中国粮食宏观调控的现实状态与政策框架，本文主要内容关键词为：宏观调控论文,中国论文,粮食论文,框架论文,现实论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
民以食为天，粮食永远是人类生存与发展面临的首要问题。对于中国这样一个拥有13亿多人口，农业资源约束日益凸显，且工业化、城镇化正处于加速发展关键时期的发展中大国而言，粮食问题是经济发展、社会稳定和国家安全的基础，是关系全局的重大战略问题。确保国家粮食安全，维护粮食市场稳定，保护农民利益，对保持经济社会持续健康稳定发展大局，具有重要战略意义。但是，现阶段乃至今后相当长的时期，中国保障国家粮食安全、保持粮食市场稳定，面临越来越复杂的形势和更加严峻的挑战。在分析评估现阶段粮食宏观调控的绩效、问题以及今后面临的挑战的基础上，系统研究界定新形势下中国粮食宏观调控的目标、思路与机制，探索构建中国粮食调控的政策框架体系。
一、粮食宏观调控：绩效、问题与今后的挑战
在回顾中国粮食调控的基础上，探讨粮食宏观调控的绩效、存在的问题，以及面临的挑战。
(一)粮食调控的简略回顾
早在新中国成立之初，就建立了由政府掌握、应对灾荒和各种意外的粮食储备，作为政府调控的手段。为适应工业化战略需要，20世纪50～70年代末采取计划经济条件下粮食统购统销制度。建立国营粮食经营系统、制定粮食价格，并按计划收购和供应粮食，实行严格的计划管理。改革开放以来，中国政府进一步发展、改革和完善粮食宏观调控。20世纪90年代建立粮食专项储备制度，成立国家粮食储备局，形成以中央和地方专项储备调节为基础的粮食宏观调控初始框架。1998年推进粮食流通管理体制改革，进一步完善粮食储备体系；1999年成立国家粮食局，作为负责粮食宏观调控的行政机构；2001年组建中国储备粮管理总公司，作为调控政策的执行主体，形成现行粮食宏观调控的基本构架。
2004年以来，全面推进粮食市场化改革，探索建立对种粮农民直接补贴、农资综合补贴、良种补贴、农机具购置补贴、农业保险保费补贴等补贴制度，对稻谷和小麦实行最低收购价政策。2008年以来，对主产区玉米、大豆、油菜籽实行临时收储措施。对于政策性收购的临时储备粮，建立公开竞价销售制度，进一步拓展储备调节功能，增强粮食宏观调控能力。此外，还利用配额管理、税收等手段调节粮食进出口，对粮食深加工进行适度限制，对粮食价格实施临时性行政干预或限制等措施。概括而言，当前中国已逐步建立包括粮食直接补贴和价格支持、储备调节、进出口调剂等一系列调控措施，初步形成相对完整的粮食宏观调控体系。
(二)目前粮食宏观调控的绩效
总体而言，现阶段中国实施上述粮食调控政策，对保护种粮农民利益、促进粮食生产发展、保障国家粮食安全、维护粮食市场稳定、促进经济社会平稳发展发挥着重要作用。
第一，调动农民种粮积极性，促进粮食生产稳定发展。自2004年开始，中国逐步启动实施最低收购价和临时收储等粮食价格支持措施，国内粮价持续上涨，农民粮食平均出售价格稳步提高，三种粮食(即稻谷、小麦和玉米)平均自2003年的56.54元/50公斤上涨到2011年的115.42元/50公斤，年均增长9.3％(见表1，下页)。研究表明，粮食价格是影响农民生产决策的关键因素，是促进粮食生产稳定发展的最有效措施。与此同时，粮食直补、农资综合补贴、良种补贴和农机具购置补贴等四项直接补贴也由2004年的145.2亿元快速增加到2011年的1406亿元，年均增长38.3％，对调动农民种粮积极性、提高良种覆盖率和农业机械化水平、促进粮食增产亦发挥了积极作用。受粮价上涨及补贴增加的激励，中国粮食作物特别是谷物播种面积稳定增加，其中谷物播种面积由2003年的7681万公顷增加到2011年的9102万公顷，增长18.5％，明显高于粮食作物11.2％的增幅。与之呼应，中国粮食产量实现连续8年丰产，其中谷物产量由2003年的37429万吨增加到2011年的51939万吨，增长38.5％。
第二，增强粮食调控能力，稳定市场预期。近年来，由于连续实施最低收购价和临时收储等政策性收购，政府掌控了充裕的粮源，对稳定市场预期、抑制市场投机、减缓国际粮食市场波动对国内的冲击等，发挥了重要作用。2006～2011年，中国年均收购政策性粮油4431万吨，其中小麦2919万吨、稻谷778万吨、玉米1323万吨①。特别是2008年，充足的粮食储备使中国从容应对世界粮食危机的冲击，保持国内粮食市场的基本稳定。统计数据显示，2008年中国粮食库存同比增长10％；2009年全国范围的粮食库存清查结果表明，国有粮食企业粮食总库存在2亿吨以上，意味着即便不考虑社会库存，中国粮食库存消费比仍达40％以上，远高于国际公认的17％～18％的警戒线水平(见表2)。[1]
第三，确保市场有效供给，维护粮食市场稳定。近年来，政策性收购形成的临时储备粮通过定期在粮食批发市场或交易中心公开竞拍销售，向粮油加工企业定向销售等方式，及时满足市场需求，稳定了各主体的市场预期，维护了粮食市场的基本稳定。如，2009年累计拍卖政策性粮油5382万吨，定向销售772万吨；2010年累计拍卖政策性粮油8087.9万吨(含进口小麦)，定向销售282.9万吨，特别是面对2010年玉米价格持续上涨，政府共投放2457万吨玉米，及时稳定了粮食市场。
(三)当前粮食宏观调控存在的不足与问题
与此同时，粮食宏观调控面临的国内外环境更加错综复杂，影响粮食市场的不确定因素日益增多，现有粮食宏观调控体系的不足与局限性也逐步显现，主要表现在：
1.调控目标指向不清晰
现阶段中国粮食调控具有多重目标，但因调控目标指向不够清晰，调控陷入两难困境。如保护种粮农民利益和维护粮食市场稳定是目前粮食调控的两个基本目标，但二者实质上相互矛盾。一方面，保护种粮农民利益，必然要求粮价合理上涨，特别是在农业生产资料、人工等种粮成本大幅增加的形势下，只有较大幅度提高粮价，才能保证种粮收益，提高农民种粮积极性：另一方面，提高粮价又会引发其他农产品价格的连锁反应，导致“米贵伤民”，甚至增加整个物价上涨压力。因此，粮食调控始终面临“谷贱伤农”和“米贵伤民”的两难选择。由于调控目标指向模糊，2010年国内粮价上涨较快时，为平抑市场粮价，政府有关部门大量抛售粮食储备，甚至动用中央储备玉米和粳稻，导致东北地区粮库出现严重空仓，国家玉米储备降至历史低位。若2011年遭受严重自然灾害导致玉米大幅减产，其后果不堪设想。显然，维护粮食市场稳定和保障国家粮食安全，这两个目标孰轻孰重，目前的指向也不清晰，在政策实施上也缺乏基本规程安排。
