新阶段国有企业改革的方向性选择，本文主要内容关键词为：方向性论文,新阶段论文,国有企业改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
多年来，国有企业改革一直是经济理论研究的热点问题之一，也是人们争论的焦点问题之一。2004年的“郎顾之争”，则引发了全社会关于国有企业改革的大讨论。尽管“郎顾之争”现已告一段落，但国有企业改革的步子不会停，也不能停。下一步国有企业改革的路怎么走，十分需要对过去的改革历程进行总结，以便确定继续前行的方向。本文正是在对国有企业改革的进程进行判断、总结的基础上，提出了现阶段国有企业改革的方向性选择。
值得指出的是，我国国有企业涉及领域广泛，情况千差万别，改革方案需要分类选择。对资源型企业、金融企业、自然垄断企业、提供公共品和公益品的企业，以及竞争性企业，其改革战略选择是各不相同的。但若未加特别说明，一般理论界所讨论的国有企业改革指的则是竞争性领域的国有企业改革。本文也一样，讨论的是竞争性领域国有企业改革的方向性选择问题。
一、国有企业改革已进入了新阶段
（一）国有企业的公司制改造已近尾声
从1979年算起，至2005年国有企业改革已经有26个年头。其间经历扩大企业自主权（1979—1984年）、实行两权分离（1985—1993年）和建立现代企业制度（1994年至今）三个阶段。前两个阶段是在原有体制框架内，通过国家向企业放权让利给予企业管理层决策自主权，克服政府对企业经营活动的干预，使企业管理层作出比政府机关更有效率的经营决策；同时通过让利强化管理层和职工的个人利益与企业业绩的相关关系，调动他们追求企业盈利的积极性。第三个阶段是伴随着社会主义市场经济改革方向的明确和要求而确立的。1992年10月，党的十四大明确提出，我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，并要求围绕社会主义市场经济体制的建立，加快经济改革步伐。1993年11月，党的十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济若干问题的决定》（以下简称《决定》），提出我国国有企业改革的目标是建立现代企业制度，并把现代企业制度概括为是适应市场经济和社会化大生产要求的、产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的企业制度，要求通过建立现代企业制度，使企业成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场竞争主体。为了落实《决定》精神，1994年国家经贸委组织实施了“万千百十、转机建制”规划。其中“百”，就是选择100 户不同类的国有大中型企业，结合贯彻《全民所有制工业企业转换经营机制条例》，进行建立现代企业制度的试点。党的十五大和十五届一中全会提出，用三年左右的时间，使大多数国有大中型亏损企业摆脱困境，力争到2000年使大多数国有大中型骨干企业初步建立现代企业制度。各地方积极响应中央号召，纷纷制定了国有企业现代企业制度改造的三年规划。此后，国有企业的公司制改造在全国全面展开。根据国务院国有资产监督管理委员会公布的520家国有重点企业名录，90 ％以上都是公司制企业，未改制的大多为国有煤矿。
（二）国有企业政策性负担的剥离已基本到位
我国国有企业的政策性负担缘于20世纪50年代推行的赶超发展战略和统收统支的计划经济，表现在：“一个坑放几个萝卜”，一个岗位可能会派两三个工人去做，造成这些国有企业有大量的冗员；离退休职工的养老，过去国家由财政直接拨款，现在也要企业负担；企业办社会；为解决职工就业而创办的大量辅业。由于国有企业的政策性负担沉重，一方面造成国有企业与非国有企业之间的竞争是不公平的；另一方面使国家不得不为政策性负担买单，造成企业预算软约束。
国有企业政策性负担的剥离始于20个世纪90年代末期，到目前为止，绝大多数国有企业已完成了主辅分离和辅业改制工作，将所办的学校、医院和其他社会服务机构移交地方政府统筹管理，不少企业通过身份置换，解决了冗员问题，并通过合同制，形成了弹性的用工机制。社会统筹的离退休制度也建立起来了。
（三）国有企业从竞争性领域的退出已取得了实质性进展
国有企业改革是在实践中前进的，其改革的路径选择是与对国有经济在国民经济中地位的认识联系在一起的。党的十二届三中全会通过的《关于经济体制改革的决定》明确指出，社会主义经济是公有制基础上的有计划的商品经济，增强企业活力是经济体制改革的中心环节，所以在20世纪80年代改革中，占主导地位并得到广泛认同的目标是“搞好搞活国有企业”。在实践中，这个目标有两个重要含义。第一，其着眼点实际上是试图搞好搞活现有的几乎每一家国有企业；第二，搞好搞活的具体标志是亏损减少和盈利增加。
