建立中国统一的金融监管体制的构想，本文主要内容关键词为：中国论文,金融监管论文,体制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着中国加入WTO后金融对外开放的推进，金融业将发生较大变化，突出表现在银行业、信托业、证券业、保险业之间的业务划分日益模糊。为了适应开放经济条件下金融业发展的需要，促进银行业、信托业、证券业、保险业的协调发展，提高金融监管效率，增强金融业竞争力，保证金融业稳健运行，需要建立统一的金融监管体制。
金融监管体制改革过程中，要防止出现部门利益驱动、监管机构膨胀、行业条块分割、监管资源浪费等不良倾向，以国家利益为使命，以民族经济发展为目标，以改善运行机制为内容，以面向全球化、面向新世纪为动机，建立适应金融对外开放、符合历史发展趋势、具有强大生命力的统一的金融监管体制。
一、中国现行分业监管体制的阶段性
中国现行金融监管体制的基本特征是分业监管，由中国人民银行、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会，分别对银行业、信托业、证券业、保险业实行分业监管，其中，中国人民银行作为中央银行，同时负责货币政策的制定与执行。（注：事实上，中外合资租赁公司一直由对外经济贸易合作部负责监管；典当业于2000年7月由中国人民银行划转到国家经济贸易委员会监管，移交时约有1100家典当行，其资本金总额约88亿元。）因此，这种监管体制是典型的“一级多头”的分业监管体制。
（一）现行分业监管体制的形成
现行分业监管体制是在特定的历史环境下逐步形成的。中国人民银行在成立之初，作为国家银行便承担着领导和管理全国金融业的职责。在国民经济恢复和社会主义改造时期，中国人民银行负责金融监管，除依法接管官僚资本银行、取消外商银行在华特权外，主要任务是：整顿和改造私营金融业；打击投机活动，维护金融秩序。（注：戴相龙：《中国人民银行五十年——中央银行制度的发展历程》，中国金融出版社1998年版，第80页。）
1978年后，四大国有专业银行（后称国有独资商业银行）相继建立，期间中国人民银行金融监管的重点是：配合监督、检查四家国有专业银行执行国家金融政策；业务分工和规章制度情况，并与金融投机和金融犯罪作斗争。
为了规范银行管理，1986年1月7日国务院发布《中华人民共和国银行管理暂行条例》，提出中国人民银行依法对金融机构进行登记、核发经营许可证和办理年检。这是我国第一部有关金融监管的政策规定，受金融发展条件所限，当时并未提出审慎监管的有关原则和措施。
分业监管的政策起点是：1992年10月国务院决定，将证券监督管理职能从中国人民银行分离出来，成立中国证券监督管理委员会，依法对全国证券市场进行统一监管。其目的是要建立一个强有力的专业监管机构进行证券市场监管，以便及时发现和处理各种异常情况，有效防范和化解市场风险，推动证券市场的健康发展。
1993年12月25日，国务院公布的《关于金融体制改革的决定》，是分业监管体制形成的政策基础。该《决定》提出，要转换中国人民银行的职能，强化金融监管，并对保险业、证券业、信托业和银行业实行分业管理。不过，银行业、信托业的分业监管仍由中国人民银行负责。
分业监管体制正式形成的标志是，1998年11月18日成立中国保险监督管理委员会。把保险业监管职能从中国人民银行分离出来，确定了现行金融监管“三分天下”的格局。当时的政策主旨是：从中央银行分离保险业监管职能，对于培育和完善我国保险市场，加强对保险业的监管，防范和化解保险风险，确保我国保险业的健康发展具有重要作用。（注：马永伟：《保险知识读本》，中国金融出版社2000年版，第370页。）
（二）分业监管体制形成的背景
事实上，中国现行分业监管体制的形成，既有其国际背景，又有国内背景，还有理论基础。
