国资立法八原则，本文主要内容关键词为：国资论文,原则论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
《国有资产法》的起草，既要借鉴外国市场经济立法的有益经验，更要从我国实际情况出发，立法应遵循的指导原则有以下八点：
（一）保证国有资产在国民经济中占主导地位的原则
发挥国有经济的主导作用，既要在基础性和非竞争性产业，也要在关系国计民生和竞争性的产业中（包括在机械、电子、汽车、建筑等支柱产业和银行、保险等金融业以及高新技术产业部门）发挥重要作用。
因此，起草《国有资产法》除了要构造科学合理的国有资产管理体制外，需要建立一个尺度，确保国有经济在国民经济中应有的比重，不能让股份化变成向私有化过渡的一个渐进的过程，从而保证国有经济在市场竞争中保持应有的比例和数量。
（二）实行政府社会经济管理职能与国有资产所有者职能分开的原则
国有资产所有者职能和社会经济管理职能，是两种不同的职能，应由两个主体分别行使。
《国有资产法》是一部基础性的法律，其法律地位决定了它的调整范围应函盖全部国有资产。但从我国实际情况出发，要突出重点，即在重点调整经营性国有资产，规范国有资产所有者与经营者和使用者的关系的同时搞好与其他两类资产单行法的衔接，明确各管理主体的职责和相互关系。至于专司国有资产的职能机构应设在什么层次上，应从我国的国情出发，在国务院层次上设立为宜，因为全国人大是国家最高权力机关，如果又负责国有资产的管理和经营等具体工作，谁来监督就成了问题。全国人大通过立法程序授权国务院行使所有权职能，是作为最高权力机关行使所有权职能的重要表现，而由全国人大负责实施监督是可行的。由政府综合部门联合设立管理机构既不符合两种职能分开的原则，也不利于综合部门所担负的社会经济管理任务的完成。在国务院层次上设立专司机构理当要管理三类国有资产，因为国有资产流失不仅仅是经营性资产，资源性和行政事业性资产的问题也相当严重，加强法治管理十分必要。另外，非经营性资产还存在转为经营性资产的问题，其管理主体的权限和内在关系的协调都要依法加以规范，因此由综合部门联合成立国有资产管理机构是不可取的。现行体制是在财政部设立国有资产管理局，其职责范围有局限性，因为国有资产的管理和经营不仅仅是一个财政问题。因此，《国有资产法》应明确规定在国务院层次上设立专司国有资产管理的机构，明确其职责权限。
（三）实行国家统一所有，政府分级管理，企业自主经营的原则
我认为，凡是政府投资所形成的资产均是国家统一所有的国有资产。国有资产的统一性和唯一性不可侵犯，应坚持“国家统一所有，政府分级监管”的原则，分级监管不是所有权的分割。其理由是：第一，国有资产不存在分级所有的问题，各地出现的社区公有资产不是国有资产，自然不存在统一所有的问题，区分国有、地方公有的标准要看原始出资人都是谁，各级政府的投资原本都是国有资产，政府不可能初始就有国有以外的其他公有资本，因此，区社公有制仍未超出《宪法》规范的劳动群众集体所有的范畴。第二，现在地方政府管辖的资产，一部分是在历次经济体制变革过程中，国家将中央企业下放给地方政府管理的，这一部分原来就是国家统一所有的资产。另一部分是地方政府用预算结余投资形成的企业资产，其投资主体仍然是国家。因为我国是一个统一的社会主义国家，在过去长期的财政预算管理中，国家根据各地经济发展水平的实际需要，分别确定各地的预算支出规模，有的支出大于收入，有的收入大于支出，各地政府的投资，实际上是全国统一的投资在各地区的具体配置，不能作为地方政府所有的理由。因此，对各地区国有企业的资产，必须强调国家统一所有，强调国家的投资主体地位。只是为了便于操作，可以按行政隶属关系，由国家分级委托地方政府管理企业的国有资产，使地方政府以国有资产所有者代表的身份对国有资产实行分级监管。第三，正是由于国家所有权与国家行政权在各级政府合二而一，使所有权被行政权所操纵和控制，趋向于行政权力化，产生了种种弊端，从经济利益出发总是将企业看成是地方政府所有的，因此，国有资产管理体制改革同时要求地方政府监管国有企业也必须实行政资分开、政企分开的原则，国有企业的利润也不得上缴地方财政用于“吃饭”，而是放在国有控股公司用于再投资。国家统一所有的具体实现形式体现在国家对国有资产的几项特殊的权力：
