用者付费制度在政府信息服务中的应用，本文主要内容关键词为：信息服务论文,制度论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
引入市场机制进行政府信息资源开发已成为满足公众多元信息需求的重要途径。将市场机制引入政府信息资源开发活动，不仅是指政府通过合同承包、特许经营、补助等方式吸引市场主体参与政府信息开发，也意味着要将价格机制引入政府信息服务之中。《信息产业“十五”计划纲要》中认为“信息资源开发和有偿使用的市场机制还未形成”是我国信息资源开发利用滞后的主要原因之一。所以研究用者付费这一公共管理的政策工具在政府信息服务中应用的可行性和合理性，将会为政府信息服务中如何引入价格机制提供一定的理论借鉴。
1 用者付费的定义及其特征
1.1 用者付费的定义
按照经济合作组织1995年的《公共管理年报》所述，用者付费制度是指消费者由于消费公共部门提供的商品或服务而向公共部门所做出的直接付款（用于部分或者全部回收成本）以及商品和服务的内部定价，即公共机构与专业行政部门之间的竞争[1]。本文中，仅将用者付费制度界定为“政府对部分政府信息产品或服务收取费用的一项改革措施”。关键的要素是适量交费，付费取决于实际消费的服务量，不消费不付费，多消费多付费。这一方式适用的对象一般是具有准公共物品属性的政府信息资源或者政府机构提供的经过一定深加工分析处理的信息产品或服务。
1.2 用者付费的特征
从效率的角度来看，用者付费的目的是将价格机制引入公共服务中，以期提高政府服务的生产和消费效率，因为价格会鼓励对现有资源的有效利用[2]。对于消费者而言，用者付费意味着要为自己的信息利用行为支付成本，从而避免过度消费或浪费。对于生产者而言，通过用者付费将价格机制引入服务，使生产者主动了解用户需求，从而按照需求提供服务，避免公共服务资源的浪费。另外，用者付费意味着不是免费，而是成本回收，一定程度上提高了生产者服务或生产的积极性。此外，用者付费可使得公共部门具有成本意识。
从公平的角度看，用者付费工具体现的是受益原则，由直接受益者支付比用财政支付更公平。付费者所支付的价格与其所获得的服务相一致，谁付费，谁受益。克服无偿提供导致的无目的补贴和资助，对社会公平造成损害。
从管理的角度看，用者付费工具仅适用那些具有私人物品性质的准公共物品或服务，所以公共服务或物品的使用者比较容易确认，能够克服免费提供公共服务所导致的对资源的不合理配置和浪费。
从政府财政的角度来看，可以增加政府的财政收入，缓和政府的财政危机。
总之，用者付费的最大目的在于显示公众对公共服务的真实需求，为有效配置资源创造条件，可以当作提高公共服务质量与效率、优化资源配置的市场机制运用。
2 瑞典统计局的用者付费实践[1]
(1)背景。20世纪60年代以来，瑞典对官方统计数据的管理实行中央集权，由瑞典统计局(SCB)统一处理并负责数据的协调与质量控制。完成法定的任务后，以财政划拨为主要资金来源的瑞典统计局同时接受以收费为基础的合同任务。1992年新的法律将许多领域的统计责任下放到地方，瑞典统计局也以合同的方式提供一些统计数据，如金融监管数据。如今，瑞典统计局通过不同途径进行融资，除接受政府拨款的法定任务外，有超过50%的任务是基于合同的。在这些领域，瑞典统计局必须同其他市场调查组织、数据分析处理公司、咨询公司和大学研究部门进行竞争。
(2)用者付费制度的动机。瑞典引进用者付费的主要动机是使统计服务能更好地符合顾客的需求。瑞典政府认为：与税收相比，向公共服务的直接受益者收取费用是一种更为合适的政策工具，同时也是一种有效的途径。此外，用者付费工具有助于提高公共部门的成本意识，让财政拨款制度能更加有效地配置公共资源。瑞典宪法明确区分用者付费和公民缴税。宪法规定，用者付费是对其公共服务提供成本的直接补偿，补偿额度不能超过公共服务提供的完全成本，而对税收而言没有上述规定。根据瑞典宪法、各州预算法案和收费条例，公共部门只能根据相关的法令对其提供的公共服务和物品进行收费，收费标准的制定必须得到法令的授权。
(3)定价政策。“完全成本分担(full-cost recovery)”是瑞典公共部门的定价政策，但是完全成本分担原则对政府社会目标的实现会产生不良后果，则允许实行其他定价的方式。计算公共部门提供公共服务成本的基本原则是使用者必须支付提供公共服务所产生的直接费用和间接费用，直接费用是指完成指令所需的材料费和员工工资，间接费用则包括这一部门的一般管理费用、办公成本和必要的设备费用。定价标准根据处理任务的不同而不同，例如按照提供服务的优先程度收取不同的价格，那些要求马上进行查询的服务，使用者需支付额外的费用。确立服务收费标准时，公共部门还必须对其中的术语进行定义，避免产生歧义。