从国际背景来看，30年代美国大危机之后，当时理论界主流学派认为，银行与证券混业经营不利于防范金融风险，因此要实行分业经营。美国作为一个联邦制国家，各州政府具有相对独立的权利，这是美国金融监管多元化的制度基础，而分业经营的政策取向促成了分业监管的趋势。具体来说，美国的银行业有联邦银行和州银行之区别，并形成美联储、货币监理署、州政府、联邦存款保险公司共同进行银行业监管的体制；证券业监管由美国证监会负责；期货业由美国商品交易委员会负责；保险业则由各州政府所设的保险局以及全国保险监督官协会(NAIC)负责。80年代以前，美国分散的金融监管体制产生了较大的国际影响，引起其他国家采取分业监管的政策措施，也影响到我国现行分业监管体制的形成。
从国内背景来看，长期以来，金融监管只限于一般性行政检查和管理，实行机构性监管，如审批管理、业务范围核定以及专项现场检查和行政处罚等，机构性监管成为分业监管的制度基础。治理整顿金融秩序之后，金融监管工作仍然实行机构性监管，重在对市场准入、业务经营范围和业务经营行为的监管，缺乏对金融体系稳健性和防范系统性危机的审慎监管。
此外，我国实行分业监管，还有其理论基础。比如，证券监管从中央银行职能中分离的主要根据是：我国证券市场发育不成熟，两业融合会助长证券市场的投机；银行资金实力强，两业合一易产生垄断，不利于证券市场的发展；我国银行自我控制能力较弱，两业合一不利于银行体系的安全，并会影响到中央银行货币政策的执行；我国金融业缺乏严格的法律约束，两业合一会引起金融秩序的混乱。（注：周正庆：《证券知识读本》，中国金融出版社1998年版，第431～432页。）
事实上，上述关于分业监管的论据中隐含着某些错误判断：第一，把分业经营与分业监管混同。银行业与证券业不能“融合”，不等于一定要实行分业监管，正如银行业、信托业实行分业经营，但是，银行业、信托业监管却一直归属于中国人民银行，只是由不同的部门分工负责而已。
第二，把金融风险产生的原因归结于混业经营，而忽视对金融风险产生的根源进行追溯。经验表明，即使实行严格的分业经营，如果不进行有效的风险防范，也可能产生较大的金融风险。事实上，中国农村信托投资公司、海南发展银行、广州国际信托投资公司、部分城市信用社等金融机构的破产倒闭，主要原因不是由混业经营所导致，而是由于这些金融机构内控不严，金融管理薄弱，外部监管缺位。可见，发生金融风险的根源，不在于是实行分业经营还是混业经营，而在于缺乏有效的风险防范机制。因此，把金融秩序混乱归结为混业经营，甚至归结为没有建立分业监管的体制的观点是欠妥的。
二、加入WTO后现行分业监管体制面临的困难
我国金融发展初期，实行分业监管体制对于银行业、信托业、证券业、保险业的发展产生了一定的作用。但是，也存在如下问题：监管协调的机制非常缺乏（尤其在基层），监管重复的现象相当普遍，监管信息不能共享的情况比较严重，机构性监管与业务发展多样化之间矛盾日益突出，监管资源浪费与稀缺并存的问题令人担忧。最近人民银行区分行、省辖监管办正在进行改革（扩编），按中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行、政策性银行等增设银行监管处室，强化机构性监管，监管资源配置不合理的现象更加突出（见图1）。因此，需要利用好现有的监管资源，防止机构盲目扩张，避免监管部门“各自为政”滥设机构，统一有效配置现有的监管资源。
随着中国加入WTO，银行、信托、证券、保险等金融业务的交叉以及金融机构的融合，将使现存分业监管体制所隐含的矛盾日益突出。主要表现在以下方面：
（一）银行、信托、证券、保险之间业务的混合削弱了分业监管的业务基础
不同种类金融机构提供具有替代性的金融产品，扩大了银行、信托、证券、保险之间混业经营的基础。按照中国人民银行《商业银行中间业务暂行规定》规定，商业银行可以进行包括金融衍生业务、各类投资基金托管、各类基金的注册登记、认购、申购和赎回业务、代理证券业务、代理保险业务等。（注：中国人民银行：《商业银行中间业务暂行规定》，《金融时报》，2001年7月15日。）这些中间业务与证券、保险业务密切相关，并具有一定的替代性。与此同时，证券公司股民保证金账户在一定程度上具有银行储蓄存款的功能。此外，在保险业方面，自1999年10月以来新的险种不断涌现，这些新的保险业务，既具有投资功能，又具有储蓄功能。
图1 现行金融监管机构设置
（二）银行、信托、证券、保险业之间资金和业务往来的日益密切增加了分业监管的难度
