绿色经济视角下的党政领导干部经济责任审计，本文主要内容关键词为：视角论文,党政领导干部论文,经济责任审计论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
经济责任审计是一种具有中国特色的权力制约监督制度，在纠正环境责任缺位方面应该发挥积极作用。绿色经济是以经济与环境的和谐为目的而发展起来的新的经济形式，是传统产业经济为适应人类环保与健康需要而产生并表现出来的一种发展状态。绿色经济将环保技术、清洁生产工艺等众多有益于环境的技术转化为生产力，并通过有益于环境或与环境无对抗的经济行为，实现经济的可持续增长。
发展绿色经济对政府绩效考评和领导人政绩考核提出了新要求。经济责任审计是纪检监察机关、组织人事部门考核、提拔任用党政领导干部的重要参考依据。作为完善制约和监督机制的重要组成部分，经济责任审计被写入党的十七大报告以及十七届四中全会等有关会议文件。党政领导干部经济责任审计通过“对人”（即对党政领导干部）的审计，促进“对事”（即党政领导干部所在党政机关更好地履行职责）的监督，我国部分地区的经济责任审计实践中已经开始对领导干部环境责任履行情况进行评价。现实中，审计发展的客观需要以及审计实践的创新成果和经验有待于我们进行深入的总结研究，进一步探索规律，进而升华到理论。理论工作者有必要对绿色经济责任审计的必要性以及如何界定和评价领导干部的绿色经济责任开展更深入的学术探讨。
开展党政领导干部绿色经济责任审计的必要性分析
在发展绿色经济的宏观背景下，随着政治环境、经济环境、社会环境、法律环境的变迁，经济责任审计关注的重点也应该更加“绿色化”，并不断调整和充实。
（一）绿色经济责任审计的政治环境分析
作为民主政治的产物，责任政府目前已成为世界各国现代政府治理的普遍理念。责任政府的操作层面是政府责任，而政府责任的主要代理人是党政领导干部，政府责任的履行情况依赖于党政领导干部的“责任”和“忠诚”。作为政府责任监督体系的重要组成部分，审计在政府责任机制中发挥着重要的作用（刘力云，2005），党政领导干部经济责任涵盖了直接责任和间接责任两方面的内容，是对所有直接导致或间接影响经济后果的行为承担责任，而不仅仅是因直接参与经济活动而产生的责任（刘颖斐、余玉苗，2007）。由于政府所从事的社会管理和公共服务活动是非赢利的，决定了党政领导干部履行的是一种公共责任和社会责任，评价党政领导干部的经济责任不能仅仅考虑GDP等经济发展指标，更要注重经济效益、社会效益与环境效益的协调统一，考虑“绿色”GDP等综合发展指标。因此，发展绿色经济是党政领导干部应该承担的重要经济责任。这就要求在经济责任审计中对政府责任的代理者发展绿色经济、低碳经济，建设资源节约型、环境友好型社会的“责任”和“忠诚”情况进行检查和评价。
（二）绿色经济责任审计的经济环境分析
经济活动和环境质量之间存在极强的因果关系。环境作为能够提供一系列服务的复合型资产，为经济发展提供了可以通过生产过程转化为消费品的原材料以及使这种转化得以顺利运行的能量，最终这些原材料和能量以废料的形式又返回给了环境；而一旦不合理的经济活动导致污染废弃物排放超过了环境容量，必然会产生环境资产的减值和损耗，这种损耗往往是不可逆转的，并反过来限制和约束经济增长。在我国经济高速增长对资源和环境的压力与日俱增的现实情况下，环境成本是经济良性增长的重要边界，保护环境就是保护生产力。作为宪法赋予独立地位的综合性经济监督部门，审计发挥的是预防、揭露和抵御经济社会健康运行中的“免疫系统”功能（刘家义，2008）。维护国家经济安全，保障国家利益、推进民主政治、促进全面协调可持续发展是国家审计机关的重要职责。在党政领导干部经济责任审计中，关注生态环境安全，加强资源环境与经济社会和谐发展的监督力度，对领导干部的评价不是简单地以速度论英雄，而是将经济发展的结果与形成当前结果付出的环境代价与生态代价进行对比分析，以判断发展是否具有持续性，是审计监督发挥“免疫系统”功能的重要途径，有助于使领导干部经济责任审计在宏观层面上、在更高层次上发挥建设性作用。
（三）绿色经济责任审计的社会环境分析
纳税人权力保护意识的提升对党政领导干部经济责任审计提出了新要求。由于政府代表国家意志执行公共财政资源的筹集、使用和管理，所以必然要受到资源提供者（社会公众）及其代表、国家法令、合同协议以及其他约定的限制，对社会公共资源进行合理配置、有效保护、科学利用，这就是广泛存在于政府及其管理当局与社会公众之间的公共受托经济责任。这种公共受托经济责任的界定和解除拓展了经济责任审计的领域。环境污染产生的经济学基础是“市场失灵”，是市场本身难以解决的，它需要政府的介入。公共财政的性质表明，政府支出的目的是满足社会公共需求，公众有理由对政府提供环境保护等公共产品的质量和效率给予足够的关注，纳税人有权要求政府及其领导人有效组织和实现环境公共产品的供给，不断增进社会福利，促进经济社会的协调发展，满足各个阶层纳税人生存与发展的需要，进而产生开展绿色经济责任审计的需求。
