吏与秦汉官僚行政管理，本文主要内容关键词为：秦汉论文,官僚论文,行政管理论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在秦汉官僚制度行政管理体制中，各级行政机构是由中央直接除授的官行使职权，而大量日常事务是由各级行政长官自行辟除的吏来完成的。吏是各级行政机构发挥其政府职能的重要因素之一，吏也是各级官府行政运作须臾不能离开的重要助手。但是学界对秦汉官僚制度中吏的研究十分薄弱〔1〕，因此本文拟从吏的渊源、吏的选用与仕进、 吏与官僚行政运作等诸方面来探讨秦汉吏的问题。
一、吏的起源及秦汉吏的范围
吏的起源可以追溯到西周贵族政治下的行政管理。《周礼·天官·冢宰》云：“以八则治都鄙，一曰祭祀，以驭其神。二曰法则，以驭其官。三曰废置，以驭其吏。”贾疏云：“法则谓官之制度”，“废置”则“谓有罪则废退之，有贤则置而赞之”。西周贵族政治是以世卿世禄的世官制为主导地位，这种可以废置的“吏”，显然是不同于官的低级行政事务人员，因此《周礼》将“官”与“吏”对举，并且治官与治吏方法不同。《周礼·地官·遂大夫》：“三岁，大比，则帅其吏而兴亡民，明其有功者，属其地治者”，“兴亡民”非如郑注所云“举民贤者、能者”，而是“以岁时稽其夫家之众寡，六畜田野，辨其可任者”，这是由遂大夫帅其吏而完成的。俞正燮《癸巳类稿》卷三《乡兴贤能论》云：“上士、中士、下士、府、史、胥、徒，取诸乡兴贤能，大夫以上皆世族，不在选举也”，则上、中、下士不属世官，他们与《周礼》六官中的府、史、胥、徒一样，属于贵族政治下“吏”的范畴。在贵族政治下决定官与吏区别的基本标准是宗法血缘关系，才能因素不占主导地位，但从渊源而论，他们是后世吏的渊源所在。战国时代，官僚制开始取代世卿世禄的贵族制。官僚制以高度的中央集权和君主专制为基本特征，但官僚制下各级行政机构运作并不能仅仅依靠君主设立的官长，也需要大量的低级行政人员来从事各项具体事务，这些人属于吏，而不是官。《韩非子·八奸》：“以吏偷官而外交”，又《八经》云：“县令约其辟吏。”《战国策·赵策》：“万户之都封太守，千户封县令，诸吏皆益爵三级。”这些都是与官相对而言的吏。有官就必然有吏，这是与行政管理运作需要分不开的。秦汉也必沿袭下来。
但是世官世禄制度废弛后，由于君主专制的确立，相对于君，各级官也都可称为吏。如秦始皇下令“以吏为师”，显系包括各级官在内的。秦简《为吏之道》也将官包括在内。秦汉丞、尉称为“长吏”〔2），郡守称为“主郡吏”〔3〕，郡尉称为“郡吏”〔4〕，九卿称为“大吏”〔5〕，《后汉书·贾复传》：“帝方以吏事责三公”， 可见三公亦可称吏。因此从语义学上，从战国至秦汉，吏的涵盖面皆可包括官。但我们不能仅以此就认为秦汉官吏不分，吏都是官，官也都是吏，这既与行政运作的基本形式不符，也与秦汉实际制度不符。因此，我们试从秦汉制度和历史实际来寻求官与吏的区别。
以官秩划分。秦汉官吏以爵和石来表示等级，但爵是一种皇权赋予身份性的表现，并且官爵关系在秦代就已逐渐分离，因此爵级和官秩性质不同，不能用作划分官与吏区别的标准。秦汉以“石”来表示官秩等级的制度可追溯到官僚制产生的初期〔6〕， 但秦汉官秩自万石至斗食约20个等级，哪一等级为官和吏的区别标志呢？《汉书·百官公卿表》云：“县令、长皆秦官，掌治其县。万户以上为令，秩千石至六百石。减万户为长，秩五百石至三百石。皆有丞、尉，秩四百石至二百石，是为长吏。百石以下有斗食、佐史之秩，是为少吏。”根据这个说法，似乎六百石以上才是官，六百石以下的“长吏”、“少吏”皆为吏，朱绍侯先生即从此说〔7〕。但是，这将全部县长和县丞、 尉排除在官的范畴之外，并不合适。《后汉书·百官志》注引应劭《汉官》曰：“大县丞、左右尉，所谓命卿三人。小县一尉一丞，命卿二人”。“命卿”取之古义，系西周之制，但反映县丞、尉皆由君主直接任命，自然是官而不是吏。特别是县长官秩虽在六百石之下，但综揽一县军政，不能划归于吏。