(4)用者付费原则。瑞典统计局对用者付费原则做出如下规定：只要不涉及机密信息，以财政划拨为主要资金来源的公共服务，应免费提供，以合同融资为基础的公共服务应该通过用者付费工具来确定统计数据的价格。瑞典统计局与使用者之间建立合同关系，合同上应明确说明价格、绩效、质量和方法。完全成本分担是公共服务定价的基本原则，使用者支付的费用应与服务提供完成所支出的成本相一致。另外，用者付费不适宜用以分担以财政拨款为主要融资形式的公共服务的成本。
公共部门必须每年与瑞典审计署就其收费的物品和服务进行协商。这一方法确保公共部门实行统一的相关定价手段，以及收费不超过服务提供的完全成本。与审计署的正式协商为公共物品收费提供合法性基础，有利于公平竞争以及提高定价质量。因此，瑞典统计局认为这种磋商制度是用者付费工具的重要组成部分。
(5)成效。通过引进用者付费，瑞典统计局与使用者／消费者的关系趋于商业化。瑞典统计局对用户的真实需求反应灵敏，服务更具个性化。尽管关于用者付费工具的定价、绩效、质量和方法的讨论还将继续，但瑞典统计局的绩效已经得到显著提高。
3 我国政府实行用者付费的可能性及必要性
20世纪80年代前，政府在提供政府信息资源的服务过程中很少使用价格机制。造成这种状况的原因有：(1)政府信息服务的传统观念。长期以来，人们认为政府提供政府信息资源是天经地义的，公民在缴税时已为所有政府信息预先付了账，不应在使用政府信息服务时二次付费。(2)对信息的商品属性认识不清。社会体制决定了信息的作用有限，人们没有形成信息意识，无论政府还是社会公众都没有意识到政府信息资源的经济价值和商品属性。所以这种情形决定了我国政府提供的信息服务不会也无法收费，而缺少价格机制，就无法了解社会公众的信息需求，从而政府更加忽视了自身的信息职能。
当前现实中，政府对信息利用进行收费已大量存在，如查阅土地登记资料收费、查询企业登记资料收费、查阅已解密的档案资料收费、查身份证号码收费、查高考分数收费等。这些行为引起社会公众不满，但不满的主要原因在于收费标准太高，而不是收费本身。
用户信息需求的增长、政府财力日益吃紧的情况也使得实行信息服务用者付费变得十分必要。瑞典统计局的做法为我们提供了借鉴：可以在保障基本信息服务的前提下，对一些拥挤性信息产品（指那些依附于一定存储介质，存在边际生产成本的政府出版物、统计数据等）实行用者付费，减少政府的支出或补贴，成为缓解政府财政压力的必要措施。通过收费，可利于改变政府部门消极态度和效率低下的弊端，官员们与服务的使用者和付费者面对面接触，更能增强责任心和服务意识。此外，在政府信息成为国家重要战略资源的社会，它已经成为获取巨额经济利润的“生产资料”，而免费提供则会导致不公。正如国家信息化专家咨询委员会委员王安耕在第九届软件博览会电子政务论坛上的讲话中所说：需要合理收费，“不收费，申请这个资源的企业就无偿的占有了国家的资源，这也不合适”[3]。
目前，随着社会公众信息意识的逐渐提高，对信息依赖性的日益增强，人们的信息消费行为越来越普遍。所以在政府信息服务中引入价格机制不仅是必要的，而且具有可能性。
4 用者付费制度的适用范围
并不是所有的政府信息资源服务都适合用者付费，换句话说，付费工具的选择必须具备一定的条件，必须视特定类型的政府信息资源而定。财政学理论认为，付费适用于那些公共部门提供的具有私人物品属性的准公共物品和服务领域，而在纯粹公共物品领域失效。所以用者付费的推行必须要考虑一系列相关因素，如经济、政治及社会道德判断，降低成本并不是唯一的考虑因素。在设计收费时必须要考虑以下因素：信息产品或服务的边际成本、信息的公益性、收费与信息资源利用率的关系等。据此分析，在下列领域实行用者付费应慎重：
(1)信息产品或服务的边际成本非常低或等于零，也就是增加服务量所需的成本很低或等于零，这类信息服务不适合收费。因为收费会减少信息的利用率，并不能使净成本有多大的改变。例如，由于财政的压力，加拿大、法国和英国政府对信息服务和产品采取了成本回收机制。而版权制度和成本回收机制带来的却是公民对数据资源的可获取性极大降低，信息服务市场的发展受到很大障碍。美国从20世纪80年代对政府信息进行收费的教训中转向了注重社会利益，实行完全和开放政策，极大地提高了数据的利用率，推动了信息市场的繁荣发展[4]。
(2)被认为是政府应提供的基本政府信息，不应实行用者付费，而应坚持“公开为本，不公开例外”的原则。因为提供政府人权、事权、财权方面的信息被认为是政府的基本职责，进行收费常会引发道德层面的指责。