货币市场与资本市场之间的联结渠道是多样的，既可以通过金融机构同时在两个市场运作直接联通，也可以通过企业和居民的资产管理而间接联通。（注：钱小安：《货币政策与资本市场的联结机制及其疏导》，《金融研究》2001年第8期。）货币市场与资本市场的资金融通，客观上使商业银行、信托投资公司、证券公司与保险公司之间的联系更加密切，资金往来、资产负债的相互制约更加明显，这使得现行以机构性监管为特征的分业监管体制面临较大困难。需要从提高监管效率出发，对银行、信托、证券、保险监管进行统一和协调。
（三）集团公司控股下的混业经营使现行分业监管效率低下
尽管我国实行分业经营的模式，但是部分企业集团（或综合集团）公司控股下的银行、信托、证券、保险之间的业务往来，形成了事实上的混业经营。如光大集团控股光大银行、光大证券公司、光大永明保险公司、光大国际信托投资公司，这些不同类型的金融机构之间业务关联非常密切，事实上已经存在混业经营。与国外不同的是，中国的混业经营是通过企业集团，而不是通过金融（或银行）控股集团进行的。因此，有关商业银行、信托投资公司、证券公司、保险公司通过集团公司运作实行混业经营，已经使现行以机构性管理为特点的分业监管困难重重，监管效率低下。
（四）金融创新导致监管重叠与监管缺位并存
现行分业监管过程中，大都采取机构性监管，实行业务审批制方式进行管理。这样，当不同金融机构业务日益交叉时，一项新业务的推出通常需要经过多个部门长时间的协调才能完成。此外，有的新金融业务处于不同金融机构业务边缘，成为交叉性业务，加储蓄保险是一种既包括储蓄功能又包括保险功能的业务品种。对于这些新的业务，既可能导致监管重复，也可能出现监管缺位。
事实上，近年来在银行业、信托业、证券业、保险业的监管协调方面存在的困难，已经引起有关部门的重视。经国务院批准，2000年开始建立中国人民银行、中国证券监管管理委员会、中国保险监督管理委员会“监管联席会议”制度（最初设计为“副手级”，执行时变成“正手级”），定期研究加强银行、证券、保险监管部门的交流与合作，增强合力，有针对性地制定监管措施，促进我国金融业的规范发展。（注：卓夫：《增强金融监管合力，促进金融规范发展》，《金融时报》2001年5月9日。）然而，这种“监管联席会议”制度只是论坛式的，难以真正发挥统一协调的功能，也不具有决策作用。
（五）银行业、信托业监管与货币政策目标产生矛盾
我国银行业、信托业监管一直与货币政策制定与执行有着密切的联系，正因为如此，有人提出，货币政策与银行业监管在处理危机、信息互补等方面具有协调作用，因而中央银行应继续负责金融监管。（注：王君：《金融监管机构设置问题的研究——兼论中央银行在金融监管中的作用》，《经济体制比较》2001年第1期。）
然而，国际货币基金组织的工作人员从总结有关国家经验的基础上提出：中央银行负责金融监管是有害的。一方面，公众认为不同种类的金融资产会得到中央银行相同的保护，从而产生道德风险；另一方面，一旦中央银行在金融监管方面出现特定的监管失误，就会损害货币政策的声誉和可靠性。（注：Abrarns,Richard and Michael Taylor,2000,"Issuesin the Unification of Financial Secor Supervision",IMF Working Paper,WP/00/213,p.21.）
英国的金融专家提出：中央银行负责金融监管时，因关注金融企业的稳健性而实行放松的货币政策，会使通货膨胀难以有效控制；金融监管的失误会有损于货币政策的可信度；中央银行功能越大，其受到的政治压力或控制就越大。因此，应将金融监管从中央银行职能中分离出来。（注：Briault,Clive,1999,"The Rationale for a Single National FinancialServices Regulator",Financial Services Authority Occasional Paper,No.2,Nay,P.27.）