从秦汉实际看，以官秩二百石作为划分官与吏的标准较确切。其一，官秩在二百石以上由君主（或中央）任命。《后汉书·百官志》本注云：“汉初掾史辟，皆上言之，故有秩比命士。其所不言，则为百石属。其后皆自辟除，故通为百石云”。辟除之吏通为百石，并不需中央任命，汉简中有明证。而汉简反映二百石以上官缺时，地方政府只能令人兼行，而不能调补、除授，而二百石以下则可由地方政府直接任命〔8〕。其二，二百石以上有印绶。 《汉书·百官公卿表》：“比二百石以上，皆铜印黄绶”。师古曰：“《汉旧仪》云：六百石、四百石至二百石以上皆铜印鼻钮，文曰印，……而刻文云某官之印。”二百石以上的官印称为“通官印”，《汉旧仪》云：“皇太子，黄金印，龟钮，印文曰章，下至二百石，皆为通官印。”〔9〕通官印具有法律效力， 《后汉书·鲍昱传》载鲍昱云：“臣闻故事，通官文书不著姓，又当司徒露布”，“通关文书”，即指以通官印所封之文书。二百石以下有所谓“半通”、“半章”印，似不可用作通官文书。其三，从礼仪看，汉代官吏出行，皆有导引仪仗，汉画像砖已有明证〔10〕，《后汉书·舆服志》云：“车前伍伯（即导引），公八人，中二千石、二千石、六百石皆四人，自四百石以下至二百石皆二人”，则二百石为拥有出行仪仗的最低官秩，低于二百石者不在官长之列，亦无出行仪仗。其四，汉代卖官亦可提供傍证。灵帝开鸿都门“榜卖官爵，公卿州郡下至黄绶各有差”〔11〕。“黄绶”即二百石，为官的最低级，低于二百石政府无法出卖，也无人买。
从权力来源看。许慎《说文》云“官，吏事君也”，吏“治人者也”。所谓“事君”和“治人”表示官和吏的职能、性质不同。官的权力来源于君主，代表君主行使权力，而吏只是具体职事人员。《礼记·王制》孔颖达疏：“官者，管也，以管领为名”，又云“其诸侯以下，及三公至士，总而言之，皆谓之官”。《周礼·春官·大宗伯》“六命赐官”郑注云“使得自置其臣，治家邑如诸侯”。汉唐人注经，往往以他们所处时代的制度来比附，值得注意。他们对“官”的看法是：权力来源于君主，管理一方政务，并可自辟其掾属（“自置其臣”），这正与我们前云官秩在二百石以上的官职相合。秦汉县丞、尉在四百石至二百石之间，他们受权于君主，协助县令长管理一方事务，他们亦可自辟吏，《汉官旧仪》云“更令吏曰令史，丞吏曰丞史，尉吏曰尉史”，证明他们与县令长一样有属吏〔12〕。官的权力来源于君，而吏的权力则来源于官，所以《尔雅·释诂》云“官，君也”，相对于吏而言，官就是“君”了。汉代官和吏往往形成一种“君臣”关系，原因即在于此。
从秦汉仕进制度看，也存在着官与吏的区分。《古今图书集成·选举典》云：“至秦任文法而责吏，始有为小吏而入仕，计功次而进官者矣。”秦代既存在“由吏入仕的途径”〔13〕，也证明秦代官和吏是有区别的。汉代已有明确的仕进制度，在未经正式途径入仕之前，其所任职也只是吏。又《汉书·景帝纪》后二年诏：“今訾算十以上乃得宦，廉士算不必众。有市籍不得宦，无訾又不得宦，朕甚愍之。訾算四得宦，亡令廉士久失职，贪夫长利。”景帝以前訾算十乃得宦，景帝后改为訾算四，均是指官而不是指吏。这是汉代官与吏有别的一个佐证。东汉规定“吏职满岁，宰府州郡乃得辟举”〔14〕。桓帝本初元年诏：“其令秩满百石，十岁以上，有殊才异行，乃得参选”〔15〕，系指在选官之前必经吏职，也足证汉代官、吏有别。
综上所述证明，在秦汉官僚制度中也存在着官与吏的区别，尽管这种区别还不似后世那样明显。在整个秦汉官僚队伍中，吏所占的比重是相当大的。他们是秦汉官僚行政运作不可或缺的一个重要组成部分。
二、吏的选用及各项制度
《后汉书·百官志》及《汉官》中有各级行政机构中吏员配置的基本情况，就官秩而言，他们与秦大体相同，属于百石及百石以下的“少吏”。秦汉时代他们通过各种途径进入官府为吏，其途径有如下诸种：
