经济转型期就业形势分析与公共政策选择，本文主要内容关键词为：公共政策论文,转型期论文,就业形势论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、目前就业形势及成因
当前，我国正在经历历史上前所未有的结构调整，在不断创造新的就业机会和岗位的同时，也在大量地摧毁旧的工作岗位，但摧毁的速度和规模超过了创造的速度和规模，使得失业问题愈发严重。
（一）当前就业形势
从总量来看，“十五”期间，每年城乡新生劳动力将升至峰值，加上现存的城镇下岗失业人员，每年城镇需要安排就业的达到2200万～2300万人。按经济增长速度保持7%左右，在现有的经济结构状况下，每年新增就业岗位700万～800万个，年度供大于求的缺口在1400万～1500万个左右（注：《中德劳动与社会保障法：比较法文集》，中信出版社，2003），劳动力供大于求的矛盾十分尖锐。
从城市来看，农业剩余劳动力有1.5亿人以上，今后一段时期，随着经济结构的调整，农村剩余劳动力向城市转移的规模会越来越大。在城市下岗人员问题相当严重的情况下，大量农村富余人员进城务工，进一步加大了城市就业的压力。
从结构来看，一方面，由于经济体制的变迁和产业结构的调整，传统工业、农业沉积了大量的剩余劳动力；另一方面，这些人员技术水平较低，知识老化，不能满足高新技术企业的要求，失业与“缺位”并存，劳动力素质与岗位要求之间的矛盾更加突出。
（二）造成目前我国就业形势困难的原因
总的来说，当前我国失业问题加剧的根本原因是劳动力供求的总量失衡和结构失衡，具体有以下几方面原因：
1.我国传统就业体制的制度性扭曲使失业治理难度加大
失业的体制性、政策性成因在于，中国是一个处于体制重大转型期的发展中国家，市场制度尚未成熟，区域发展不平衡，政治体制和政府职能的改革尚未完成，使失业治理难度加大。以1978年党的十一届三中全会为标志，我国城镇就业制度的演变过程形成了两个完全不同的阶段：与计划经济相匹配的统包统配就业制度；与市场经济相适应的市场化就业制度。在农村，尽管没有形成明确的就业政策，但就业形势也随经济体制改革的发展在不断演变。
传统体制下，政府的首要目标是实现充分就业，政府对城镇居民长期采取“包下来”的就业制度，国家成为用工的主体，企业无用人的自主权，个人无择业的自由权。虽然这种用工制度在历史上曾经发挥过一定的积极作用，如保证了职工收入和生活的稳定、劳动关系的稳定，有利于社会的安全和企业的生产等，但同时又存在着各种严重的弊端，劳动力资源并没有达到实质上的充分就业，不过是将公开的失业转变为隐性失业。随着经济体制的转变，劳动用工制度也在不断改革。减员增效，实现利润的最大化，使大量剩余劳动力从企业中剥离出来，从隐性失业变为显性失业。在农村，改革开放使得农民摆脱了低效率土地的束缚，成为城镇流动性劳动力人口的主力军，这就进一步加大了城市的就业压力，加大了政府治理失业的难度。
2.产业结构调整造成剩余劳动力急剧增加
从产业结构的调整来看，由于工业化的推进作用，我国正在实现从传统农业国向现代化工业国的转变，农业在三大产业中所占比重急剧下降。第一产业或者说农业是我国劳动力最为密集的产业，经济结构不断向第二和第三产业倾斜的结果必然意味着就业弹性的下降，从而造成第一产业人员严重富余。而工业制造业产品结构的调整则导致结构性失业日趋加重。在体制转轨过程中，市场进入由市场需求为导向的阶段。在“短缺经济”、供求缺口很大的背景下，为了获得高额利润，各地区、各行业盲目投资、重复建设和重复生产，形成了地区间产业高度同构、企业规模细小、行业内部企业数量众多、集中度低的产业格局。这种产业格局，伴随着卖方市场向买方市场的转变，经济从短缺进入过剩，企业销售增长速度也随之下降，使越来越多的企业陷入了生产经营的困境，生产能力严重闲置，致使相当部分企业职工下岗。随着市场竞争的日益激烈，这种结构性矛盾必将进一步加剧，结构性失业的压力将会越来越大。
3.劳动力需求层次与劳动者素质差异矛盾突出
在不同的经济发展阶段和产业结构条件下，社会对劳动者的素质要求的不同，形成不同的社会就业结构。目前，我国急需大量的“灰领人才”，但是从我国目前劳动力的知识结构和技术结构状况来看，劳动者的素质明显偏低，“灰领人才”在短期内又难以培养出来。同时，大量需要转岗的人员由于无法胜任高技术生产，造成失业与职位空缺并存的局面。在我国劳动者中，初中以下文化程度的人数占人口总数的86%，人力资本含量高的人才远不能满足经济发展的需要。同时，我国高级人才目前已开始进入退休高潮期，加之我国人才外流现象严重，更加剧了我国专业技术人才中的年龄结构、学历结构、专业结构、能级结构配置的不合理。尽管中国人力资源的数量比较丰富，但由于人力资源质量低，知识劳动者的比例太小，因而远未形成经济发展的重要源泉和推动现代化的支柱力量，反而在一定程度上成为发展的负担。就业者自身的综合因素与就业岗位结构需求的差距，是造成我国失业人口居高不下的一个重要因素。