实践证明，搞活每一家企业是不可能的，从1994—1995年期间中央提出的“抓大放小”这样一个比较粗线条的划分，十五大报告则明确提出“抓好大的，放活小的”。“放小”当时指的是，采取改组、联合、兼并、承包经营、股份合作制、出售等形式，放开搞活国有小企业。在这期间出现了“靓女先嫁”理论与山东诸城的“卖光模式”，国有企业的退出已开始实施了。
随着社会主义市场经济体制改革目标的确立，对国有经济在国民经济中地位的认识也在不断变化。十五大报告明确指出，公有制为主体、多种所有制经济共同发展，是我国社会主义初级阶段的一项基本经济制度，国有经济起主导作用，主要体现在控制力上；十五届四中全会则指出要从战略上调整国有经济布局，坚持有进有退、有所为有所不为的原则和四个重点控制的领域。对产品有市场但负担过重、经营困难的企业，通过兼并、联合等形式进行资产重组和结构调整，盘活存量资产；产品没有市场、长期亏损、扭亏无望和资源枯竭的企业，以及浪费资源、技术落后、质量低劣、污染严重的小煤矿、小炼油、小水泥、小玻璃、小火电等，要实行破产、关闭。至此，国有经济从竞争性领域退出的大幕在全国隆重开启。有关资料显示，全国国有及国有控股企业单位数从1997年的98600户，减少到2004年的31750户。虽然全国国有及国有控股企业数还有3万多家，但这包括各个领域的国有企业， 在竞争性领域存留下来的已为数不多，以至于不少地（市）县惊呼已无国有企业了。
（四）建立了新的国有资产管理体制
传统的国有资产管理是同计划体制、国有国营相适应的。特点是国家与企业财产边界不清、所有权与经营权不分、政企不分，以及多头管理。随着以市场为取向的经济体制改革的不断深化，国有资产管理体制改革既是势在必然，也是深化国有企业改革的一个关键。国有资产管理体制改革始于《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。《决定》指出，加强企业中的国有资产管理。对国有资产实行国家统一所有、政府分级监管、企业自主经营的体制。按照政府的社会经济管理职能和国有资产所有者职能分开的原则，积极探索国有资产管理和经营的合理形式和途径。加强中央和省、自治区、直辖市两级政府专司国有资产管理的机构。在这个框架下，各个地方政府积极探索国有资产管理的新模式，比较典型的有上海模式与深圳模式。
伴随着国有企业改革的深化，国有资产管理体制改革也在不断深化。十六大报告提出要改革国有资产管理体制，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。在此背景下，国务院国有资产监督管理委员会于2003年3 月成立，国务院也于2003年6月出台了《国有资产监督管理暂行条例》。依照该条例及相关法规，自上而下建立健全权责明确、管理规范、上下协调、廉洁高效的中央和省、市（地）三级国有资产监管机构。两年来，全国31个省区市和新疆生产建设兵团国资委全部组建完毕。市（地）级国有资产监管机构正在组建中，已组建国有资产监管机构的市（地）有262个，占总数的58.4％；单独成立国资委的有235个，占总数的52.4％。
上面分析告诉我们，国有企业改革已经进入了新阶段，需要我们重新审视改革的思路和政策。
二、下一阶段国有企业改革方向性选择的依据
下一阶段国有企业改革，要立足于中央企业和省（市）管企业，以完善公司治理结构为目标。
（一）在竞争性领域国有经济需要保持一定的数量
从当前的政策和认识来看，政府强调国有企业改革的深化以及国有经济的调整和收缩，但有一个前提，坚持公有制的主体地位不变。这是保证改革开放社会主义性质的需要。而坚持公有制的主体地位不变，则需要国有企业在竞争性领域保持一定的数量。在竞争性领域保留的一定数量的国有企业，以中央企业和省（市）管企业为宜。这些企业要么处于关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，要么对国民经济的控制力比较强。