军功为吏。《韩非子·定法》云“商君之法曰：斩一首者爵一级，欲为官者，为五十石之官；斩二首者，爵二级，欲为官者为百石之官”，根据《商君书·境内》所载，秦县令的官秩为六百石，那么这些斩首为“官”者，实际上大部分只是低级的吏。以军功获爵而为吏，在西汉初期仍然大量存在，新近公布的江陵汉简《奏谳书》中〔16〕，载有不少爵为大庶长、大夫、官大夫的人担任狱史、求盗、邮人、亭长等吏职。军功为吏是秦及西汉中期以前的普遍现象，与军功爵制的影响密不可分。
以“文无害”为吏。《秦律十八种·置吏律》：“官啬夫节（即）不存，令君子毋（无）害者若令史守官”，《史记·萧相国世家》云：“萧相国何者，沛丰人也。以文无害为沛主吏掾”，《合校》110.22A：“尉史张寻文毋害可补”。可见“文无害”在秦汉时期是选吏的一条重要标准。关于“文无害”，史家有多种解释，大都释为“无害”、“无嫉害”、“不刻害”、“无所枉害”，唯苏林曰：“若言无比也。”〔17〕陈直先生释为“精通律令文，而不深刻害人也”〔18〕。日本泷川资言先生释为“能通晓法令，无所凝滞也”〔19〕。释“无害”为“不刻害”、“无所枉害”，于史有牴牾， 《史记·酷吏列传》：“（赵）禹为丞相史，府中皆称其廉平，然（周）亚夫弗任，曰：‘极知禹无害，然文深，不可以居大府。’”这里的含义是周亚夫虽知禹“无害”，但“文深”仍可伤人，如果按“无害”为“不刻害”解释，周亚夫就是自相矛盾了。苏林释“无比”与《汉书·赵禹传》师古注云“言无能胜之者”含义大体相同，较各家更为接近原意，但仍不全面，因为如释“无比”为“文法无比”，则只针对治狱之吏而言。《论衡·谢短》云：“文吏晓簿书，自谓文无害以戏儒生”，这里“文无害”指通晓簿书。《论衡·量知篇》还云：“文吏笔札之能，而治定薄书，考理烦事”，显然簿书并不仅指法律，还包括各种行政事务。因此“文无害”应指对各种律令、政事、条品、文牍、故事皆通晓无滞的文吏。通晓无滞也就不会有害于官僚制度，有害于行政运作。但“文无害”只是表示能力，而不是个人品格、品德。某人虽然“文无害”，但并不证明他不会曲解条令文书来害人或不害人，如萧何为主吏掾时就“数以吏事护高祖”，其间可能就有曲解文书以袒护刘邦的意思。总之我们认为“文无害”是指从政者的能力，而不是指从政者的品德。
以学校培养为吏。秦汉时中央和地方均有专门学校培养一部分年青人学成为吏。《秦律十八种·内史杂》载秦有“学室”，“（非史子殹也），毋敢学学室，犯令者有罪。”学室即学校。《编年纪》载：“三年，卷军。八月，喜揄史”，“揄史”整理小组释为：“当为进用为史之意”，很显然“喜”是由“学室”中培养出来的，喜一生曾任安陆（？）史、安陆令史、鄢令史等，均为吏而不是官。西汉蜀郡太守文翁“又修起学官于成都市中，招下县子弟以为学官弟子，为除更繇，高者以补郡县吏”〔20〕，东汉武威太守任延“又造立校官，自掾吏子孙，皆令诣学受业，复其徭役。章句既通，悉显拔荣进之”〔21〕。黄昌“居近学官，数见诸生修庠序之礼，因好之，遂就经学。又晓习文法，任郡为决曹。”〔22〕这些都是经学校教育而为吏的。
以明法律令为吏。秦以商鞅及韩非的思想为治国之术。《商君书·定分》云：“诸官吏及民有问法令之所谓也于主法令之吏，皆各以其故所欲问之法令告之”，如果不告，“各罪主法令之吏”。韩非也主张“明主之国，无书简之文，以法为教，无先王之语，以吏为师”〔23〕。秦统一后明确规定“若欲有学法令，以吏为师”〔24〕。西汉“吏道以法令为师”〔25〕。东汉“文吏治事，必问法家。县官事务，莫大法令”〔26〕。又云：“法令，汉家之经，吏议决焉，事定于法，诚为明矣。”〔27〕由于对法律令的极端重视，很多人通过学习法律令而为吏，史载甚多，不胜枚举。
以明经为吏。这里的“明经”与察举特科不一样，而指通过经学的学习而为吏。如隽不疑“治《春秋》，为郡文学”〔28〕，薛广德“以《鲁诗》教授楚国……，萧望之为御史大夫，除广德为属”〔29〕，王吉“少好学明经，以郡吏举孝廉为郎”〔30〕，龚胜“好学易经，胜为郡吏”〔31〕，鲍宣“好学明经，为县乡啬夫”〔32〕，魏相“少学《易》，为郡卒史”〔33〕，京房“治《易》既成，为郡吏”〔34〕，盖宽饶“明经为郡文学”〔35〕，鲁恭“居太学，习《鲁诗》，……建初初，（鲁）丕举方正，恭始为郡吏”〔36〕，鲁丕“为当世名儒。后归郡，为督邮、功曹”〔37〕，杜林“时称通儒，初为郡吏”〔38〕。