2.调控机制的市场扭曲效应日益严重
第一，粮食市场政策化格局基本形成，行政干预严重。自2008年起，政府逐年稳步提高小麦和稻谷的最低收购价格，以及玉米、大豆、油菜籽的临时收储价格(见表3)，其中小麦和粳稻已达2.24元/公斤(2013年)、2.80元/公斤(2012年)，累计上涨60.1％②和86.6％，即向市场发出强烈的托底信号，形成粮价“只涨不跌”的预期。而且，政策性临储粮将通过竞价方式顺价销售，形成托市价格上调、销售价格跟涨的局面。在此背景下，农户由过去集中售粮改为常年售粮。售粮节奏出现明显变化；粮食购销加工企业、个体粮商等囤积居奇、待价而沽的心理大大增强。农户惜售和企业抢购，造成粮食库存增多，流通粮源大幅减少，人为放大需求，导致市场反应更加敏感。另一方面，政府通过政策性收购掌握了大部分粮源，导致市场供应依赖于政府政策性粮源的投放，形成了政府调控政策主导市场粮价基本走向的格局。[2]如2006年国家政策性收购小麦4068万吨，按当年57.4％的商品率计算，政策性收购量占到小麦商品量的68.6％；2008年和2009年，政策性收购都超过4000万吨，分别占当年小麦商品量的58.8％和54％；同时2009年和2010年政策性小麦拍卖也在4000万吨左右，占当年国内消费量的37％。由此可见，政策性粮食购销基本主导了小麦市场走向。
此外，政府对粮油市场价格的行政干预也日益严重。2010年11月以来，在国内外粮油价格大幅上涨的形势下，为保持国内市场稳定，有关部门多次采取约谈等方式，对面粉、食用油销售实行行政性限价，虽然国内粮油零售价格保持了平稳，但油脂等行业出现普遍亏损，市场扭曲严重，对后期保持粮食市场稳定累积更大的风险和矛盾。
第二，粮食调控的针对性、有效性不足。如中国玉米供求区域结构性矛盾突出，主产区集中在北方，而消费需求主要在南方。现有调控政策安排玉米储备70％在北方、30％在南方。2010年5月，有关部门修改临时储备玉米竞价销售交易细则，限制贸易企业和深加工企业进场竞购，只允许北方饲料企业和养殖企业参拍北方临时储备玉米，并限制南方饲料企业到北方参加竞购。实践表明，这一政策对防止少数企业囤积投机发挥明显作用，但一定程度上加剧了玉米供求的区域矛盾，导致北方主产区拍卖成交量少，而南方主销区买不到玉米。如河北作为玉米主产区，2010年每周计划竞价销售27万吨，实际成交量不到10％；广东市场每天玉米需求量达2.5万吨，每周却只投放1万吨拍卖粮，使广东市场供给紧张，玉米价格持续上涨，从2010年初每公斤的1.8元上涨到7月的2.2元。[3]
第三，政策实施的道德风险日益增高。近年来与政策性收购伴随的“加价收购”、“拍卖粮出库难”、“转圈粮”等问题一直饱受指责。以小麦为例，为多收粮、多拿补贴，不少最低收购价承储企业加价收购，抬高了市场看涨预期。调研表明，政府对最低收购价小麦给予0.12元/公斤的收购和保管费用补贴，一些收储企业不惜以高出最低收购价0.06元～0.12元/公斤的价格抢收粮食。承储库在拍卖粮出库环节向用粮企业索取额外费用的现象也较为普遍。虽然有关部门对此整顿力度不减，但受利益驱使，“拍卖粮出库难”现象仍屡禁不止。
3.调控体系缺乏系统设计和整体规划
现行粮食调控政策大多属于应急干预、相机决策，由于缺乏系统设计和整体考虑，使得调控效能不佳，甚至相互冲突、前后矛盾。如针对大豆、油菜籽等实行临时收储措施，目的在于保护农民利益，但该措施对产需缺口大、进口依赖严重、对外开放度高的油菜籽、大豆等油料产品，调控效果非常有限，政策设计即存在一定缺陷。
一是进口抵消了临时收储措施的托市保价作用。2008年中国植物油产量只有940万吨，产需缺口1400万吨，当年进口达1560万吨(包括进口油料折油)，进口依存度60％以上。在开放条件下，进口将随时填补国内市场空间，临时收储措施无法通过国家收储来减少国内市场流通量、引导价格合理回升，因此并不能起到保护农民利益的作用。
二是政策执行效果不佳。由于低价进口油菜籽对国内市场的打压作用，若继续采取临时收储措施，只有直接向农民收购油菜籽，并将临时收储规模扩大到油菜籽进口的极限水平500万吨③，才可能起到托市保价作用。但是，菜籽油与豆油等存在相互替代效应，若国内菜籽油价格回升，在国际市场价格仍然较低的情况下，则有可能增加大豆或豆油进口，反过来又会打压菜籽油价格，使托市效果大打折扣，形成“国家收储—进口增加—国家增储”的不利局面。
三是扭曲市场机制。油菜籽、大豆等油料产品已形成多元主体经营、多渠道流通格局，市场化程度较高、竞争比较充分。采取临时收储的托市调控方式，有可能使国内大部分加工、流通企业观望甚至退出对国内油菜籽和大豆的收购。形成政府托市比例过高、参与收购的国有企业一统天下的局面。与此相反，那些以国产油菜籽和大豆为加工原料的本土油脂企业经营陷入困境，不少企业停产。
(四)粮食宏观调控面临的挑战
今后相当长时期，中国保障国家粮食安全、保持粮食市场稳定，将面临更加复杂的形势和更加严峻的挑战，粮食宏观调控将面临更加艰巨的任务。[4]
第一，确保粮食供需基本平衡压力越来越大，保障国家粮食安全面临严峻挑战。尽管粮食连续9年丰收，但确保粮食供需平衡的压力却越来越大。一方面，人口持续增长和食品消费结构不断升级，粮食消费需求呈刚性增长；另一方面，受耕地和水资源约束增强、气候变化影响加快、农业比较效益下降等制约，在更高水平上继续保持稳定增产更加困难。必须注意的是，面对全球气候变暖、自然灾害频发的新情况，中国旱涝灾害特别是干旱缺水状况呈明显加重趋势，对农业生产的不利影响日益突出，对中长期粮食安全构成极大威胁，对粮食安全保障体系形成严峻挑战。
第二，粮食供需结构矛盾日益突出，维护粮食市场稳定任务更加艰巨。一是区域不平衡加剧。粮食生产重心持续向北方转移，主销区产需缺口逐年加大，畅通粮食流通渠道和提高产销衔接效率任务艰巨。二是品种结构矛盾显现。虽然目前稻谷、小麦产需基本平衡，但保持平衡的压力加大，品种优质率也有待提高；粳米消费仍将继续增长，但南方水田不断减少，恢复和稳定生产的难度很大；养殖业、工业用玉米增长较快，玉米供需关系日益趋紧，缺口逐步扩大；大豆、食用植物油消费依然保持增长，继续依赖国际市场的局面不可逆转。三是突发事件和自然灾害频繁发生，加剧了区域粮食市场波动，国家粮食调控应急能力面临考验。