(3)某些具有正外部性的公共物品，也就是所谓的“有益品(merit-goods)”，不适合收费。因为这些信息虽然是可以产生私益，但个人在消费的同时也会对社会产生良好的影响，这类信息消费的越多，对社会越有益。而收费常导致这类信息的消费不足。而那些排除在外的，恰恰是那些最需要这类信息的穷人。他们根本无力负担增加的开销。从这种意义上讲，收费反而会加大社会的贫富分化，引发很多社会问题，不利于社会的发展。克林顿政府曾声明：只有政府信息实行低成本收费，才会使联邦政府的信息发挥最大的社会效益[5]。
(4)在其他一些公民具有法定使用权的领域，实行用者付费并不适合。收费会使公共部门觉得有利可图，过度地谋求收益最大化，而不是保障社会信息福利，从而偏离公平服务的宗旨，损害公共利益。
总之，用者付费制度在政府信息服务中的应用有一定限制。它可能更适合于那些效率与产出密切相关的信息服务，也就是说，能为使用者带来更多私益的政府信息资源，而且使用者有着充分的选择或不选择的权利的领域。
5 目前我国政府信息资源用者付费存在的问题
(1)政府信息机构的开发能力不能完全适应“用者付费”的要求。很多的政府信息机构职能定位是自我服务、内部使用，缺乏应有的积极主动性去进行改革，原始信息较多，加工整理的少，数据库化的更少；一般性、普及性的信息服务比重大，而指导性、实用性的信息服务少，提供的并不是信息产品，而只是信息资源，无法成为真正的市场经济主体，无法提供用户所需的信息，从而无法建立用者付费制度。
(2)定价缺乏科学合理依据。目前有关政府机构信息产品和服务收费的标准及规定很少，而且不统一，甚至存在乱收费现象。定价没有规范和科学依据，价格就不能反映成本，因此，这种定价不能激励工作人员积极去降低成本，同时抑制了社会公众的消费需求。
(3)缺乏必要的法律法规监督。目前针对政府机构信息服务收费的法规缺位，无法对其进行有效约束和监督，从而出现大量违规行为。另外，成本收回后所收费用的处理也缺乏监督和约束。
为了更好地实施用者付费制度，首先要建立与用者付费相适应的健全管理体制，提高政府信息机构信息服务的水平和质量；其次要科学合理定价，定价要体现公平效益，要从多数人的接受能力出发，从国情出发定价，而且应实行差别定价；再次，建立健全监督约束机制，完善相关法规制度，如定价和所收费用管理的办法、法规等；最后，加强社会公众对其监督，即发挥社会公众力量对政府的收费行为进行监督。
6 政府信息资源用者付费定价思考
给政府信息产品或服务定价是一个相当复杂的问题，但是这是实行用者付费的前提。一般而言，定价不能超过信息的加工、传递成本。对于提供深度或者个性服务的，可以视投入的劳动成本和信息产品或服务的稀缺程度决定，但是要经物价部门审批。
国外政府对政府信息资源定价的原则不一样，有的是收取边际成本，有的是收取全部成本（采集、加工、复制、传播等费用）。美国采取的是收取边际成本的方法，表现了信息供给的极大福利化。欧洲各个国家曾经鼓励以市场所能承受的最高成本或回收信息成本方式定价，不过目前倾向成本回收法。
《美国信息自由法》中规定：信息申请人所支付的费用以处理其申请而发生的部分或全部成本为限，不得按信息的市场价值收费。 1986年以后的规定有三类收费标准，各自适用于不同类型的申请人：
第一类：只有复制成本，如复印费、载体费；
第二类：复制成本+查找成本（手工或自动）；
第三类：复制成本+查找成本+审查成本（是否可以公开）。
按哪种标准收费，由申请人身份和申请使用目的的不同而确定。申请人身份分三类：非商业机构，如媒体、教育、科研单位，不以商业使用为目的，按第一类标准收费；商业性质机构，以商业使用为目的的，按第三类标准收费；除上述以外的，包括个人、公共机构、非赢利组织按第二类标准收费。
只要不是以商业用途为目的，对第一类和第三类申请者应是免费的。申请公开政府信息是为了公共利益，有助于公众了解政府工作，必须减免收费。
欧盟的《公共部门信息再利用指令》规定信息再利用的收费原则为：
(1)成本回报原则，即总的收入不超过包括采集、处理再加工、发布的总成本；
(2)如果是自筹投资者，允许有合理的投资回报；
(3)成本计算要基本适用公共机构的会计制度和成本计算方法，并设上限；
(4)鼓励只按不超过再利用边际成本的限度收费。
高新民在其《政府信息资源再利用收费机制设计》一文中提出：政府信息资源再利用收费机制应根据用户的身份、再利用目的分别规定：研究、教育、非赢利机构、个人、再利用数量不大者，应予免费；商业机构原则上不予减免，除非自愿以公益方式提供服务；其他机构和个人以商业为目的的，不予减免。应在充分调研基础上，考虑国情和现状进行定价[6]。
收稿日期：2010-04-02