实践证明，中央银行同时负责银行业监管的国家，要比中央银行不负责银行业监管的国家，具有更高的通货膨胀，一般要高出50%以上，这是以24个国家从1960～1996年有关数据为样本进行研究得出的结果。（注：Noia,Carmine Di,and Giorgio,1999,"Should Banking Supervision andMonetary Policy Tasks Be Given to Different Agencies?"EUI Workshop onMacroeconomic Ploicy After EMU,October19.）其主要原因在于：如果货币政策与银行业监管融为一体，往往会使中央银行运用“最后贷款人（相当于再贷款）的特权保护商业银行不致于倒闭，由此导致低质量信贷资产的刚性增加。此外，对于证券业、保险业的风险防范却没有对应的“最后贷款人”支持，容易造成金融部门资金支持不对称，使银行业产生道德风险，并相应提高通货膨胀预期水平。
解决现存金融监管体制面临的问题，要实行银行、信托、证券、保险监管之间的统一协调，从提高现行金融监管体制的效率出发，逐步从机构性监管向功能性监管转变，建立适应21世纪金融全球化发展需要的金融监管体制。
三、全融监管体制建立的基础及其特征
金融监管在全球没有统一的模式，不同国家的金融监管体制，因其金融环境不同而差异性较大。从发展的眼光、世界的眼光来看，要以国家利益为使命，以民族经济发展为目标，建立适应金融开放与金融发展要求的金融监管体制，首先，有必要明确金融监管体制建立的基础及其特征。
一般来说，金融监管体制的选择，不仅与有关国家经济、金融发展水平相关，而且与其政治、社会制度密切相关。纵观各国金融监管体制变化的历史可以看出，不同国家、不同时期金融监管体制差异性较大，并且处于不断完善过程中。这说明，金融监管体制是由其经济、金融发展水平以及政治、社会制度所决定，尤其要适应金融发展、金融市场的变化。
（一）金融监管体制的发展趋势
国际上，金融监管体制变化具有什么基本规律？
从纵向来看，国际金融界经历了从统一监管向分业监管，又从分业监管向统一监管的发展过程。
早期，由于金融业发展水平较低，金融业大体上是实行统一监管。30年代大危机之后，美国率先实行分业经营，以此作为防范金融风险的重要手段。后来，其他国家也纷纷效仿，采取分业经营的形式。这样，为了适应专业化和行业管理的需要，一些国家在金融监管制度上相应采取了分业监管的体制。
从横向来看，各国金融监管体制的模式不尽相同：既有分业监管，又有统一监管；在分业监管中，既有多级监管，又有一级监管。
80年代以前，主要发达国家金融监管采取分业监管体制，具体形式有两种：一种是两级体制；另一种是多头体制。美国和加拿大采取两级监管体制，即由国家（联邦政府）和地方政府（州政府）共同进行金融监管。两级监管体制的形成往往由其社会制度决定，也是社会结构和利益均衡的结果。
80年代后期，为了适应金融创新与金融发展的需要，一些国家注重统一监管标准、减少机构重叠和重复劳动，金融监管体制呈现由分散向统一、由多级向一级发展的趋势。在挪威、丹麦、瑞典等国家，由于金融创新和金融发展，尤其是金融控股集团联合的出现，这些国家先后将分散的金融监管机构合并起来，成立统一的金融监管机构，集中统一负责银行、证券、保险业务的监管。
由分业监管向统一监管转变的典型例子是英国，其基本理念是：金融业务之间出现混合，监管体制要相应进行调整。（注：Briault,Clive,1999,"The Rationale for a Single National FinancialServices Regulator",Financial Services Althority Occasional Paper,No.2,May,p.6.）1997年英国政府宣布进行金融监管体制改革，将金融监管从英格兰银行分离出来，成立专门的金融服务局(Financial Services Authority)，实行统一的金融监管。
英国实行统一金融监管体制改革后，澳大利亚于1998年3月17日成立审慎监管当局，同时，还建立了澳大利亚证券投资委员会负责进行市场监管。（注：Australian Prudential Regulation Authority,1998,"Financial SystemReform Implementation",Australian Treasurer's Press Release,17March.）此外，韩国也于1998年、日本于2000年分别对其金融监管体制进行改革，建立了统一的金融监管体制。