以“名”为吏。汉人重名节，厉行节操，往往亦被召为吏。如伏湛“少以节操立名，仕郡督邮”〔39〕，宣秉“少修高节，显名三辅。……州郡连召”〔40〕，樊凖“少厉志行，……为郡功曹”〔41〕，虞延，“太守富宗闻延名，召署功曹”〔42〕。
以孝为吏。《后汉书·朱隽传》：“隽以孝养致名，为县门下书佐。”《后汉书·江革传》：“由是乡里称之曰‘江巨孝’，……郡守遣守掾释服，因请以为吏。”
以职役为吏。汉代还有一些通过召募、征发而来的吏。据史料记载，这些吏带有一定的职役性。如霍光父仲孺“以县吏给事平阳侯家”〔43〕，朱博“少时给事县为亭长”〔44〕，冯良“出于孤微，少作县吏。……耻在厮役”〔45〕，陈寔“少作县吏，常给事厮役”〔46〕。赵晔“少尝为县吏，奉檄迎督邮，晔耻于厮役”〔47〕。他们不乐为吏，说明这些职务低下，带有一定的职役性，当主要是征发而来〔48〕。
以习武为吏。以习文法、经学为吏的，大多是文吏，掌管簿书条品。但实际上各级行政机构，特别是下级行政机构，往往还要承担维护社会治安的任务。所以武吏是不可缺少的。《汉书·尹翁归传》云：“会田延年为河东太守，行县至平阳，悉召故吏五六十人，延年亲临见，令有文者东，有武者西。”《汉书·何并传》：“并下车求勇猛晓文法吏且十人，使文吏治三人狱，武吏往捕之，各有所部。”武吏大都不通文法，如“（朱）博本武吏，不更文法”〔49〕。善于治理一方的郡守县令，总是注意文武吏的搭配使用，如朱博“常令属县各用其豪桀以为大吏，文武从宜”〔50〕。这些均反映勇猛习武，也是为吏的一条途径。
综上所述我们看到，秦汉吏的选用途径和标准十分广泛，大凡有一技之长者均可入官府为吏。由于秦汉尚不似后世那样官、吏之间不可逾越，故为吏往往也是为官的第一步。秦汉各级官僚机构中的吏以文吏为主。但吏的选用在前后亦有变化，大体在秦及西汉中期以前以习文法、军功为主要途径，西汉晚期至东汉，以习经为吏的人数大增，以“名”、“孝”取吏的情况也产生了。这与统治阶级的指导思想变化有关。
秦汉统治者对各级官僚机构中吏的选用和配备皆有一定规定。第一，年龄和爵位限制。云梦秦简《内史杂》：“除佐必当壮以上，毋除士伍新傅，”“壮”是年龄限制，“士伍”是对无爵者的限制。《史记·高祖本纪》：“高祖及壮，试为吏。”可见年龄是必要条件。第二，籍贯限制。籍贯限制可能始于秦。云梦秦简《置吏律》：“啬夫之送见它官者，不得除其故官佐、吏以之新官，”不除故官佐吏，自然要在新任之地除吏，其中就包含了吏用本地人的含义。汉代吏用本郡人有明确规定，如魏郡太守京房请求“得除用它郡人”〔51〕须元帝特批，证明用本郡人乃属惯例。但三辅和边郡由于特殊情况，可用它郡人为吏。第三，不得用废官、罪人、赘婿者为吏。《秦律杂抄》：“任废官者为吏，赀二甲。”《内史杂》：“侯（候）、司寇及群下吏毋敢为官府佐、史及禁苑宪盗。”《汉书·贡禹传》：“孝文时，贾人、赘婿及吏坐赃者皆禁锢不得为吏。”第四，“贫无行”不得为吏。“贫无行”过去主要释为无财不得为吏，不确。财产要求是对选官而言，不是对吏。无论以訾为官，入财为官都是中央除授的官，不是二百石以下的吏。《汉书·韩信传》：“（信）家贫无行，不得推择为吏，”注引李奇曰：“无善行可推崇选择也。”又《后汉书·度尚传》：“（尚）家贫，不修学行，不为乡里所推崇。”此处“贫无行”皆指“德行”、“善行”，与财产多少并无关系，汉代贫困或因贫困而为吏者不胜枚举，可证财产不是为吏的必备条件。第五，文化限制。秦的“学室”制度，以及秦吏被称为“刀笔吏”即如此。汉简中常见的“能书会计治官民颇知律令”等语，也是汉吏必须具备一定文化水准的标志。第六，吏员配备有规定。