国有经济在竞争性领域保持一定的数量，还有以下三个方面的原因。第一，有利于社会经济效率的全局目标。一般认为，竞争性领域的公有资本具有如下性质：它和任何资本一样迫使劳动者创造剩余价值，却不将剩余价值界定为任何个人或者社会集团的私产；它是没有资本家的资本，因此不会引致收入分配的差异和阶级利益的冲突，可以在市场经济的框架内扮演利益平衡器的角色。第二，竞争性领域的公有资产也不存在短期内迅速退出的可能性。一方面，保持一定比例的公有资本有利于经济的稳定增长与国家的经济安全，特别是在国有经济在国民经济增长中发挥着重要作用和外商投资规模不断扩大的条件下，更应如此；另一方面，从“渐进式改革”与“激进式改革”的比较来看，我国“渐进式改革”获得成功的一条基本经验是没有放弃公有制，而是把公有制与市场经济有机地结合起来。第三，中央企业、省（市）管企业大多分布于全国各大中城市，是维护社会稳定、建立和谐社会一支不可忽视的重要力量。
（二）中央企业与省（市）管企业已在市场历练多年，被证明是富有效率与生命力的
随着社会主义市场经济体制改革目标的明确，特别是以公有制为主体、多种所有制经济共同发展基本经济制度的确立，一方面是国内非公有制经济获得了广泛发展；另一方面是外资大举进入。据统计，世界500强中已有400多家来我国投资办厂，从而使我国的国有企业受到中外非公有制经济的夹击，尤其是国际跨国公司的冲击。但不少国有企业没有在竞争中灭亡，而是在竞争中成长、壮大，像中央企业与省（市）管的绝大多数企业就属于这一类。
从国务院国有资产监督管理委员会下属的中央企业看，2002—2004年的销售收入分别为33642.7亿元、44748.1亿元、55497.7亿元；2002—2004 年的利润总额分别为2405.5亿元、3005.9亿元、4784.6亿元；2002—2004年的资产总额分别为71285.3亿元、83232.3亿元、91948.1亿元；2002—2004年净资产收益率分别为5.4％，6％，8.9％。其销售收入、利润总额、资产总额、 净资产收益率等四项指标都处于稳步上升之中。
从全国国有企业经营情况看，2002—2003年的销售收入分别为85326.0亿元、107339.7亿元；2002—2003年的利润总额分别为3796.3亿元、4951.2亿元；2002—2003年的资产总额分别为180218.9亿元、197103.3亿元；2002—2003年净资产收益率分别为3.3％，4.3％。其销售收入、利润总额、资产总额、净资产收益率等四项指标也都处于稳步上升之中。
从各个省市来看，国有及国有控股大中型工业企业，都是本地经济发展的支柱与利税大户。
（三）西方国家既存在一定比例的国有企业，也有经营比较成功的国有企业
西方国家的经济体制均是以私有经济为基础，以市场作为资源配置基础性调节手段的体制，奉行的是市场化、私有化、自由化。由于经济的周期波动、战争的破坏以及国际市场的开拓，第二次世界大战后，西方国家的经济体制逐渐转向由国家进行宏观调节和干预的现代市场经济体制。作为宏观调节的基础和手段，各国都建立了一批国有企业，形成了规模不等、管理方式各异的国有经济。
发达国家以西欧国有企业较为发达，占GDP的比重约在7％～15％，某些国家在国有化高峰时期甚至高达20％以上。如在法国的经济结构中，国有企业占有较大的比重。20世纪80年代初，法国国有企业占各类企业（不含农业）雇员总数的14.6％，法国国有企业占各类企业（不含农业部门和金融部门）增加值的17.6％和固定资产投资的34.4％。[1]
世界上几乎所有国家都有国有企业。这说明现代国有企业作为社会化大生产的一种组织、经营形式，在各国都有其存在和发展的客观需要。
不但西方发达国家存在一定比例的国有企业，而且有为数不少的国有企业经营还相当成功。像瑞典、新西兰、新加坡等国都有国有企业经营比较成功的，尤其是新加坡淡马锡控股有限公司最具有代表性。
（四）从企业制度和企业理论看国有企业改革
按照企业的财产组织形式以及与之相关的法律形式，可以把企业制度划分为古典企业制度和现代企业制度，其中，古典企业制度包括业主制和合伙制两种形式。古典企业制度不是指历史上存在过、现在已不复存在的企业制度，而是指古已有之的企业制度。现代企业制度也不是指现在存在的所有企业制度，而是指在现代市场经济中才能产生的企业制度。我们所说的现代企业制度就是公司制企业。它包括股份有限公司和有限责任公司两种具体形式。已被成熟市场经济国家的经济发展所证明，公司制企业是适应市场经济发展的企业制度。从企业制度演变的方向来看，国有企业改革的目标只能是建立现代企业制度。对于建立现代企业制度，早在1993年中共中央十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确指出，建立现代企业制度，是发展社会化大生产和市场经济的必然要求，是我国国有企业改革的方向。