从全球73个国家的金融监管体制来看，至少有39个国家采取不同形式的统一监管，统一监管的国家占比为53.4%（见表）。
有关国家金融监督体制
监管形式 国家
分业监管 34
统一监管 39
证券、保险3
银行、证券9
银行、保险13
三者合一 14
资料来源：Llewellyn(1999)
展望未来金融监管体制的发展前景，可以看出，金融监管呈现集中统一的趋势。主要原因是：金融自由化和金融创新，使不同类型金融机构之间的业务区分日益模糊，业务往来更加密切，为了加强监管协调、提高监管效率，需要采取统一的金融监管体制。即使在实行联邦制的国家，也有越来越多的报告提出，要建立统一的金融监管体制，如芝加哥商业交易所(CME)早些时候就提出建立美国联邦金融监管局的建议，把美国现有相互独立的监管机构合并成为一个在总统领导下的内阁部门，使监管政策能够实现跨部门、跨市场、跨机构的协调。（注：吴素萍、徐卫宇：《功能性金融监管的理论与框架》，《经济导刊》1999年第6期，第15页。）
在欧洲，也有学者提出建立统一的欧洲金融监管局的政策建议。（注：Noia,Carmine Di,and Giorgio,1999,"Should Banking Supervison andMonetary Policy Tasks Be Given to Different Agencies?"EUI Workshop onMacroeconomic Ploicy After EMU,October19,p.24.）事实上，欧元区已有一个统一的中央银行独立地执行货币政策，但是其金融监管却由各成员国负责，不同国家的金融监管的标准、模式不尽相同。（注：比如，意大利、荷兰国内中央银行同时负责银行监管，有的国家采取专门的金融监管局。）然而，金融监管的差异性会影响到欧洲金融市场一体化的进程，不利于防止发生金融危机，维持欧洲金融稳定。因此，需要建立欧洲统一的金融监管局。
（二）金融监管体制的特征
一定的金融环境下，如何建立有效的金融监管体制？国际货币基金组织的工作人员在总结有关国家经验的基础上，提出有效监管的前提条件是：清晰的目标、独立性与可靠性、合理的资源、有效的执行权、综合性监督、低成本管理等。（注：Abrams,Richard,and Michael Taylor,2000,"Issues in the Unificationof Financial Sector Supervision",IMF Working Paper,Wp/00/213.）其目标是：保证金融监管体制适应金融发展的要求，有利于保持金融体系的稳健，保护金融领域消费者权益，促进经济增长。
总结各国金融监管体制的经验和教训，可以发现，有效的金融监管应具有以下基本特征：
第一，综合性。金融监管当局应加强对整个金融业监管的综合协调，防止出现监管重叠、监管遗漏或空缺的现象。即使由于历史和社会制度的原因而出现多头（部门）监管、多级监管，也要通过协调监管实现金融业稳健运行。协调金融监管，既是金融业各部门平稳发展的要求，也是防止发生道德风险、风险集中、风险传递的有效措施。
第二，审慎性。金融监管当局要从防范金融风险的角度出发，制定并实施保证金融机构稳健运行的政策措施。实行审慎监管，是为了保持金融体系稳健运行，发挥金融市场的融资功能和金融机构的中介作用。要根据金融市场发展、金融机构变化等情况，及时制定金融机构资本充足率、资产负债率等一系列指标，通过实时监测和动态监管金融机构，有效防范金融风险或金融危机。
第三，有效性。金融监管体制要具有低成本、高效率的特点。要对不同的金融部门监管进行协调，实行统一的金融监管标准，防止发生道德风险。在金融监管的覆盖范围上，既要防止发生监管空缺，又要避免出现重复监管，提高金融监管效率，保证金融体系的稳健运行。