二、转型期政府的劳动管理职能
政府职能的界定及其作用的有效发挥是政府决策的核心内容。我国正处于体制转轨过程中，政府同市场的关系既不同于计划经济国家，也不同于市场经济国家，具有其特殊性。第一，由于政府是经济转型的设计者和推动者，因此，它要承担更多的经济职能；第二，我国的市场机制尚不完善，需要国家对经济较多的干预和调控；第三，我国是在公有制基础上进行的市场经济改革，决定着政府必须率先解决公平与效率之间的矛盾，在促进就业、公平收入分配、完善社会保障制度方面发挥重要作用。因此，在社会转型时期，政府应通过制度创新来实现既定的经济目标和社会目标，即一方面不直接介入或基本不介入微观经济活动领域，主要让市场发挥资源配置的基础性作用，另一方面，通过各种经济和非经济手段，防范贫富差异的扩大，防止出现社会动荡。政府应通过对社会保障体系和劳动市场进行有效的管理，一方面通过建立常规运行规则，确保市场机制正常发挥功能，另一方面，通过社会服务、社会保障和适当的调控手段弥补劳动力市场的缺陷，维护社会公平。具体说，转型期政府的劳动管理职能主要有以下几方面：
第一，培育劳动市场。包括建立市场秩序所需要的规则与环境，主要是规范劳动者、企业和中介组织的市场行为，疏通劳动力要素流动的渠道。同时培育市场主体，确立劳动者对自身劳动力的所有权、自主支配权和企业的用人自主权。
第二，加强宏观调控。在劳动力市场中，供需决策是由独立的市场主体分散做出的，加之市场信息的不对称性和不完全性，会导致劳动力供给和需求的不一致。这是个体力量无法解决的，只有通过政府在社会劳动领域的宏观调控，如控制企业富余人员流出数量和速度，控制农村劳动力流动的规模等宏观调控手段调节就业和劳动力的流动方向，达到控制失业率的目标。
第三，提供社会服务。政府应为全社会提供宏观的劳动力信息，也应通过职业介绍、就业培训、失业保险等管理活动，直接为社会成员提供社会服务。政府提供社会服务的一个重要目标就是为在市场竞争中的弱势群体提供就业培训，创造就业机会，发放失业救济，解决这部分人员的就业和保障问题。
第四，建立健全社会保障体制。市场经济是以效率为目标的，最有效的市场经济同时也蕴涵着最大的平等。政府的职责就是通过税收、转移支付等财政手段，对社会财富进行再分配，实现社会的公正与稳定。其中，以征收社会保障税、实施社会保障预算为主要内容的社会保障体制的建立和完善，是调节收入分配，保障公民收入安全，实现社会公平的重要机制。
三、促进就业的公共政策选择
（一）进一步优化经济结构，扩大就业规模
扩大就业应发展各类吸纳劳动力能力强的经济组织，特别是第三产业和其他劳动密集型产业，通过投资政策、税收政策和金融政策扶持，以及加强各方面的服务，促进中小企业、非正规劳动组织、微型企业和劳务派遣组织的发展，提高就业增长弹性，扩大就业规模。
——大力发展第三产业。由于就业需求是一种“派生”性需求，依赖于经济发展和经济结构的调整，尤其是产业政策的调整，对就业机会的影响非常大。据国家统计局资料显示，2002年末我国第三产业劳动就业人数为21090万人，只占就业总人数的28.6%，（注：《中德劳动与社会保障法：比较法文集》，中信出版社，2003）而世界各工业国家第三产业产值占国内生产总值的比例为50%-60%，有的甚至还高，可见我国第三产业的发展潜力巨大。因此，我国应大力发展吸纳就业能力较强的第三产业，以创造更多的就业机会。
——积极发展非公有制经济。据统计调查，2002年城镇私营个体从业人员已有7000多万人，是1990年的10倍，占城镇全部从业人员的比例由1990年的3.9%提高到2001年的30%。（注：《中德劳动与社会保障法：比较法文集》，中信出版社，2003）因此，政府应鼓励和引导失业人员和下岗人员兴办多种形式的合作经济、合伙经济、股份制经济或从事个体劳动，大力发展非公有制经济。
——实行灵活多样的就业方式。要鼓励失业人员改变就业观念，引导他们从事临时工、小时工、季节工和弹性工作制等非正规就业方式，为下岗及失业人员提供广阔的就业岗位，缓解目前困扰我国的就业压力。
——重视发展中小企业，逐步在大中小型企业之间形成新型的分工协作关系。中小企业一般技术构成较低，同样投资可以安排比大企业多得多的就业人员，在政策上可以考虑组建中小企业基金和专项信贷资金，并提供扶助中小企业的技术与信息咨询服务等。
（二）鼓励民间投资，促进就业增长