第三，种粮比较效益持续下降，保护农民种粮积极性面临严峻挑战。当前，化肥、农药、农用柴油等农资价格和人工成本持续上涨，粮食生产成本大幅增加。而粮价提高始终滞后于种粮成本上涨，种粮比较效益持续下降，严重挫伤了农民种粮积极性，耕地撂荒和非粮化现象再度增多并加快扩散，粮食生产的兼业化、副业化趋势更加明显，经济作物挤占粮食播种面积的矛盾日益显现。与此同时，农业经营规模小、投入成本高、农产品价格低、抵御自然风险和市场风险能力弱，而粮食生产服务体系不健全，政策支持保护力度不够，种粮农民利益保护机制仍存在主体缺失、服务缺位、政策乏力等问题，保护和调动农民种粮积极性、保持粮食生产稳定发展面临严峻形势。
第四，粮食行业集中化趋势明显，跨国粮商布局粮食流通加工领域步伐加快，国家粮食调控能力和方式面临更加复杂的局面。特别是，跨国粮商正利用资金、品牌、管理，以及在油脂行业建立起的物流体系与营销网络等优势，采取“供应链”管理模式，在粮源、物流、加工、销售、贸易“全产业链”上配置资源，通过农资服务、订单种植、粮食收储、物流与销售网络等，加强对粮源、流通、终端市场的控制，并频繁冲击内资粮企，提高市场占有率，增加控制力与影响力。跨国粮商在粮食行业快速扩张，增加了粮食调控的复杂性和艰巨性。
第五，世界粮食市场波动剧烈，保障粮食安全和市场稳定的国际环境更加复杂。受全球气候变化、人口增长、生物燃料发展、能源价格波动、金融投机行为，以及地缘政治等影响，世界粮食供求形势日趋严峻。一是全球气候变化引起局部地区频繁出现旱灾洪灾，导致农作物减产，造成全球粮食供给的波动；而人口持续增长、生物能源快速发展、新兴经济体消费结构不断升级，粮食需求快速增长，世界粮食供求日益趋紧。二是粮食能源化、金融化趋势显著加强。除供求关系变化外，粮价与石油价格联动的趋势更加明显，与美元汇率波动的联系更加密切，受投机资本炒作的影响更加突出，国际市场粮价波动加剧，或通过贸易链条直接传导到国内市场，或通过市场预期影响国内粮价。三是农业跨国公司通过垂直整合与联盟，在全球范围内完成“全产业链”布局，基本控制了世界粮食贸易，掌握了国际粮价定价权，占领了国际竞争制高点。四大跨国粮商(ADM、邦吉、嘉吉和路易达孚)垄断了世界粮食贸易的80％，国际粮食市场集中度进一步提高。在国际国内粮食市场相互影响日益加深、市场关联性显著增强的情况下，国际粮食市场不稳定因素增多，将增加稳定国内市场的难度，对中国保护农民利益、维护粮食市场稳定、确保国家粮食安全提出更大挑战。
上述不利因素和非常规影响有可能会相互叠加并传导放大，将对国内粮食生产与市场产生更为深刻的影响和巨大挑战。今后中国保持粮食供需基本平衡、粮价基本稳定的任务将更加艰巨，粮食宏观调控的难度会更大、要求也更高。
二、粮食宏观调控目标的界定
粮食宏观调控的基本出发点虽然是保持国内粮食供求基本平衡和价格基本稳定，但涉及粮食产业链各环节的多个主体，如粮食生产者、消费者、加工企业、贸易企业，以及作为监管部门的各级政府机构。由于不同主体对粮食宏观调控的关注重点及利益诉求各不相同，甚至彼此冲突，因此，准确界定粮食宏观调控的目标，是加强和完善粮食宏观调控的基本前提，是科学设计粮食宏观调控框架体系的关键。
从国际经验看，确定粮食宏观调控的目标，要立足本国国情和粮情。如美国、加拿大等粮食主产国，农业资源丰富、粮食供给充裕，调控的基本目标是稳定粮食生产者收入，解决粮食过剩问题。[5]而对日本、韩国等农业资源紧缺、粮食供给不足的国家，确保粮食市场供应、保障粮食安全则是其调控的首要目标。在经济发展的不同阶段，粮食调控目标的优先序也有所不同。如欧盟早期农业调控的目标是促进粮食生产，解决共同体市场粮食短缺问题；而随着20世纪70年代末粮食供给问题的解决，农产品过剩、财政负担沉重和国际竞争加剧等日益突出，其调控的目标调整为稳定农民收入、增强农产品竞争力。[6]多年来，日本农产品调控目标包括确保大米国内自给，稳定农民收入及农业经营收入，调整农业种植结构，培育农业经营主体等，调控目标的优先排序在不断调整。[7]但是，确保大米国内自给始终是其核心目标，并没有随着农业发展的环境和条件变化而改变。
从中国的基本国情看，粮食问题的重要性和特殊性④，决定了粮食宏观调控的复杂性和艰巨性。当前，中国正处于工业化、城镇化快速发展阶段，确保粮食供需基本平衡、粮食价格基本稳定，是保障国家粮食安全、保持物价稳定的基本要求，是确保经济平稳健康发展、维护社会和谐稳定的基础支撑。因此，从中国国情粮情出发，现阶段及今后相当长的时期，中国粮食宏观调控的基本目标是：保证粮食供求基本平衡和价格基本稳定，亦即，既要防止“谷贱伤农”，确保国家粮食安全基础不动摇；又要防止“米贵伤民”，维护经济社会持续健康发展大局。
(一)防止谷贱伤农
防止谷贱伤农，是现阶段中国粮食宏观调控的核心目标，是保护和提高农民种粮积极性的关键举措，是坚持立足国内实现粮食基本自给、保障国家粮食安全的基础保障。
一方面，粮价大幅波动、“大涨大跌”，可能导致种粮农民利益难以得到有效保障，造成粮食生产波动，进一步加剧粮食市场与价格波动。特别是，粮价大幅下跌对农民种粮积极性和粮食生产影响尤为显著，将会导致粮食综合生产能力下降。20世纪90年代末，中国三种粮食平均出售价格从1998年每50公斤62.05元逐步下降至2000年的40.86元、2002年的49.24元，粮食生产自1999年起即连续5年下滑，播种面积从1998年的11379万公顷持续下降到2003年的9941万公顷，产量也从1998年的51230万吨持续减少到2003年的43070万吨。
另一方面，当前种粮收入仍然是农民尤其是粮食主产区农民重要的收入来源，更是种粮农民收入来源的主渠道。研究表明，2009年河南、湖北、河北、安徽四省农户全年人均从粮食生产中获得经营性收入分别占该省农民人均纯收入的43.1％、32.2％、30.1％、23.0％，平均贡献率为32.6％。[8]防止谷贱伤农，支持粮价合理上涨、确保种粮合理利润，也就成为增加农民收入、改善生活质量，提高农民消费能力、开拓农村消费市场，逐步扭转城乡收入差距持续扩大趋势的重要途径。