吏虽可由各级长官自辟，但吏的配备及俸禄似皆由中央甚至皇帝规定。《汉书·儒林列传》载公孙弘奏：“请选择其秩比二百石以上，及吏百石通一艺以上，补左右内史，大行卒史；比百石已下，补郡太守卒史，皆各二人，边郡一人。……制曰：可。”这是指使用百石及百石以下的吏需经皇帝批准。又《孔庙置守庙百石卒史碑》，系鲁相瑛的上奏，百石卒史虽系吏职，但增设此职仍需皇帝批准。汉简中也反映，只有在吏职空缺时，各级机构方可以新吏员替补，而这种替补也需正式手续，《新简》EPF22:57、58：“甲渠候官尉史郑骏迁缺 故吏阳里上造梁普年五十 会除补甲渠候官尉史＝代郑骏”。《汉书·宣帝纪》神爵三年诏：“吏不廉平则治道衰。今小吏皆勤事，而奉禄薄，欲其毋侵渔百姓，难矣。其益吏百石以下奉十五。”《汉书·赵广汉传》：“奏请令长安游徼狱吏秩百石。”说明吏的俸禄由中央规定。
三、吏的种类及迁转
秦汉吏的种类大体可分中央和地方两大类。中央部门中均有大量吏员，如丞相府，以武帝元狩六年为例，共有官吏三百八十二人，其中“属史百六十二人，秩百石”〔52〕。东汉三公府中吏员也颇多〔53〕。地方行政机构中如州有治中、别驾、从事，皆为吏员，应劭《汉官仪》云：“元帝时，丞相于定国条州大小为设吏员，治中、别驾、诸部从事，秩皆百石。”此外还有主簿、假佐、书佐系更低一层次的吏员。这些人皆由州自辟除。在郡太守府和都尉府，以及相当于郡的王国相、中尉府中，亦有大量属吏，如功曹、督邮、主簿、掾史、令史、卒史、书佐、丞史、尉史、干等等〔54〕。他们由郡国自辟，一般皆用本地人，秩在二百石以下。县以及相当于县级的侯国内，吏员主要包括功曹、主簿、令史、尉史、书佐、列曹掾史等。乡、亭的啬夫、有秩、乡佐、游徼、亭长，也系县属吏之类，职在厮役。
秦汉吏的迁转有两种途径，其一是由低级官府吏职向高级官府吏职迁转，由低级吏员向高级吏员迁转；其二是由吏向官迁转。第一种迁转虽然地位升高，但仍属吏职。只有迁为官才可以改变吏的身份。秦汉吏可由下列渠道升迁为官：
考课为官。秦代已有对低级吏员的系统考课方法，秦简所反映的考课内容大多是对这种吏的考课，而对官的考课大多是采用上计的方法。汉代更为系统化的发展了这一制度。秦汉对吏的考课由各部门长官直接进行。吏可用平常的“功”或“劳”来表现自己的能力。吏以积功、劳而升迁非常普遍。《汉书·王訢传》：“以郡县吏积功，稍迁为被阳令”，丙吉“治律令，为鲁狱史。积功劳，稍迁至廷尉右监”〔55〕。赵禹“以刀笔吏积劳迁为御史”〔56〕。 又《后汉书·栾巴传》：“虽干吏卑末，皆课令习读，程式殿最，随能升授。”
以举孝廉为官。汉代孝廉中有相当一部分是从现任吏员中选拔的，经举孝廉为郎再迁补它官。据黄留珠《秦汉仕进制度》一书两汉察孝廉资历统计，由吏而察孝廉为官的占整个察孝廉的38%，反映举孝廉入仕一途中，吏占了很大比重。
以举茂才为官。茂才大多从现任官，即二百石以上选举，但武帝元封五年诏云：“其令州郡察吏民有茂才异等可为将相及使绝国者”，可见茂才在产生之初，也将吏包括在选举范围内，如赵广汉、班彪、陆康、应奉等，皆以吏员举茂才〔57〕。
以察廉为官。察廉主要是针对六百石以下官秩者，但也包括吏员。如尹翁归以督邮“举廉为缑氏尉”〔58〕，薛宣“以大司农斗食属察廉，补不其丞”〔59〕，尹赏“以郡吏察廉，为楼烦长”〔60〕。
计吏拜官。西汉主要以郡丞或长史为上计使者，上计掾史为随从。东汉主要由低级掾属上计，计吏拜官也主要在东汉。《后汉书·张湛传》云蜀郡计掾樊显拜为“鱼复长”。《后汉书·杨秉传》云：“时郡国计吏多召拜为郎。”
保举为官。公府自辟掾属，往往还可经保举为官。何并“为郡吏，至大司空掾，事何武。武高其志节，举能治剧，为长陵令”〔61〕。董宣“初为司徒侯霸所辟，举高第，累迁北海相”〔62〕。阳球，“三府上球有理奸才，拜九江太守”〔63〕。
