息了社会发展的生机。马克思提出了必须打碎旧的军事官僚机器，建立无产阶级新政权，希望无产阶级革命胜利后要建立“廉价”政府。他认为，巴黎公社已经实现了“廉价”政府的口号。实际上马克思的这个良好愿望现在远没有实现。上面的数据表明，我国离“廉价”政府的目标实在是太远了。
政府职能转变是机构改革的直接动因
我国的行政机构是计划经济的产物。在原有的计划经济体制下，政府是国有经济的唯一主体，千万个企业都要根据唯一经营者的计划和审批决定生产什么，向哪里投资，和向谁销售，全国好似一个超级大企业。政府行政机构以实物为对象，按产品来划分专业部门及其内部机构，综合部门同专业部门一样，内部也不得不设立同专业部门对口的机构；与产品的多样性相适应，机构设置必然重叠复杂。叠床架屋的机构必然带来职能交叉不清，机构的职责不清又需要增加新的机构来加以协调。既然政府是资源的主要配置者，政府都要设立庞大的部门来管理宏观的计划和微观的经济活动，这是机构膨胀的内在逻辑。
应该承认，机构改革不是转变政府职能的唯一途径，但没有彻底的机构改革，政府职能转变不会最终实现。自改革开放以来，我国的政府职能转变主要通过了三条途径：公共政策变革的渐进积累；建立市场经济的宏观调控体制和法律体系；机构改革。
（一）公共政策变革的渐进积累
特殊的国情决定了我国政府职能的转变很难通过系统的理性的全国设计来一次性地实现，公共政策变革的渐进积累是一条现实的途径。自1978年以来，通过诸多领域的公共政策改革，我国90年代的政府职能已经大大不同于70年代的政府职能了。如，1993年完全市场化的粮食管理体制取代了粮食方面的全面控制职能。我国政府粮食方面的职能的市场化过程是通过一系列的公共政策的变革来实现的。从1979年4月11 日出台《商业部、国家物价总局关于调整粮食和油脂油料统购价格》规定起，到1989年10月10日，商业部等9 个部委联合向国务院提出《关于试办粮食中央批发市场的报告》，再到1993年95%的市县出台全面放开粮食购销价格的政策，经过十几年的一系列公共政策改革的渐进积累，计划经济时代的全面管制职能，才逐步让位于引导、支持、保护和调控农业粮食政策的政府职能。我国就是通过一系列的公共政策改革渐进积累，来逐步扩大市场在资源配置中的作用的。我国政府职能在生产领域、流通领域、价格管理方面的巨大变化，在很大程度上应归功于公共政策的变革。如果没有公共政策的持续变革，我国政府职能的市场化不会发展到今天的程度。1979年绝大部分商品和生产资料由政府定价，目前基本上由市场定价。1998年工业生产指令性计划产品已由120种减少到18 种。1979年政府对256种生产资料实行调配，目前只对原油、成品油、 天然气、汽车和煤炭5种产品的一部分实行调配。
（二）适应市场经济体制需要的宏观调控体制与法律体系的初步建立
市场经济的发展从根本上要求改革以计划经济为基础的管理方式和管理制度，为经济主体确立在市场上公平竞争的规则，为经济运行创造条件和提供法律保障。政府必须以宏观调控来代替微观管理；以间接管理来代替直接管理；以提供公共服务来代替单纯的管制；以社会管理来代替对经济的直接干预，从而实现政府职能的根本转变。为此，1994年进行的财政、税收体制改革，外贸、外汇体制改革，金融体制改革，投资体制改革等，初步奠定了我国政府宏观管理体制的基本框架。《银行法》、《公司法》等规范市场主体的法律，以及《合同法》、《反不正当竞争法》等规范市场行为的法律的出台，为企业进出市场以及公平竞争提供了初步的法律保障，同时也为政府作为“裁判者”提供了基本依据。宏观调控体制的初步建立以及维护市场经济的法律规则的初步创立，虽然没有使我国政府职能根本转变，但我国政府职能已大大不同于改革开放前的政府职能了。
（三）机构改革