特别是，目前中国粮食生产成本快速上涨，自然风险和市场风险相互交织并不断加大，种粮比较收益持续下滑，粮食主产区农民特别是种粮农民收入增长明显放缓，部分地区的粮食生产与管理积极性有弱化倾向，耕地撂荒和非粮化、粮食生产兼业化和副业化趋势日益突出，亟待采取具有预见性、针对性和有效性的粮食调控措施，继续保持粮食生产稳定发展的好势头。历史经验证明，只有保持粮价基本稳定与合理上升，保护好种粮农民利益，才能真正提高农民种粮的积极性，促进粮食生产稳定发展；才能增加粮食国内有效供给，保持粮食供求基本平衡和价格基本稳定；才能奠定国家粮食安全基础，有效支撑经济社会持续健康发展大局。
(二)防止米贵伤民
防止米贵伤民，是现阶段中国粮食宏观调控的重要目标，是维护消费者利益、保障国家粮食安全的重要内容，亦是稳定物价总水平、管理通胀预期，促进经济社会持续健康发展的关键保障。
第一，目前中国口粮直接消费比重大⑤，替代弹性小，部分居民对粮食及其他食品价格仍十分敏感，人们的承受能力特别是中西部地区和中低收入家庭的承受能力还比较弱。防止粮价大幅上涨，有利于维护中低收入群体及广大消费者的基本利益，是改善民生的基础性工作。第二，现阶段中国粮价波动仍然具有较强的传导性、同步性和放大效应。即一种粮食价格上涨，有可能形成整个农产品市场的不稳定预期，带动其他农产品价格全面上涨，直接影响社会物价总水平，并进一步放大对经济社会的影响。第三，根据联合国粮农组织(FAO)的定义，粮食安全指“所有人在任何时候，都能够在物质上和经济上获得足够富有营养和安全的食物”。那么，防止粮价大幅上涨(特别是由于粮食短缺引起的价格上涨)，正是从物质上和经济上保障所有居民的基本食物获取能力，是保障国家粮食安全的基本要求。
综合而言，保持粮食供求基本平衡、粮食价格基本稳定，是不断健全粮食宏观调控制度框架、加快完善粮食调控机制的出发点和落脚点。但要高度重视的是，一方面，今后种粮比较效益持续下降，提高种粮农民积极性的难度越来越大；另一方面，粮价被认为是百价之基，在通胀压力加大的形势下将更为敏感。这意味着，今后相当长时间内，“谷贱伤农”、“米贵伤民”的矛盾局面将会交替出现，粮食宏观调控将难以回避这种“两难”困局。[9]
防止谷贱伤农和米贵伤民的最终目的是维护粮食市场稳定、确保国家粮食安全，这将是中国粮食调控的长期性目标、基础性目标(见图一，下页)。其中，防止谷贱伤农是基础，只有千方百计保护和调动农民种粮积极性，稳定发展粮食生产，才能奠定稳定粮食市场和确保粮食安全的基石，它是今后粮食调控始终不能动摇的目标。有效防止米贵伤民，才能够在国内外形势异常复杂的局面下，奠定稳定物价总水平、管理通胀预期的基础支撑，但作为一个阶段性目标，伴随着经济社会快速发展、城乡居民收入持续提高和社会保障体系不断完善，居民经济承受能力不断增强，今后将会逐步弱化。
图一 现阶段中国粮食宏观调控的目标
三、粮食宏观调控的思路与原则
实现粮食宏观调控目标，必须在进一步提高粮食综合生产能力、千方百计调动农民种粮积极性、确保粮食生产稳定发展的基础上，继续坚持粮食市场化改革方向，充分发挥市场机制配置资源的基础性作用，统筹实施、协调运用各种强农惠农富农政策措施、粮食储备吞吐与进出口调节手段以及粮食市场管理与低收入群体保障机制，进一步加强和改善中国粮食宏观调控的制度框架、运行机制和政策体系，着力增强调控的针对性和灵活性，不断提高调控的科学性、预见性和有效性，加快构建“供给稳定、储备充足、调控有力、运转高效”的粮食宏观调控体系。切实在国内外形势日益复杂多变的局面下，保持国内粮食市场和价格的基本稳定，保障国家粮食安全，为确保经济平稳健康发展、维护社会和谐稳定大局提供坚实基础和根本支撑。为此，必须处理好以下关系：
一是处理好政府与市场的关系。必须坚持社会主义市场经济的改革方向，深入推进粮食市场化改革，加快建立全国统一开放、竞争有序的现代粮食市场体系，对于能够让粮食市场自发调节的，政府应尽量退出，充分发挥市场机制配置粮食资源、调节粮食市场供求和价格的基础性作用。但由于市场调节具有自发性、盲目性和滞后性，以及存在信息不对称和市场失灵等问题，就须采取市场干预措施，加强粮食宏观调控，将政府“有形的手”和市场“无形的手”有机结合起来，有效发挥政府在粮食生产、流通、加工、储备、物流及进出口等方面的宏观调控作用。
二是处理好国家与农民的关系。对于粮食，国家关注的是确保粮食安全、维护粮食市场稳定等事关经济社会发展全局的重大问题；但农民更加关心粮食价格、生产成本、种粮收益及家庭收入等关系个体利益的问题。[10]因此，农民的经营目标与政府的调控目标并不完全一致，有时甚至相互矛盾。比如，现阶段国家把调控农产品价格上涨、稳定市场粮价，作为管理通胀预期、稳定物价水平的关键措施。而保持粮价合理上涨，却是增加农民种粮收益的重要途径。如果简单干预粮价合理上涨，将不利于保护和提高农民种粮积极性、保持粮食生产的稳定发展。因此，政府在宏观调控中，应遵循粮价合理上涨这一客观规律，进一步完善粮价市场化形成机制，切实维护种粮农民利益，通过宏观调控来夯实粮食综合生产能力，增强调控基础。
三是处理好粮食生产者与消费者的关系。粮食宏观调控必须兼顾粮食生产者与消费者的利益，既为耕者谋利，又为食者造福。目前粮食宏观调控在一定程度上保护种粮农民利益的同时，也有保护食品消费者利益的政策取向。但不可忽视的是，近年粮价提高幅度仍滞后于生产成本增长幅度，种粮比较收益持续下滑，种粮农民收入增长明显放缓，与非农经营农民、城镇居民的收入差距进一步拉大。而且，伴随收入的持续快速增长，大部分城镇居民已具备一定的经济承受能力，应当更加理性、宽容对待农产品价格合理上涨。