（四）绿色经济责任审计的法律环境分析
截至2008年，我国已制定10部环境保护方面的法律，60余部环境保护行政法规，200多项环境保护部门规章和规范性文件，800多项环境保护标准，1600余件地方性环境法规和地方政府环境规章（蔡守秋，2009）。环境法律规范是衡量经济责任审计中审计对象是否符合行为规范的准绳，是经济责任审计的重要依据。《环境保护法》第十六条规定，“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量”。但长期以来由于受地方保护主义以及经济利益的驱动，《环境保护法》所规定的各项基本法律制度没有得到很好的贯彻执行。有些地方政府和经济部门并没有坚持“环境与经济社会协调持续发展”的环保法立法基本原则，重开发、轻保护，先污染、后治理，在进行重大经济发展规划和生产力布局时不进行环境影响评价；个别地方政府和部门甚至执法犯法，做出明显违反环境法律规范的经济发展决策；有些地方政府的领导人环境法制观念淡薄，以言代法、以权代法，对企业违反环保法规、造成严重环境后果的行为听之任之，甚至帮助企业逃避法律制裁……随着经济责任审计结果的运用在了解、考察和监督管理领导干部中的功能日益重要，其在加强环境管理方面也应该发挥积极作用，审计机关有责任对党政领导干部在环境保护方面的经济决策和政策执行情况开展审计监督和专项调查。
开展党政领导干部经济责任审计的若干建议
如上所述，经济责任审计作为一种具有中国特色的审计类型，审计的层次和内容也需要与时俱进。对党政领导干部开展绿色经济责任审计，是审计环境变化导致的审计活动的发展与创新，在一定程度上体现了经济责任审计的未来发展方向。笔者认为，推动和实施绿色经济责任审计，还应关注以下问题：
关于绿色经济责任审计的目标。作为控制和减少环境污染的一种监督检查手段，绿色经济责任审计应该发挥“抵御、揭露和预防”的复合功能。在绿色经济责任审计实践中，不仅要核实财政财务收支等经济指标，还要注意在此基础上进一步分析经济指标的变化对环境指标的影响，关注经济活动的结果对可持续发展的影响；不仅要审查领导干部任职期间的经济业绩是否真实，还要评价经济业绩的取得是否经得起可持续发展检验，是否符合人民群众的根本利益。绿色经济责任审计的本质目标在于促进公共受托经济责任中环境和可持续发展责任的履行，具体表现为补偿和纠正经济活动中的负外部性，提高利用环境资源的效率和效益。从这个意义上说，绿色经济责任审计是绩效审计的一种特殊表现形式。
关于绿色经济责任审计的重点。审计机关应该适应新形势的要求，改变传统经济责任审计的模式，探索经济责任审计与财政审计、环境审计、绩效审计、专项审计调查的有机结合，有效整合业务资源，实现立体式审计，降低审计成本、发挥经济责任审计的最大效用。在审计过程中，应合理界定党政领导干部发展绿色经济的直接责任和主管责任。在直接责任方面，应加强经济指标真实性审计，关注对领导干部的政绩成本进行分析，对不计成本和代价的重复建设、资源浪费、环境破坏等行为进行监督与制约，促进领导干部树立正确的政绩观；应突出重大经济事项决策程序和效果审计，特别是体现科学发展观要求，在招商引资中贯彻环保优选原则，在流域治污中贯彻国际合作原则，对推动结构调整和转变经济增长方式，促进经济可持续发展的职责履行情况予以监督和评价。在主管责任方面，应关注国家环保政策和节能降耗指标的贯彻执行情况审计，环保专项资金的征收、管理和使用情况的审计，建设项目环境影响评价制度执行情况审计以及对重点环境公共支出的效益性审计等。
关于绿色经济责任审计的方法。绿色经济责任审计必须充分考虑到可持续发展的三个要素，即经济增长、环境保护和社会进步，这意味着对传统财务审计方法的进一步拓展。在绿色经济责任审计中尤其要关注定量分析方法的选用，包括费用——效益分析、投入——产出分析等；同时应尽快建立适合我国国情的党政领导干部绿色经济责任审计评价指标体系，贯彻经济发展指标与社会发展指标相结合、微观指标与宏观指标相结合、任期内经济指标与可持续发展指标相结合的原则进行模式重构，将环保投资指数、单位GDP能耗下降率、公众对环境保护满意度、水质达标率、“三废”处理率、环境事故发生频率、是否创建国家环保模范城市、建设项目环评执行率等指标以合理的权重纳入评价指标体系之中，推进对党政领导干部履职情况的全面、客观、公正评价。
关于绿色经济责任审计的问责。环境问题归根结底是人的问题。一旦将环保效益纳入党政领导干部经济责任审计范围，在审计结果利用方面，就必须将政绩考核与环保责任挂钩，实行环保效益评价“一票否决”制度，任期内的环保效益情况，不仅是职务晋升的重要前提和标准，对审计中发现的因决策失误造成重大环境事故，包庇、放任、纵容环境违法和干预环境执法、监管不力等问题。加强问责到“人”，通过移送处理，依法追究法律责任。
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