第四，独立性。金融监管当局应具有独立进行金融监管的权力和能力，根据有关审慎监管的原则对金融机构进行管理，不受其他部门的干预和影响。尽管金融体系的稳健性对于长期的经济增长是有利的，但是审慎监管可能与短期经济增长之间存在一定的冲突。事实上，追求短期经济增长可能成为有关部门的政策取向，但随之产生的通货膨胀上升和金融资产质量下降，却会给长期经济增长带来不利影响。独立性能够保证金融监管当局按照有关规则进行金融监管，防止金融资产过快膨胀以及金融资产质量下降，保持金融体系的稳健，促进经济的可持续发展。
第五，前瞻性。金融监管政策措施要适应金融业未来发展趋势。为了防止金融风险和金融危机，金融监管当局在制定金融机构稳健性指标和有关措施时，要考虑未来金融市场创新、金融机构资产的可能变化。此外，要建立金融监管的预警系统，加强对金融体系稳健性的监测，保证金融体系的稳健运行。
第六，历史性。一个国家的金融监管体制要与一定时期的社会、政治制度等条件相适应，要与一定时期的金融市场结构变化相协调。金融监管制度既受到相关经济、金融发展的影响，又受到其社会、政治制度的约束，世界上没有永恒不变的金融监管制度。比如，美国作为一个联邦制国家，州政府在金融监管方面具有相当大的权力，既有州政府批准的银行，又有州政府管理的保险公司。然而，随着混业经营的进一步发展，在未来的一定时期内，美国仍有可能建立统一的金融监管体制。80年代以来，挪威、丹麦、瑞典、英国、澳大利亚、韩国、日本、新加坡等国家金融监管体制的变化，就反映了金融监管体制与金融发展水平的适应性。
四、建立中国统一的金融监管机构的具体方案
如前所述，中国现行的金融监管体制不能适应加入WTO实行金融对外开放的要求，也不符合国内金融发展的取向。如果不改革现行分业监管体制，继续实行机构性监管，就会产生监管机构的盲目膨胀，监管重叠与监管缺位并存，监管资源浪费严重，监管效率低下（见图1）。为此，要把握趋势，把握未来，立足国情，确定我国金融监管体制改革的目标、原则、目标模式，据此提出有关方案，加以比较选择，完善我国现行的金融监管体制。
学术上，关于中国现行金融监管体制改革，主要有以下4种观点：
第一种观点认为，要通过中央银行集中统一干预和管理金融体系。（注：廖富洲：《西方发达国家的金融监管与启示》，《中国金融》1998年第7期，第24页。）这种观点提倡把证券、保险监管重新划回到中央银行，其对于形成集中统一监管有积极意义，但把货币政策与金融监管集中起来，无论在理论上还是在实践上，都不可行。
第二种观点建议，将金融监管职能从中央银行分离出来，设立相对独立的金融监管局，接受中国人民银行领导。（注：王自力：《我国金融监管体系与监管模式的重新探讨》，《金融研究》2000年第12期，第81页。）这种方案对于加强银行业、信托业监管具有积极作用，但不能解决现存的监管协调问题，而且现行按金融机构分设监管部门（或处室）的机构性监管，与现代金融发展背道而驰，容易产生机构膨胀、人员臃肿的弊端。
第三种观点提出，中国金融监管体制的改革，应把中央银行和金融机构自律两个子系统作为改革重点。（注：保定金融高等专科学校课题组：《中国金融监管体制研究》，《金融教学与研究》1998年第1期，第32页。）这种观点忽视了监管体制要适应金融开放与金融发展的基本要求，因而是不合时宜的。
第四种观点倡导，在中国人民银行内部成立类似于“银行业专门监管小组或监管局”等机构，而不对现行监管体制进行重新整合。这一观点容易造成机构膨胀、人员臃肿，而不能解决协调监管问题，产生管理低效的后果。
（一）目标与原则
根据国内外金融监管的经验和教训，参照现行有关国际准则和国际惯例，我国金融监管体制的改革目标应该是：从加强金融监管出发，保证金融体系的稳健运行，保护金融领域消费者的合法权益，促进经济的可持续发展。
为了实现我国金融监管体制改革的目标，要把握有效金融监管体制的综合性、审慎性、独立性、前瞻性、历史性原则。一是以综合性为要点，协调各金融监管部门的监管，通盘考虑我国金融业发展战略，努力增强金融业竞争实力；二是以审慎监管为核心，加强金融业的风险防范和控制，保证金融业的稳定；三是以有效性为原则，注重降低监管成本，防止监管机构的重叠设置，避免出现监管空缺，提高监管效率；四是以独立性为基础，提高金融监管当局的权威性，赋予金融监管当局一定的责任，实现独立性与责任性的统一，保证有关金融监管政策的贯彻执行；五是以前瞻性为视角，确定金融监管的基本框架，充分考虑到中国加入WTO后金融全球化可能带来的影响，尤其要考虑到混业经营趋势给监管体制提出的要求；六是以历史性为基点，建立与社会主义市场经济体制相适应的金融监管体制，把握金融开放与金融发展的趋势，逐步完善现行的金融监管制度。