若从确保“口粮安全”看，小麦、水稻等口粮价格上涨对广大普通居民消费支出的影响越来越不显著。如城镇居民人均年购买粮食由1990年的130.7公斤、2000年的82.3公斤减少到2011年的80.7公斤，2011年中国人均年粮食消费支出平均只有437.6元，仅占其消费性支出的2.89％；各收入组年粮食消费支出也都位在341元至540元之间，占消费性支出比重最高也只有6.11％(见表4)。农村居民家庭人均年消费原粮由1990年的262.1公斤、2000年的250.2公斤持续下降到2011年的170.7公斤，其中小麦消费由1990年的80公斤减少至2011年的54.8公斤，稻谷消费由135公斤减少到97.1公斤。尽管大部分城乡居民的食品消费仍在消费性支出中占重要地位，但其中粮食消费所占比重较低，且城乡居民口粮消费量呈缓慢下降趋势，即口粮价格上涨对广大普通居民消费支出的影响并不显著。在此背景下，若过度抑制粮价合理上涨，可能得不偿失，对保持粮食生产稳定发展不利。因此，应以确保种粮农民合理利益为基准，及时调整粮食调控政策取向。对那些确实因为粮价上涨影响基本生活的低收入群体，给予定向食品补贴。
四是处理好中央与地方、主产区与主销区的关系。要合理划分中央政府与省级政府对粮食的职责与事权，建立完善中央和地方粮食安全分级责任制，坚持粮食省长负责制，充分发挥中央和地方“重农、抓粮，稳粮价、保安全”的积极性。继续加强和完善粮食综合生产能力建设、千亿斤粮食增产计划、粮食支持保护制度、粮食生产利益补偿制度及奖励政策，其中应以维护粮食主产区利益为重点，统筹考虑主销区和产销平衡区利益；以向中西部地区利益倾斜为取向，兼顾东部地区利益。[11]进一步加强现代粮食物流体系和储备体系建设，统筹主产区、主销区及重要战略节点的布局。必须明确中央与地方的粮食宏观调控职责，加强分工和协作，保持高效统一、步调一致，发挥中央储备粮与地方储备粮调节市场的合力作用，避免出现“逆向调控”效应。
五是处理好国内与国际的关系。对于中国这样拥有13亿多人口，且工业化、城镇化正处于加速发展关键时期的发展中大国而言，如果把自己的“饭碗”放在别人的手上，不仅靠不住，而且极易受制于人，还会影响到其他缺粮国的粮食供应，引发发展中国家的不满。特别是大米，全球可贸易的大米只有3000万吨，不足中国消费量的1/4，即使把全球可贸易的大米都进口过来，也解决不了中国大米的供需平衡问题，而如此的后果将动摇国际市场平衡的根基。因此，必须毫不动摇地坚持立足国内实现粮食基本自给的方针。[12]但是，中国农业资源日益趋紧，特别是耕地和水资源约束增强，而粮食消费需求刚性增长，完全依靠国内实现农产品供给难度加大，既不经济也不现实。因此，必须统筹利用国际国内两个市场、两种资源，更加积极主动地、充分合理地利用国际市场和全球农业资源，建立常态化的粮食进出口机制，调节余缺、满足需求，确保国内粮食供需基本平衡。
加强完善中国粮食宏观调控，还应遵循以下原则：
第一，立足国情、尊重规律。要从中国国情粮情出发，充分认识中国工业化中期阶段粮食问题的重要性和复杂性。应遵循市场经济的客观规律，坚持粮食市场化改革基本方向，加快完善现代粮食市场体系。特别是，应从粮食生产成本收益、城镇居民收入增长及经济承受能力实际出发，从保护农民种粮积极性、强化供给保障能力的大局出发，更加理性、宽容对待粮价合理上涨，避免盲目打压、抑制粮价正常合理上升。
第二，市场导向、适度干预。对粮食市场的宏观调控，应建立在市场机制的基础上，注重发挥市场机制在粮食资源配置中的基础性作用。按照市场经济要求，对粮食生产、流通、加工、消费进行必要的调节、规范、监督和保护。一般粮食品种主要依靠市场调节，重要口粮品种也应尽可能采取市场化运作的调控方式。要综合采取以经济手段、法律手段为主，行政手段为辅的调控措施，尽量减少政府的直接行政干预。
第三，统筹兼顾、突出重点。构建中国粮食宏观调控体系和机制，既要统筹兼顾，更要突出重点。必须牢牢把握粮食市场的重点难点，紧紧围绕保护种粮农民利益、强化粮食生产与储备等关键领域，更加注重粮食市场调控措施的针对性、及时性和有效性，把调控重点集中到主要口粮品种、保护种粮农民利益、粮食储备与应急、保持市场稳定等核心环节和关键领域。
第四，协调配套、提高效能。粮食调控要注重与支农政策、宏观经济政策协调配套，以保护种粮农民利益为基础，促进粮食生产稳定发展：综合运用粮食产业化、储备调节、进出口调节、产销协作，稳定粮食市场供应和价格。通过分工组合、功能互补，发挥政策的组合效应和综合效能，增强调控的针对性和灵活性，提高调控的科学性和有效性。
四、中国粮食宏观调控的政策框架设计
粮食宏观调控是一项复杂而精致的系统工程。一般而言，粮食宏观调控体系的基本框架包括调控目标、调控决策主体、调控手段与机制、调控政策工具、政策执行主体、政策执行监管、政策效果评估(见表5)。其中，调控手段与机制是粮食宏观调控体系的核心组成部分，研究和设计科学的调控机制是构建粮食宏观调控体系的关键；选择和实施有效的调控政策工具则是确保粮食调控机制运行的基础⑥。
(一)调控决策主体
维护粮食市场稳定，确保国家粮食安全，是政府提供公共服务的基本责任。因此，粮食调控的决策主体是政府。[13]由于粮食宏观调控涉及粮食生产、流通、加工、储备、进出口、销售等各个方面，一方面中央政府应根据行政体制改革的总体要求，建立综合权威的粮食宏观调控决策与指挥机构，另一方面要合理划分中央与地方的调控职责与事权，加强中央与地方政府的分工协作，形成分工明确、优势互补、统一协调的调控决策指挥体系。
原则上，粮食宏观调控事关全局、影响重大，因此其决策主体主要是中央政府。但是，当前中国粮食调控涉及不同层级利益、具有多重目标，因此，既要发挥中央政府的调控主导作用，又要调动地方政府的能动性，还要尽力避免由于中央与地方利益博弈而造成的粮食调控越位、失位和错位问题。对事关国家粮食安全、市场稳定全局的调控任务，应由中央政府负责，统一管理、集中决策。如对涉及保护农民利益的粮食最低收购价、临时收储、直接补贴等政策制定，粮食总量平衡，粮食战略储备，粮食进出口，价格管理等。同时，按照粮食安全分级责任制，在国家宏观调控下，进一步落实粮食省长负责制。[14]地方政府应负责本地区粮食生产、流通、储备和市场调控工作，特别要加强地方储备粮管理，建立健全地方粮食市场应急调控体系等。
(二)调控手段与机制
在市场经济条件下，中国粮食调控应以财税、金融、保险、补贴等经济手段为主体，法律手段为辅助，必要的行政手段为补充，充分发挥市场机制在粮食资源配置中的基础性作用，探索实施针对性更强、指向性更明确、效果更显著的调控机制，最大限度减少对市场的干预和扭曲，形成粮食供给管理与需求管理并举，储备吞吐轮换、物流加工与进出口协调配合，供给稳定、储备充足、调控有力、运转高效的调控体系。概括而言，当前应着力健全和完善种粮利益保护机制、粮食储备调节机制、粮食进出口调节机制、粮食需求管理机制、粮食终端市场调控机制、低收入群体粮食保障机制，综合运用市场机制和市场化导向的调控手段，稳定粮食市场供应和价格，确保国家粮食安全。