随着市场经济的发展，民间投资在缓解就业压力、加快城镇化建设、促进经济结构调整和国有经济改革等方面发挥着越来越重要的作用，并已成为国民经济发展的主要推动力量。在增加就业方面，民营经济已成为吸纳剩余劳动力的主渠道。1990年至2001年，城镇个体私营经济的就业人员总量增加了近3000万人，占城镇新增就业的三分之一以上，（注：《中德劳动与社会保障法：比较法文集》，中信出版社，2003）对扩大就业，缓解就业矛盾，维护社会稳定起到了不可忽视的作用。
但是，目前我国民间投资的发展仍受到诸多因素的制约，政府应为民间投资的发展提供有利的政策环境，营造公平竞争的市场环境，充分发挥小企业的就业“蓄水池”作用。党的十五大明确指出：“非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分”，使非公有制经济从制度外进入制度内，确立了其应有地位，为私人资本开辟了广阔的投资空间。从融资环境看，大力发展民营经济，就要解决融资渠道问题。要使民营经济能获得平等的贷款条件，鼓励投资主体社会化，通过社会成员对财产保值增值的主动追求来实现财产的资本化。
（三）加强人力资源能力建设
人力资源不等于人力资本，在一个时期内，人力资源是相对不变的，人力资本是可以大幅度提升的。现代市场经济需要的不是一般意义的人力资源，而是浓缩了人力资本的人才资源。转型时期中国失业率上升的重要原因在于失业者的劳动能力不足。与经济结构变动相伴随的失业水平取决于失业者实现重新就业的速度和失业者的劳动能力；技术进步是否会引起失业规模的上升主要取决于劳动者对技术进步的适应能力，这同样与劳动者的素质直接相关。因此，劳动力的整体素质是失业规模及其变动的决定性因素。政府应加大普及义务教育的力度，鼓励发展中等普通教育和职业教育，积极引导高等普通教育和职业教育。
（四）完善社会福利保障制度
社会保障被称为一个国家的安全网和减震器，是政府和社会对因各种社会原因而陷入贫困的社会成员给予人道主义的或出于责任的援助。在现代社会，社会保障是公民的一项基本权利，是政府对公民的责任。运用财政手段进行收入再分配，保障低收入阶层的经济利益是政府促进社会公平职能的体现。在我国，失业和收入分配不公已成为贫困的主要诱因，缓和与消除贫困也已成为摆在各级政府面前的重要目标。实现这一目标的重要手段，就是通过社会保障的制度安排，借助全社会的力量，以平等机制的创造带动目标的实现。
当前我国城镇已经初步建立了以城镇下岗职工基本生活费、城镇居民最低生活费和失业保险金三条保障线为主的社会保障体系，但我国社会保障覆盖率很低，仅覆盖正式职工，不包括农村就业人员和城镇非在职人员，这在一定程度上阻碍着个体私营经济的发展，也进一步拉大了城乡之间的差距。只提供现金救助的保障方式，也不能满足失业和贫困人口的多层次需要。
从社会保障的本质来看，一个完善的社会保障制度应满足下列要求：一是要建立一个起点公平的条件和机制，即全体劳动者均有公平地享受和参与社会保障的权利。对于那些难以参与市场竞争或因其他客观原因而缺乏竞争能力的人，政府除了建立一定的福利制度外，为他们提供职业培训也是非常必要的。此外，确保失业家庭子女享受义务教育和有能力接受更高层次的教育也是实现起点公平的重要环节。二是建立过程公平的条件和机制。通常越是在经济快速发展、社会剧烈变革的时期，越可能出现贫富严重分化的现象，一部分人成为社会的边缘人。我国目前城镇大量的失业人口中的相当一部分已沦为这样的边缘人，对他们仅仅提供简单的物质保障是远远不够的。建立服务、激励和培训机制，帮助失业人员提高自助能力，激励救济和福利的受益者逐渐摆脱政府的资助，为失业人员提供足够的培训和机会选择，是促使贫困者自立、自强的基础。三是建立结果公平的条件和机制。通过征收社会保险税（费）和社会保障与福利支付的方式实现国民收入的再分配，是解决收入分配结果不平等的最好办法。如社会保险税（费）依个人收入的多少来征收，而社会保障和福利津贴的发放恰好相反，多缴税者并非多受益者，因此具有一定程度的纵向公平效果。对失业人员来说，社会保障制度不仅是保障他们物质生活的最后安全网，也是他们心理上的安全保障。
工业化国家的经验表明，社会保障与促进就业是互为条件、相互促进的。就业是社会保障的基础和前提，就业的扩大有利于社会保障体系的稳定和发展；社会保障体系的完善又将对建立在劳动力市场基础上的就业给以极大的促进。因此，我国应该根据经济的发展、体制的改革，努力完善社会保障制度，进一步扩大社会保障的覆盖范围，增加社会保障的项目和方式，形成覆盖全社会的城乡统一的社会保障体系和相应保障力度的社会保障制度，促进就业工作的深入发展。
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