由吏迁官在秦汉，特别在汉代是一条正常途径，宋人说汉代官“出于郡县吏”确实反映了这一时代特征〔64〕。以西汉为例，丞相43人中，有26人为吏员出身。正因为如此，秦汉政府对于“吏道”寄于高度重视，其突出表现是强调为官之前需经吏职，这一变化产生于东汉。《后汉书·百官志》注引应劭《汉官仪》云世祖诏中强调“审四科辟召……务授试以职”。《后汉书·章帝纪》建初元年诏云：“茂才孝廉岁以百数，而当授之以政事，甚无谓也。每寻前世举人贡士，或起甽亩，不系伐阅，敷奏以言，则文章可采，明试以功，则政有异迹。”《后汉书·和帝纪》永元五年诏：“而郡国举吏，不加简择，故先帝明敕在所，令试之以职，乃得充选。又德行尤异，不须经职者，别署状上。”这一系列诏书中强调的“授试以职”，“明试以功”，是东汉政府对原先选举不重能力的一种修正。所谓“授试以职”并非选官之后再以职相试，而是在所选地点“授试以职”，这种“职”很显然只是吏职，是学习和训练为官的一些基本方法。
东汉顺帝阳嘉年间对察举试职又作了详细规定。《后汉书·左雄传》：“吏职满岁，宰府州郡乃得辟举。”“吏职满岁”的具体时间是多长呢？《后汉书·桓帝纪》本初元年诏云：“孝廉、廉吏皆当典城牧民，禁奸举善，兴化之本，恒必由之，……其令秩满百石，十岁以上，有殊才异行，乃得参选。”这里为吏十年的规定可能始于左雄的阳嘉改制，根据左雄的建议“孝廉年不满四十不得察举”，因此察举前为吏十年是完全可能的。左雄阳嘉改制还规定了考试为官的制度，即“诸生试家法，文吏课笺奏”〔65〕。这些内容既反映了统治者对“吏道”的重视，也反映了官僚制度渐趋成熟化和理性化。
四、吏与官僚行政运作
秦汉官僚行政管理体制中，各级机构由其长官负责。官是各级行政机构职能发挥的组织者和各种事务的决策者。在严格等级隶属的官僚制中，官既要接受上级的各项指令，还要对其下属实施管理和工作指导。因此各级官府都存在着大量行政事务，需要具体的职事部门处理；长官也需要大量的事务人员来沟通信息、执行决策、监督检查以及处理各项日常行政事务，这为吏的存在提供了历史背景。吏作为一个特殊的职业群体，是整个官僚制度的一部分，但与官不一样，他们没有决策权，只服务于本部门长官，由各部门长官自辟，因此他们活动的空间，也基本是在本部门之内。但在各级机构中，他们的作用是不容忽视的，秦汉吏的职能大体表现在如下诸方面：
文牍处理。秦汉公文往来的大多数程序是由吏来完成的。如公文的签署、收发登录、公文的起草、书录，公文的传送都是由吏来完成的。有的吏甚至还可以根据律令条品来处理一般事务。
迎来送往。官僚机构总是存在着大量迎来送往的事务，官吏出行照例也有一套复杂礼节，秦汉也不例外。《汉官旧仪》：“丞相、刺史常以秋分行部，御史为驾四封乘传。到所部，郡国遣吏一人迎界上，得载别驾自言受命移郡国，与刺史从事尽界罢。”“迎界上”“和“尽界罢”是汉代迎来送往的制度规定，都是由小吏来完成的。《后汉书·周燮传》：“（冯良）少作县吏，……奉檄迎督邮。”赵晔“少尝为县吏，奉檄迎督邮”〔66〕。亭是郡县迎来送往最为繁琐的地方，四川各地出土的《亭前迎谒》画像砖，形象地反映了亭长、亭吏迎来送往的状况。文献记载一些亭长以至于不堪忍受，弃职而去。如逢萌“家贫，给事县为亭长，时尉行过亭，萌候迎拜谒，既而掷楯叹曰：‘大丈夫安能为人役哉’！”〔67〕汉代官吏出巡有骑吏仪仗随行，如丙吉出行见牛喘，“吉止驻，使骑吏问”〔68〕。汉乐府《陌上桑》：“东方千余骑，夫婿居上头，”也是反映骑吏的状况。除骑吏外，还有骑吹、鼓吹、伍伯等，自三公到二百石官吏出行，他们都要前后护送〔69〕。