1.种粮利益保护机制
调动农民种粮积极性、稳定发展粮食生产，确保国家粮食安全，关键要完善种粮利益保护机制。要从中国国情粮情出发，以保障国家粮食安全、促进农民增收为目标，以粮食价格支持措施为基础、生产补贴措施为主体，综合运用财政补贴、金融保险、政府公共服务等方式，着力突出口粮品种、粮食主产区和关键环节，探索建立指向明确、重点突出、市场导向，操作简便、协调高效、受益直接的粮食支持保护制度(程国强、朱满德，2012)。
要进一步完善最低收购价、临时收储等价格支持措施的操作规程，最大限度地避免由此导致的粮食市场政策化倾向。而且，今后继续提高粮食支持价格水平、实施政策性收购将面临WTO黄箱支持政策⑦间的约束。应积极推动改革现行粮食价格支持措施，逐步向市场扭曲较小的直接补贴转型，试点探索差价补贴、与粮食生产挂钩的直接补贴等符合WTO国际规则的支持政策，尽可能地减少粮食支持保护制度对市场的干预和扭曲。如探索研究农民种植水稻等主粮产品种植面积或交售商品粮数量挂钩的专项直接补贴办法，与已有的种粮补贴相配套，建立农民种粮不赔本、种好粮不吃亏、多种粮多赚钱的政策支持新机制。
2.粮食储备调节机制
粮食储备是中国粮食宏观调控的基本手段，是稳定粮食市场供应和价格的基础支撑。要进一步强化粮食储备体系建设，优化粮食储备品种结构和区域布局，建立科学规范、灵活高效的储备吞吐运作和轮换经营制度，坚持高抛低吸、实施灵活吞吐，把握轮换时机、控制轮换节奏，发挥储备经营对粮食市场的调节作用。[15]在粮食市场波动的敏感时期，通过调整储备吞吐和轮换的节奏、力度、方式，及时调节粮食供求、稳定粮食价格。
对粮食储备调节机制，一方面要着力改革现行储备管理体制，变计划管理为动态的市场管理，增加储备调节的灵活性，增强对粮食市场波动的快速反应能力和及时调节能力。科学设计储备竞拍销售及出库等政策与操作规程，增强储备调节的及时性和有效性。另一方面，要逐步解决中央储备和地方储备定位不清、结构趋同等问题，减少逆向调控效应。中央储备应在原粮储备的基础上，适当储备成品粮油，既保障向市场供应原粮，又满足终端市场调控及应急调控的需要。地方储备应以成品粮油为主，集中力量确保区域市场稳定。中央储备与地方储备要合理分工、功能互补，增强调控的整体合力。
3.粮食进出口调节机制
粮食进出口是中国粮食宏观调控的重要手段，是调节农产品品种余缺、保障国内粮食供给的重要补充，是统筹利用国际国内两个市场两种资源，发挥中国农业比较优势的关键举措。要根据国际国内粮食供求和价格变化趋势，建立健全科学、安全、灵活的粮食进出口调节机制，探索将进出口贸易、储备运作与粮食市场调控有机结合，实行有进有出、有度有序的进出口战略。要加快实施农业“走出去”战略，构建持续、稳定、安全的农产品进口渠道，建立全球农产品进口供应链，统筹全球农业资源服务于中国粮食宏观调控。[16]特别是，对供需紧平衡的、储备库存不足的粮食品种，需求迅速增长的饲料粮，应建立稳定进口调节的常态机制，健全进口监测体系、产业损害预警系统和快速反应机制和应急救济机制。同时，要减少粮食进出口贸易中“买涨卖跌”现象；要针对粮食形势变化，适时调整粮食深加工产品出口政策，严格限制粮食加工产品出口。
4.粮食需求管理机制
近年来，中国玉米供求格局出现转折性变化，由过去相对充裕转变为供不应求，供需缺口逐步扩大、进口快速增加。玉米价格持续走高，对畜牧业产生严重冲击，养殖企业和养殖户大面积亏损，补栏意愿不强，存栏、出栏量减少，推动畜产品价格上涨。由于粮食品种之间的替代效应⑧，粮价波动的传导性和同步性，也拉动粮价的全面上涨。究其原因。主要因为玉米深加工业产能快速扩张，2007～2011年玉米加工消费需求增长近1500万吨，且深加工产品出口持续增加，2010年出口玉米深加工产品(如玉米淀粉、未改性乙醇、山梨醇、柠檬酸)相当于出口玉米250万吨，此外部分粮食甚至进入非食物链(如工业酒精、燃料乙醇、涂料)，其中燃料乙醇消耗玉米约500万吨。为此，应加快探索粮食需求管理机制，对玉米等需求快速扩张的粮食品种适时实施需求管理。坚持玉米优先满足畜牧业发展需求的原则，适度控制高能耗、高污染的粮食深加工业发展，如取消财政补贴及税收优惠、实施定期限产，征收环境税、出口税等。特别是，要综合运用经济和法律手段，严格控制粮食用于工业酒精、燃料乙醇、涂料等非食物生产，适度控制粮食深加工产品出口，推动粮食深加工业结构调整和产业转型。
5.粮食终端市场调控机制
中国粮食市场正发生深刻变化，长期以来依靠投放原粮的储备调节机制将面临严峻挑战，原粮储备经过拍卖、出库、物流、加工等环节进入消费市场，一方面需要较长运转时间，另一方面还可能被加工企业、贸易企业截留，由于不能直接作用于消费终端，对市场粮价影响十分有限，严重影响粮食调控的时效性、针对性和有效性。因此，必须加快探索创新粮食终端市场调控机制。
今后可考虑，政府面向所有符合一定标准和要求的粮食企业，实行招标采购、委托投放，将粮食调控向粮食加工和终端市场销售拓展，充分借助粮食企业的加工能力、物流配送及覆盖重点销区和核心都市群营销网络，提高成品粮油加工调控和终端市场调控能力。鼓励支持粮食企业建立“从农田到餐桌全产业链”，拓展粮食经营领域。加快制定粮食终端市场调控的制度法规及操作规程，充分发挥终端市场调控的及时性和有效性作用，切实保障粮食市场和价格的基本稳定。
6.贫困人口和低收入群体粮食保障机制
由于粮食能源化、金融化等非传统冲击，与极端自然灾害多发频发、市场预期复杂多变等非常规影响相互叠加，今后粮食市场波动将更加频繁，调控的难度更大、要求更高。必须从保护提高农民种粮积极性的大局出发，更加理性、宽容对待粮食价格的合理上涨。