机构改革是转变政府职能的最直接的途径。机构是职能的载体，要转变政府职能，进行机构改革是题中应有之义。机构的合与并，裁与减都应该是为政府转变职能服务的。没有转变政府职能的机构改革是不成功的机构改革。通过机构改革来转变政府职能，还是促进其他两条途径转变政府职能的中心环节。通过公共政策渐进变革与宏观体制、法律规则的初步建立来实现政府职能转变，有其自身的限度。其成果的巩固与深化，有赖于政府机构的配合与实施。可以这样说，没有成功的机构改革，其他两条转变政府职能的途径都将成为强弩之末。
政府是制定与执行公共政策的主体。公共政策的目的是为公共利益服务。通过公共政策变革的渐进积累来转变政府职能的重要组织前提是，政府机构能够统一有效地制定并执行公共政策。原有的政府机构设置已不能很好地做到这一点。其表现是：条块分割、部门林立的政府机构设置有时不能执行统一的公共政策，如本来应该是统一的社会保障政策，却被人为地分割。有人形象地把某些地方的社会保障政策称为“五马分尸”：即社会保险局管理城镇养老保险，民政局管理农村养老保险，人事局管理机关事业单位事业保险，建委管理住房公积金。这种多头管理方式，导致机构重叠，管理成本高昂；社会保险资金“画地为牢”，资金不能调剂融通；争夺保险资金的机构太多，社会保险资金运营的严格监督机构缺乏。这种政府机构设置既无法有效地执行公共政策，也无法实行政府职能的转变。有利的事抢着干，没利的事没人干的政府机构设置必须改变。
政府是实施宏观调控的主体，以往的政府机构设置妨碍宏观调控的力度和效果。庞杂的专业经济部门以行政审批程序来微观管理国有企业，既妨碍了宏观调控的公平性，又会导致宏观调控的部分失效。正像一位权威人士说的那样，“现在的重复建设是行政审批项目的结果。”每个专业经济部门都有自己的下属企业，即使有统一的宏观调控政策，每个专业经济部门都会有自己的例外和特殊的审批照顾，其结果必然是重复建设。
政府是提出法律草案的重要主体，更是执行法律规则的主体。当政府部门提出的法律与法规草案过多地体现部门利益时，就会出现法规部门化的问题。法规部门化必然导致各执法部门“以法打架”。政出多门、法出多门，必然带来执法的混乱，最终导致市场秩序的混乱，等等。以转变政府职能为着力点的机构改革是摆在我们面前的一项紧迫任务。
转变政府职能是机构改革的难点
政府职能不转变，暂时精简了的机构又会重新膨胀。只有切实转变政府职能，才能使机构改革走出“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的恶性循环。这一点已被1982年以来的三次机构改革所证明。
第一，1982年的机构改革的重点不是转变政府职能。
这次机构改革是在经济体制改革没有全面展开的历史条件下开始的。当时主要想解决领导班子老化，副职过多，国家机关林立，机构臃肿的问题。当时，转变政府职能的问题还没有提上日程。此次改革，在改革国务院领导体制、精简机关、精干领导班子、废除实际存在的领导干部职务终身制、紧缩编制、轮训干部方面取得了成效。国务院工作机构由100个裁并为60个，其中部委由52个裁并为42个，直属机构由42 个裁并为15个，办事机构由5个裁并为3个，新增加国家体改委，共计61个部门。
第二，1988年的机构改革开始注重政府职能转变问题，但进展缓慢。
到1988年，国务院机构又增加为72个。此外，又成立了12个部委归口管理机构，增设了一批非常设机构，政企不分的公司、政事不分的事业单位有增无减。此时随着经济体制改革的进一步展开，转变政府职能的问题提上了日程。因此，1988年机构改革的目标和内容是，转变职能、下放权力、调整机构、精简人员等。这次精简机构的数量虽然不大（国务院的工作部门由72个转变为62个），但在转变政府职能、调整机构方面开始起步。如对国务院的专业经济部门和综合经济部门进行了适当的调整，调整了党政重复设置的机构。这次机构改革主要缺点是，职能转变进展缓慢，政企分开没有到位，部门的直接管理依然不衰。