协助长官处理事务。云梦秦简《封诊式》中，长官在处理案件时，每派令史前往取证、调查、写爰书，即反映令史是长官的重要助手。汉代州级机构中有从事，如别驾从事、治中从事、劝学从事、督军从事等等。从事为“驱使小官”〔70〕，但却是刺史处理政务的得力助手。《后汉书·傅燮传》：“刺史耿鄙，委任治中程球，球为通奸利，士人怨之。”《后汉书·朱浮传》：“陛下以使者为腹心，而使者以从事为耳目，是为尚书之平，决于百石之吏”，“使者”即刺史，而刺史监察的任务主要是由从事来完成的。《太平御览》卷二六三引庚亮《答郭逊书》：“别驾，旧典与刺史别乘，周流宣化于万里者，其任居刺史之半，安可任非其人。”旧典，实为汉制，《汉旧仪》可证之，别驾与刺史不仅关系密切，而且责任重大。郡级机构中的功曹、督邮、主簿、五官掾是郡太守的重要助手更是十分明显的。如功曹、督邮被视为“郡之极位”〔71〕，不少太守径将一郡事务交给他们，《后汉书·党锢列传》：“后汝南太守宗资任功曹范滂，南阳太守成瑨亦委功曹岑晊，”汝南、南阳二郡大权皆入功曹手中。郡中主簿是郡太守的“亲近之吏”，“股肱近臣”〔72〕。而五官掾不仅“署功曹及诸曹事”〔73〕，地位甚至还排在功曹、主簿之前〔74〕，其在郡中地位可见一斑。同样在县级机构中吏也是县令长的重要助手，如功曹上可代表县令长，下可指挥属吏〔75〕。十分有趣的是，在各级地方行政机构中，地方长官并不倚重于中央任命的官，例如一郡之内，郡丞的地位并不显赫，实际作用往往抵不上功曹、五官掾、督邮、主簿等。为什么中央的命官还抵不上百石小吏呢？这是因为郡掾属是太守自辟的本地人，他们既熟悉本地状况，又与太守关系亲密，太守指挥他们得心应手，甚至可结成君臣关系，相反太守却不可与郡丞拥有这种关系。
吏是各级官府职役的承担者。这个问题高敏先生已有详论〔76〕。
上述内容是吏在秦汉官僚机构中所发挥职能的一般状况。除此之外，吏还要为长官私人所役使。如匡衡“遣从史之僮取田租”〔77〕。汉简中也常见边郡官长役使属吏为其个人谋利，如《合校》20.8就记载了某县官役使属吏与商人国安勾结谋利。大家熟知的《侯粟君所责寇恩事》案件之起缘，就是侯官使其令史、尉史为自己去
得卖鱼谋利，他们因故不能去，还得自己凑钱雇人代替。汉代规定官吏不得经商，但实际上形同具文，长官经商而役使属吏应是一种正常现象。
在秦汉官僚行政运作中，吏发挥了不可或缺的作用。由于在制度上保证了吏的升迁，故为吏也是仕宦生涯的一个重要环节。而仕宦先经吏职，又为其日后做官提供了实践经验。更重要的是无论从政治角色抑或社会角色看，吏在秦汉还没有被普遍视为低贱职业，官吏关系也不像后世那样不可逾越，这都为吏的职能发挥提供了必要的政治和社会环境。
五、秦汉的胥吏之害
众所周知，中国古代官僚制度的一大弊病就是胥吏之害，唐宋以降史不绝载。胥吏之害的原因是因为他们在官场中虽然身份低微，但他们却久典一职，可以上下其手。胥吏熟悉政务，无论繁文缛节的公文，汗牛充栋的律令条品，千变万化的各种制度均逃不过其手，所以他们拥有处理复杂事务的技能。在中央集权专制体制下，官由中央任命，何处为官往往具有很大的随意性，单枪匹马，赴一地新任，地方事务不得不依赖于吏。这些条件秦汉也完全具备，如公文制度高度发达，官用外地人而吏例用本地人等等。秦汉人所称的“刀笔吏”、“巧吏”、“奸吏”，大都与胥吏为害有关。云梦秦简《法律答问》：“部佐匿者（诸）民田，者（诸）民弗智（知），当论不当？部佐为匿田，且可（何）为？已租者（诸）民，弗言，为匿田；未租，不论□□为匿田。”部佐即乡部之佐，这种匿田收赋而不上交的乡佐即是作弊谋利的胥吏。这种状况汉代也较普遍，《汉书·黄霸传》云官府送故迎新之际，“奸吏缘绝簿书盗财物，公私耗费甚多”，师古曰：“因交代之际而弃匿簿书以盗官物也。”这是吏乘新旧长官交替之际作弊谋利。有时这种善于篡改隐匿文簿的奸吏还能得到长官信任，如有的郡国“则择便巧史书习于计簿能欺上府者以为右职”〔78〕。有的地方吏利用地域优势盘根错节，结成朋党，压制新任长官，如颍川“吏俗朋党”〔79〕。齐郡吏“舒缓养名，（朱）博新视事，右曹掾史皆移病卧。博问其故，对言：惶恐！故事二千石新到，辄遣吏存问致意，乃敢起就职。……（博）乃召见诸曹史书佐及县大吏，选视其可用者，出教置之。皆斥罢诸病吏，白巾走出府门”〔80〕。齐郡右曹掾史“病卧”，要太守存问，是齐郡吏要给新太守一个下马威，并非真病。但由于朱博本人出身吏职，而且性格刚强，此招未能得手。但这在齐郡已成故事，足见往日郡太守是照例存问的。汉代狱吏往往利用熟悉律令而上下其手，从中谋利。《汉书·周勃传》云勃下廷尉后“不知置辞，”后以千金与狱吏，“狱吏乃书牍背示之”。一个往日丞相，也不得不求助小吏。《汉书·刑法志》云：“文书盈于几阁，典者不能徧睹。是以郡国承用者駮，或罪同而论异。奸吏因缘为市，所欲活则傅生议，所欲陷则予死比”，汉代律令竟成市场交易的条款了。《汉书·王尊传》：“（杨辅）故为尊书佐，素行阴贼，恶口不信，好以刀笔陷人于法”，“陷人于法”也是欲从中获利。