目前的重点是，加强管理突发性因素、投机炒作等导致的市场异常波动，建立对低收入群体的定向补贴等粮食保障制度，有针对性地消除粮价上涨对敏感群体的不利影响，有效管理“米贵伤民”的传导影响和放大效应。如对城市低收入阶层及城乡贫困人口，以发放购粮补助金、折价券、食品券，或者定向供应平价粮等方式，缓解粮价上涨的短期影响，保证贫困人口和低收入群体对粮食的基本需要。从长远看，必须逐步建立指向明确、受益直接的专项粮食救助制度。2011年，中国大幅提高贫困标准⑨，中国城市贫困人口约5000万人，其中进入城市最低生活保障2276.8万人；农村贫困人口增加到1.3亿人，其中进入农村最低生活保障5313.5万人(见表6)。若按城乡最低生活保障人数和人均粮食购买量计算，只需对约1200万吨原粮⑩进行专项补助；若实现城乡贫困人口全覆盖，也只需对约2800万吨进行专项补助。
(三)调控政策执行主体
相关企业和行业组织等是粮食调控政策的执行主体。如目前中央储备粮管理、粮食最低收购价政策主要由中国储备粮管理总公司负责执行，政策性收购贷款由中国农业发展银行承担；除中国储备粮管理总公司外，中粮集团、中纺集团等大型国有企业参与玉米、大豆、油菜籽临时收储措施的执行；粮食进出口政策委托中粮集团、华粮集团等具体实施；平抑粮油产品市场价格，不仅有国内企业，而且外资企业(如益海)也参与调控政策的执行。
一般而言，政府委托的粮食调控政策执行事务，如储备粮管理、政策性收储、进出口、竞价销售、应急调控等，称“政策性业务”(11)，原则上应通过公开招标、委托等方式，面向所有企业或行业组织。要打破国有与民营的界限，只要达到一定标准、取得相应资质，就应准许承担粮食调控的政策性业务。当然，根据中国粮食调控多年的经验教训，在粮食市场化改革尚未完成的前提下，对调控执行主体，应针对不同调控目标、环节和任务，有条件地分类选择。
第一，对中央储备粮管理和政府干预性收购政策，仍然要坚持发挥垂直管理体系的作用。实践证明，中央储备粮垂直管理体制的设计，使中央储备粮权属清晰、职责明确、管理统一，直接掌控覆盖全国、布局合理的购销网络与仓储物流体系，具有政令畅通、步调一致的体制优势以及管得好、调得动、调得快、用得上的保障能力与执行能力，能够全面贯彻国家政策意图、高效落实调控任务。[16]
第二，对现行最低收购价、临时收储等托市调控政策，应坚持实行单一政策执行主体，保证调控政策执行主体的“统一性”，避免多元主体的利益博弈与责任推诿行为，影响调控效果。目前出现的粮食市场政策化问题，其深层原因在于，现行托市收购政策的结构设计与操作机制，不可避免会形成较为严重的市场扭曲。如玉米、油菜籽、大豆等产品，2008年实施临储政策之前，已经形成多元主体经营、多渠道流通格局，市场化程度较高、竞争比较充分。采取临时收储的托市调控后，形成政府干预性收购比例过高、参与收购的国有企业一统天下的局面。因此，迫切需要对托市收购机制进行制度性调整。
第三，探索建立“政策性业务”市场化运作新机制。如对维护粮食市场稳定、应急供应等特定调控任务(12)，要按照“政府委托、市场运作”的原则，在“权责明晰、自负盈亏、适当补偿”的基础上，通过招标、邀标等方式，委托相关企业和行业组织，采取一事一议的方式实施，有效发挥大型骨干企业和行业组织承担调控任务的积极作用。
第四，支持相关企业增强调控执行力。要鼓励承担“政策性业务”的骨干企业做大做强，拓展粮食全产业链经营，增强统筹利用国际国内两个市场、两种资源的能力，着力打造市场化运营、产业化发展、现代化管理，能够参与国际竞争的大型粮食企业。
(四)政策执行的监管及效果评估
加强对政策执行的监督与管理，是确保粮食宏观调控高效贯彻、严格执行的重要保障：加强对调控效果的监测与评估，是进一步完善粮食宏观调控体系、改进调控政策操作执行的主要依据。要积极探索建立以粮食宏观调控主体为主导，相关职能部门及执行主体多方参与的执行监管与效果评估机构，按照“公平、公正、公开”原则进行监管和评估。
五、加强和完善粮食宏观调控的保障措施
加强和完善粮食宏观调控，必须进一步加大粮食改革力度，着力改善政策环境，为政策的实施提供有效的保障。
(一)抓紧谋划粮食宏观调控的顶层设计
抓紧谋划粮食宏观调控的顶层设计，是加强和完善粮食宏观调控，增强政策科学性、有效性的战略要求。要用全球视野、战略眼光和全局思维，从中国国情粮情出发，抓紧谋划研究粮食宏观调控的总体设计，进一步界定新形势下中国粮食宏观调控的目标取向、战略重点，既要坚持立足国内实现粮食基本自给方针不动摇，又要统筹利用国际国内两个市场、两种资源，实现粮食供求紧平衡目标；既要充分发挥市场配置资源的基础性作用，又要着力增强政府粮食宏观调控能力；既要立足当前，又要兼顾长远，设计提出中国粮食宏观调控的制度框架、运行机制和政策体系，为全面增强粮食调控的预见性、针对性和有效性，确保粮食供求基本平衡和价格基本稳定奠定战略基础。[17]
(二)全面推进粮食管理体制改革
全面推进粮食管理体制改革，是加强和完善粮食宏观调控的体制保障。现行粮食管理体制运行10多年来，对推动粮食流通体制市场化改革、加强国家粮食宏观调控、确保国家粮食安全、维护粮食市场稳定发挥了关键作用，作出了巨大贡献。但今后国家粮食安全将面临更加严峻的挑战，维护粮食市场稳定的难度更大，对粮食宏观调控的要求更高。而目前粮食部门分割、管理多头、职能错位、层级复杂等问题还较严重，没有建立对粮食进行统一协调管理的体制机制。要抓住当前管理体制改革的有利时机，按照行政管理体制改革的总体要求，积极推进粮食管理体制改革，转变政府管理职能，从根本上消除部门分割、政出多门、管理多头与缺位并存的体制性矛盾，建立健全粮食统筹管理的体制机制，为粮食创造一个公开、公平、公正、良好的发展环境。探索建立层级较高的粮食宏观调控决策指挥管理机构，其办事机构可以粮食行政管理部门为基础，负责对粮食改革与调控的综合协调与总体设计，对重大问题提出战略判断、采取适当政策措施。
(三)加快建立统一开放、竞争有序的现代粮食市场体系