1.国有资产管理的立法权，以保证国有资产经营管理方面的法律、政令的统一性；
2.国有资产的划拨权，即在紧急或特殊情况下对国有资产的行政调度权；
3.国有资产的审批权，保留对一定数额或重要企业产权处分的批准权；
4.国有资产管理的监督权，必要时中央可向地方管理的国有重要企业直接派出监事会。
关于国有企业是否应界定“企业资产”的问题。我认为，世界上没有一家企业的资产是归企业自身所有的，不存在企业自身所有者的问题。第一，资产等于负债加股东权益。企业资产要么是债权人权益，即债务资产，要么是股东权益，即出资者权益。国家原始投资的企业，其留利形成的资产和还贷形成的资产均应归国家所有。国家对原有的国有企业一般都有投资，即原始投资是国家出的，企业贷款的依据是企业原有的资产，还贷所用的资金所有权也应属于国家。税前还贷相当于国家用应得的税收作为企业的投资，税后还贷则相当于国家用应得利润或留存盈利转化为资本。第二，企业负债形成的资产，借款人要向金融机构提供担保抵押，用企业资产作抵押，等于国有资产承担风险，政府出面担保，国家财政承担风险。总之，负债、盈亏都是出资人的行为，负债形成的资产理应是国家的。第三，“拨改贷”只不过是国家以贷款形式向企业投资，既不要企业提供担保和抵押，也不需要企业承担风险，所形成的资产理应归国家所有。第四，国家将资金投入企业，企业应成为法人投资主体，但法人投资的最终所有权是原始出资人，而不是企业法人，也不能形成企业资产。
（四）实行税利分流、分管、分用的原则
我个人认为，凡国有控股公司的收益不应再上交财政，其下属的企业则将利润上交国有资产经营公司，但政府授权的特定经营部门如邮政系统、金融业和少数军工企业的收益以及资源性、行政事业性资产的有关收入仍由财政收缴，纳入国有资产经营预算专用于资本再投入。
（五）明确国有资产经营主体，确保资本合理流动的原则
组建介于政府和企业之间的“隔离带”——国有资产经营公司，作为国有资产的投资主体，是构成新型国有资产管理体系的关键一环。国有资产经营公司作为特殊的企业法人，对于政府它是经营者，对于企业它是国家出资者代表，这样，既解决了企业中国有资产所有者虚位的问题，保障了所有者的权益，又解决了政企不分，政府直接干预企业的问题，保障了企业的法人财产权。同时，还明晰了国有资产的投资主体，推进了投资体制的改革，解决了国家投资主体虚位的问题。其主要职责有三：一是决定产权转让、兼并等重大产权经营决策；二是代理所有者获取收益用于再投入；三是根据控股、参股情况决定对下属公司的产权代表的人事任免。
在构造国有资产经营公司时，除了将全国性行业总公司改造为单纯控股公司外，从政府机构改革的实际出发，一些竞争性行业的主管部门可以一分为三，一部分政府的管理职能划归有关综合管理部门，一部分转变为行业协会等社会中介组织，一部分改组为国有资产经营公司。我认为这是现实可行的。
（六）谁投资、谁拥有产权的原则
在国有企业中，国有资本的所有权是集中统一的，而企业的产权是可以分散的、多元的。把国有资产的所有权与产权区分开，确立在国有经济内部有众多的有相对利益的产权主体，确立谁投资、推拥有产权的原则，有利于国有资产的产权进入市场，实现了产权的流动和重组。这样既维护了国有资产所有权的完整性、统一性，又能使国有资产实现结构优化，这是国有经济与市场经济兼容的一个重要切入点，从而可以保证既坚持社会主义公有制，又促进市场经济主体的形成和市场经济体制的建立。
（七）管资产和管人事相统一的原则
从各地实践来看，国有资产经营公司本身的人事任免由国有资产管理机构提出建议，组织部门与人事部门考核，由政府或授权由国有资产管理机构任免，国有资产经营公司以下的子公司的人事任免，在公司中设立党委或党组进行考核和监督，贯彻党管干部的原则，根据经营业绩由公司进行任免。
（八）国有资产经营效益优先的奖励原则
国有资产管理与经营体制确立以后，如不合理解决国有资产经营、使用者的权益，真正调动其积极性，国有资产保值增值的任务仍然完成不好，国有资产法草案规定“国有控股公司的经费及主要领导成员的工资由本级国有资产管理机构核定”，并根据经营效益情况进行奖惩”。这就为调动全体职工的积极性创造了条件。
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