东汉王充在《论衡·程材》等诸篇中对文吏作了大量分析，这些文吏有很大一部分都属于吏的范畴。王充云“文吏笔札之能，而治定簿书，考理烦事”，这是指文吏的优点。王充又云：“五曹自有条品，簿书自有故事，勤力玩弄，成为巧吏”，这是指文吏用熟悉律令之便，从中为害了，甚至可以说，他们努力掌握律令条品的目的就是为了谋私利。后世胥吏之害的渊源萌芽于秦汉，于此可见一斑。
注释：
〔1）目前仅见高敏：《试论汉代“吏”的阶级地位和历史演变》，载《秦汉史论集》，中州书画社，一九八二年版。及高卫星：《西汉的“吏道”》，载《郑州大学学报》一九九四年第三期。赵世瑜：《吏与中国传统社会》第二章也略有述及，浙江人民出版社，一九九四年版。
〔2〕《汉书·百官公卿表》。
〔3〕《汉书·晁错传》注。
〔4〕《汉书·枚乘传》。
〔5〕《汉书·张汤传》。
〔6〕参见《韩非子·定法》，《商君书》， 《史记·燕召公世家》。
〔7〕《军功爵制研究》页二六二，上海人民出版社， 一九九○年版。
〔8〕参见陈梦家：《汉简所见居延边塞防御组织》， 载《汉简缀述》，中华书局，一九八○年版。
〔9〕汉代无具体职事者，官秩虽高，亦无印绶， 这里仅指二百石以上有具体职事者。
〔10〕参见刘志远等著：《四川汉代画像砖与汉代社会》，文物出版社，一九八三年版。
〔11〕《后汉书·灵帝纪》。
〔12〕参见严耕望：《中国地方行政制度史上编》，《秦汉地方行政制度》第三章《县廷组织》。
〔13〕参见黄留珠：《秦汉仕进制度》，西北大学出版社，一九八五年版。
〔14〕《后汉书·左雄传》。
〔15〕《后汉书·恒帝纪》。
〔16〕《文物》，一九九三年第八期。
〔17〕《汉书·萧何传》注。
〔18〕《汉书新证》，天津人民出版社，一九七九年版。
〔19〕《史记会注考证》。
〔20〕《汉书·文翁传》。
〔21〕《后汉书·任延传》。
〔22〕《后汉书·黄昌传》。
〔23〕《韩非子·五蠹》。
〔24〕《史记·秦始皇本纪》。
〔25〕《汉书·薛宣传》。
〔26〕〔27〕《论衡·程材》。
〔28〕〔29〕〔30〕〔31〕〔32〕〔33〕〔34〕〔35〕〔58）〔59〕〔60〕均见《汉书》本传。
〔36〕〔37〕〔38〕〔39〕〔40〕〔41〕〔42〕〔46〕〔47）〔57〕均见《后汉书》本传。
〔43〕《汉书·霍光传》。
〔44〕《汉书·朱博传》。
〔45〕《后汉书·周燮传》。
〔48〕〔76〕参见前揭高敏文。
〔49〕〔50〕〔78〕〔80〕《汉书·朱博传》。
〔51〕《汉书·京房传》。
〔52〕《汉官旧仪》。
〔53〕参见《后汉书·百官志》，《汉官》，《汉官旧仪》。
〔54〕参见前揭严耕望、陈梦家文。
〔55〕〔68〕《汉书·丙吉传》。
〔56〕《汉书·赵禹传》。
〔61〕《汉书·何并传》。
〔62〕《后汉书·董宣传》。
〔63〕《后汉书·阳球传》。
〔64〕《苏东坡集》卷——《志林》。
〔65〕《后汉书·左雄传》。
〔66〕《后汉书·赵晔传》。
〔67〕《后汉书·逢萌传》。
〔69〕参见《后汉书·舆服志》。
〔70〕《后汉书·李通传》。
〔71〕《后汉书·张酺传》注。
〔72〕《古文苑》一○。
〔73〕《后汉书·百官志》。
〔74〕参见《桐柏庙碑》，《史晨飨孔庙碑》，《三公山碑》。
〔75〕参见《后汉书·袁安传》、《叔先雄传》，《五行大义》卷五引翼奉语。
〔77〕《汉书·匡衡传》。
〔79〕《汉书·赵广汉传》。