加快建立统一开放、竞争有序的现代粮食市场体系，是粮食宏观调控的重要载体和支撑。要以完善粮食市场基础设施及配套功能为基础，培育粮食市场经营主体为重点，构建现代粮食物流体系为关键，加快建立统一开放、竞争有序的现代粮食市场体系。一是加快建设布局合理、设施先进、功能完备、交易规范的粮食市场体系。积极构建以全国批发市场为核心、区域性批发市场为骨干、城乡批发交易市场为基础的多层次、多形式的粮食批发市场体系。稳步发展粮食期货市场，规范期货市场运作，健全市场交易管理制度和风险管理机制。加强批发现货市场和期货市场联动，引导市场主体参与粮食批发市场交易、利用期货市场开展套期保值，建立公益性粮食市场信息检测、处理和发布体系，充分发挥市场价格的导向作用。二是培育具有现代经营意识、多元化的新型粮食市场主体。重点培育农民合作组织、专业合作社、种粮大户、专业农户等生产经营主体，发展适度规模经营，提高种粮农民组织化。积极发展龙头企业、民营企业、个体工商户、粮食经纪人及农民合作组织等多元化的流通加工主体。三是重点构建高效、顺畅的现代粮食物流体系。要整合现有物流资源，完善基础设施和大型粮食物流节点建设，提高粮食物流现代技术装备水平。建立全国粮食物流公共信息平台，加强国家级粮食信息平台与各省粮食信息网、各区域性粮食批发市场及重点用粮企业的信息交流合作，提高信息化程度。加强粮食产销衔接，发展长期稳定的粮食产销合作关系，构建以粮食市场为中心、以产业集聚园区为平台、以交通枢纽为依托、以大型购销企业集团为节点的粮食流通网络体系。规范粮食交易中的收购、加工、运输、批发、零售等行为，强化工商行政管理、粮食、质量监督、检验检疫等部门的职责，加强对粮食流通加工的监管执法力度，打击市场投机等违法违纪行为。
(四)进一步夯实粮食宏观调控的物质基础
确保供给稳定、储备充足的粮源，是粮食宏观调控的基石。要以提升粮食综合生产能力为重点，以重大项目建设为载体，强化政策、科技、装备、基础设施、社会化服务等支撑，提高统筹利用国际国内两个市场、两种资源能力，全面增强粮食安全保障能力，大力夯实粮食宏观调控基础。一是实行最严格的耕地保护制度，坚决守住耕地红线，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量不下降。进一步完善耕地占补平衡机制，建立基本农田保护补偿机制。加大对乱批乱占耕地等违法行为的查处力度，建立耕地保护的政府考核和奖惩制度。二是大幅增加投入，加强农业基础设施建设。要创新投入机制，拓展投入渠道，逐步建立农业投入特别是农业(粮食)生产基础设施建设投入稳定增长的长效机制。以粮食核心产区为重点，后备产区为补充，强化小型农田水利设施建设，加强大型灌区、中低产田改造以及高标准农田建设，加快推进大型商品粮生产基地和优质粮产业工程建设。三是推进农业机械化和信息化，提高粮食产业现代物质装备水平。加快开发多功能、智能化、经济型的农业机械装备，优化农机结构，推进小麦、水稻、玉米等主要粮食作物生产的全程机械化。积极发展粮食信息化，加强农业(粮食)信息服务平台和涉农信息设施配套建设，推动粮食产前、产中、产后的信息化。四是加大粮食重大关键技术研究，建立粮食生产科技支撑体系。要加大科技投入，加强育种科研攻关，加快选育优质、专用、高产品种；大力推广配套高效栽培技术和测土配方施肥、病虫害综合防治等适用技术；积极组织实施粮食丰产科技工程；以种养能手、科技带头人和专业合作社负责人为重点，加快新型农民培训和农村实用人才培养，加强农业技术推广普及。五是加强农业公共服务能力建设，构建新型粮食社会化服务体系。健全基层农业公共服务机构，创新服务方式和手段，拓宽服务领域，提高服务的能力、层次和质量。
(五)加快建立全球粮食供需分析、市场预警与信息监测体系
加快建立全球粮食供需分析、市场预警与信息监测体系，是确保粮食宏观调控决策科学性、有效性的基础建设。多年来，全球粮价波动与市场激烈博弈，深刻反映了全球粮食市场信息竞争的复杂性和严峻性。建议借鉴美国农业部等机构的经验，抓紧建立专门机构、专业队伍、权威发布、公共服务的全球粮食供需与市场监测服务体系，为确保国家粮食安全战略和粮食宏观调控提供决策支撑，为国内市场、企业与公众提供基础服务，促进粮食管理及宏观调控的科学化、规范化与制度化。其中，要抓紧建立粮食等农业补贴基础信息系统。有关部门应充分应用卫星遥感等现代信息技术，结合农户承包地登记、确权及农业普查等工作，率先在粮食主产区建立以农户为单位的耕地资源与粮食种植面积基础数据库和空间信息管理系统，为今后开展各类政策性补贴、农业保险、粮食估产等工作奠定技术基础。同时，要建立全球粮食等重要农产品供需分析与市场预测系统。对中国以及主要农产品生产国与消费国的农产品生产、消费、库存、进出口贸易、价格、质量安全等信息进行系统分析监测。为粮食调控决策及企业、公众提供及时、准确、权威的公共信息服务。
注释：
①具体品种的年均政策性收购数量系按实际启动政策性收购年份平均(如稻谷7年，小麦6年，玉米4年)，因而其和与年均收购政策性粮油数量不一致。
②系白小麦、红小麦和混合麦平均。
③除正常进口250万吨外，国际市场进口货源中，只有加拿大250万吨的库存可供进口。
④对中国这样拥有13亿多人口，农业资源约束日益凸显，工业化、城镇化正处于加速发展关键时期的发展中大国而言，粮食问题是经济发展、社会稳定和国家安全的基础，是关系全局的重大战略问题。就目前所处发展阶段，中国粮食具有供给保障的内生性、品种替代的有限性、价格波动的敏感性和影响的全局性等特性，这在程国强所著《中国农业补贴：制度设计与政策选择》一书中有详细论述。
⑤根据国家粮油信息中心估计，中国2010年稻谷的食用消费占国内消费量的85.3％；小麦的食用消费占国内消费量的73.8％。2011年这一比例分别为85.2％和68.0％。
⑥这里认为，现阶段应着力完善最低收购价、临时收储、直接补贴等粮食支持措施，有效发挥粮食储备、进出口、市场应急等政策措施的作用，完善政策操作规程，提高调控的针对性和有效性。具体政策工具及操作规程囿于篇幅限制，这里不作研究。
⑦即价格支持、农业生产资料补贴等黄箱支持，不能超过8.5％的“微量允许”水平。
⑧例如，玉米价格不断走高，饲料加工企业调整饲料配方，用小麦替代(或部分替代)玉米，以降低生产成本。因而小麦的饲用需求增加。
⑨2011年，中国贫困标准(低收入标准)为年人均纯收入2300元，2010年这一标准为1274元。
⑩城镇居民人均粮食购买量为成品粮，按70％折算为原粮。
(11)目前不存在专门执行国家调控政策的“政策性公司”，而只有国家调控的“政策性业务”。国内所有的企业和行业组织，均可承担“政策性业务”。
(12)有关部门曾经提出，大型骨干企业，可承担粮食、食用植物油、棉花、食糖和猪肉的收购、加工、储运、进口、销售和应急供应等特定调控任务。
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