从现代企业理论来看，无论是国有控股、私人控股，还是公众分散持股，都存在委托代理问题，其契约都是不完全的。有人说国有企业的委托代理层级过多，对此，林毅夫认为国有企业的委托代理层级多一点，并不一定是问题。他打比方说，如果玻璃是透明的，加一层、两层、三层，还是透明的。如果玻璃不透明，一层就不透明了。[2] 同时，新加坡的淡马锡公司，也存在多层级的委托代理关系，淡马锡控股公司是一个宝塔型的产权结构体系，形成从政府到母公司、子公司、分公司等多达7个组织层次。该公司已成为全世界国有企业经营成功的典范。美国大公司爆发的系列财务丑闻，说明私有制也不能完全解决委托代理问题。因此，没有理由认定私人控股、公众持股能够解决这些问题，国有控股就解决不了这些问题。
（五）私有化并非国有企业改革的灵丹妙药
英国是世界上最早推行国有企业私有化的国家，但超产权也是由英国经济学家马丁和帕克在20世纪90年代末提出来的。他们对英国各类企业私有化后的经营状况进行综合对比分析后发现，在竞争较为充分的市场上，企业面临“生”与“死”的抉择，而企业经理人面临控制权的丧失、信誉下降，以及人力资本贬值的压力，不得不增加努力水平，私有化后企业的平均效益显著地提高了；相反，在垄断市场上，私有化后企业的平均效益改善并不明显。这是因为在垄断市场上基本上没有竞争，经营者只须提高产品或服务的价格，就可以增加企业的利润，难以刺激经理人提高努力水平和增加投入。因此，企业的平均效益就难以显著改善。马丁和帕克由此推断：企业的效益与产权的归属变化没有必然的联系，而与市场的竞争程度有密切的关系。一般地说，市场竞争越激烈，企业提高效率的努力程度就越高，企业效率提高的可能性也就越大。澳大利亚经济学教授泰腾郎（Tittenbrun）分析了85篇有关产权与效益的经济文献后也发现：企业效益主要与市场结构有关，即与市场竞争程度有关。[3] 由此可见，企业产权变化并不是其机制改善和效率提高的必要条件。
一些国家私有化实践的失败也表明私有化改革并非灵丹妙药。俄罗斯和东欧各国的经济改革事实上就是私有化理论的实践，在改革过程中大量实施了私有化，旨在解决国有股东缺位的弊端，期望明确产权归属，以提高企业所有者对资产的关切程度，从而达到提高企业效率的目的。但事与愿违，一方面，被私有化后的企业效率不但未能提高，而且还有大幅度的下降，导致俄罗斯和东欧经济的长期萧条；另一方面，出现了严重的贫富分化和更为严重的腐败，在私有化的过程中，一些腐败官员与企业的经理人相互勾结，互相利用，导致大量的国有资产流失。私有化神话在阿根廷也惨遭破灭。20世纪90年代以梅内姆为首的政府开始推行私有化的新自由经济政策，经过几年的大规模产权私有化，从竞争行业到一般垄断行业完全实现了产权的私有化，可以说，阿根廷是产权私有化最彻底的国家。然而，产权私有化并没有带来产权理论所预期的企业效率的提高，带来的只是大量工人失业、饥饿、债台高筑和经济崩溃，昔日的拉美富国阿根廷，今天已经破产。发达国家大公司爆发的财务丑闻，也表明私有化不是万能的。反思阿根廷、俄罗斯和东欧各国失败的教训，不能不说产权私有化理论乃是罪魁祸首。把产权归属作为企业效率的决定因素，认为解决好了产权问题就解决了企业的效率问题，无疑将产权神化了。
在我国学术界，有的学者提出国有企业从竞争性领域退出的理由是国家不与民争利，笔者认为这个命题本身就不成立。首先，国有企业的存在会带来就业、利税；其次，国有企业职工的工资水平、福利待遇、劳动保护条件要好于非公有制经济。因此，国有企业的存在不但不是与民争利，相反是代表或维护了更多群众的利益。如果说是与民争利，这个“民”则是私营企业主。
三、结论：新阶段国有企业改革的方向性选择
概括起来说，新阶段的国有企业改革要立足于中央企业、省（市）管企业，以完善公司治理结构为目标。这既是由国有企业自身改革进程所决定的，也是由中央政策、国有经济在国民经济中的重要性、地位，以及国际经验等多方面因素共同决定的。根据国务院国有资产监督管理委员会网站上公布的中央企业名录，中央企业有169家；根据安徽省人民政府国有资产监督管理委员会公布的省属企业名单， 安徽省属企业有39家；根据重庆市国有资产监督管理委员会公布的市属重点国有企业名单，重庆市属国有企业有20家；其他省（市）管企业也是屈指可数。这里的市管企业主要指的是直辖市、计划单列市所控制的国有及国有控股企业。考虑到公司治理结构的完善是个系统工程，限于篇幅，笔者将另撰文探讨。
［收稿日期］2005—11—28
［基金项目］安徽省教育厅人文社会科学重点资助项目（2005sk121zd）
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