第三，1993年的机构改革的重点是政府职能转变，但没有很好地做到与精简机构相结合。
为适应建立社会主义市场经济体制的需要，迫切需要按政企分开和统一、精简、效能的原则，在转变政府职能，理顺关系，精兵简政，提高效率方面取得进展。经过这次机构改革，国务院的组成部门由72个变成41个。部委减少了一个（撤消航空航天部，组建两个总公司），力度太小。直属机构和办事机构共减少了11个，但这些机构实际上原封不动地保留着，继续行使着原来的职能，不同的是它们的隶属关系有所改变。它们有的划归党中央机关管理，有些划归部委管理，有些改为行政性的事业单位。政府职能转变不与精简机构相结合，政府职能的转变难以实现，机构臃肿的问题也解决不了。1978年到1995年行政管理支出年均增长18.9%；1998年的新一轮机构改革要求总体精简50%的国务院工作人员，说明我国的机构膨胀问题没有解决。同时，政企不分的现实表明，政府职能转变没有实现。
1998年开始的新一轮机构改革要彻底走出机构改革的恶性循环，着力点只能是转变政府职能，只能是在做好人员分流的同时，切实根据社会的需要，根据市场经济发展的需要，转变政府职能。
政府职能转变是现行机构改革的着力点
第一，合理界定我国的政府职能。
政府职能到底应该是什么，这是各国都在探索的一个世界性课题。与我国所处的现代化阶段相适应，现阶段我国政府的作用，肯定比西方国家大一些，发挥作用的领域也要宽一些。宏观调控、社会管理、公共服务职能应该是我国政府的主要职能。现阶段我国的经济职能应该是：制定发展规划、实行经济的宏观调控，培育监督市场，组织基础建设，管理国有资产，建立社会保障制度。其他的微观管理职能都应在淡化、取消之列。与政府职能转变相适应，政府职能的实现形式也需要改变。必须改变主要依靠行政手段来管理经济和社会事务的政府管理方式，应充分运用法律手段和社会中介组织来解决经济和社会事务。
第二，政府职能转变必须跟上机构调整的力度。
现行机构改革调整组织机构的原则是，加强宏观调控部门，调整和减少专业经济部门，适当调整社会服务部门，加强执法监督部门，发展社会中介组织。机构改革方案中调整力度最大的是，取消基本属于专业经济管理部门的15个部委，或变为其他部委管理的局，如，煤炭工业部变为煤炭工业局，冶金工业部变为冶金工业局，机械工业部变为机械工业局，化工部变为石油和化学工业局，国内贸易部变为国内贸易局等；或变为国务院直属机构，如，国家体委变为国家体育总局，广电部变为广播电影电视总局，林业部变为国家林业局；或变为国务院办事机构，如，国家体改委变为国务院经济体制改革办公室；或变为部委联系的公司，如电力部变为经贸委联系的公司。有些部委的职能大大增强。加上大幅度的人员精简，这将是迈向政企分开、实现政府职能转变的重大举措。目前，人们最担心的是，如果只是形式上的由部变局，由部长变为部长级的局长，但职能不转变，工作方式不转变，现在的局抓住原来的权力不放，改革就不会取得预期的效果，只能是穿新鞋走老路，最后只能重蹈前几次机构改革的覆辙。
第三，必须建立检测政府职能转变程度的机制。
现行机构改革，是大势所趋，民心所向。党的十五大已经明确了机构改革是政治体制改革的重点，新一届政府领导有决心有魄力，老百姓真心拥护，改革的经济环境也比较宽松。再也不能贻误改革的战机了，转变政府职能已经不是一个理论问题了。政府职能不转变，国有企业的改革不会走出困境，也不能遏制国有资产的流失。必须有一种制度安排来检测新一轮机构改革政府职能转变的程度，最能体验政府职能转变程度的是地方政府和企业。地方政府和企业必须能够把自身感受和判断及时传递给推动政府机构改革的领导，以便增大转变政府职能的动力。人员无论以何种方式分流，新一轮机构改革的第一原则是转变政府职能。因为，转变政府职能是本世纪末我国最后一次机构改革的关键所在。
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