（二）目标模式
根据有效金融监管体制的目标和基本原则，建立中国统一的金融监管体制的目标模式应该是：在党中央、国务院领导下，建立统一的金融监管机构，对银行业、信托业、证券业、保险业实行统一监管，保证金融业的稳健运行，保护金融领域消费者的合法权益，充分发挥金融业的作用，促进国民经济增长。
按照建立统一的金融监管机构目标模式的要求，要对现有分散的金融监管体系进行重新整合，改变监管信息难以集中、监管能力分散、监管重叠与监管缺位并存、监管资源浪费严重的现状，实现从机构性监管向功能性监管转变。要通过建立跨产品、跨机构、跨市场的金融监管体制，协调不同金融行业、部门的监管，达到提高金融监管效率的目的。原有的机构性监管体制难以有效协调不同金融机构业务之间的交叉和趋同，容易造成各金融部门监管资源浪费与不足并存，各金融部门发展不平衡，并最终产生金融风险。实现功能性监管后，要在关注金融机构监管的基础上，重视不同金融业务监管之间的配合协调，建立公平的竞争环境，提高金融业的整体竞争实力。
当然，发挥统一的金融监管体制的有效性，还要以完善金融机构现代公司法人治理结构为基础，因为统一的金融监管体制只是外因，不能代替金融机构法人治理机构的建立和完善，而要以金融机构建立内控机制为基础。为此，要在建立统一的金融监管体制的同时，完善金融机构现代公司治理结构、审慎的会计制度，夯实金融监管的微观基础。
（三）具体方案
建立我国统一协调、管理高效的金融监管体制，具体有以下两种方案：
第一种方案：成立中央金融监管委员会。
在完善现有的银行、信托、证券、保险分业管理体制的基础上，成立统一的中央金融监管委员会，负责制定金融业审慎监管的有关政策。新成立的中央金融监管委员会，类似于澳大利亚于1998年成立的金融监管委员会(Council of Financial Regulators)，负责协调金融监管，协调监管与稳定，确定金融体系的重大问题和趋势，共享监管信息，实现监管成本最小化等。（注：Australian Prudential Regulation Authority,1998,"Financial SystemReforms Implementation",Australian Treasurer's Press Release,17March,p5.）
具体操作上，可分两步走：第一步：将银行业、信托业监管从货币政策中分离出来，成立相对独立的银行、信托监管局。这样做，既有利于减少货币政策制定和执行过程中受到单个银行经营困难的影响，又有利于加强银行、信托、证券、保险监管方面的协调。事实上，货币政策是宏观政策，银行监管、信托监管是微观管理，将两者分离符合增强货币政策独立性、可靠性、责任性的要求。
第二步：建立统一的中央金融监管委员会，负责制定银行业、信托业、证券业、保险业监管政策并协调监管。中央银行监管委员会是在国务院领导下的金融监管决策机构，该委员会为正部级单位（主席亦可由一位主管金融工作的国务院领导兼任），其领导成员包括3家金融监管机构的主要负责人。中央金融监管委员会与3家金融监管机构的权责划分是：中央金融监管委员会制定政策措施，3家金融监管机构负责具体执行。这种改革，实际上是将现行有关政策决策的职能转移到中央金融监管委员会，增强金融监管政策之间的统一和协调。（注：这种机构设置，与澳大利亚金融监管委员会具有类似的组织架构和功能。）
为了降低金融监管成本，减少职能重叠，可将中央金融监管委员会的建立与现行中央金融工委的功能加以融合，实行两块牌子，一套人马，工委书记兼任中央金融监管委员会主席。这样做，可以把中央关于完善国有企业领导体制“双向进入、交叉任职”的指导思想运用到金融监管体制改革中来，有效防止机构膨胀、成本增加、协调困难等问题。
第二种方案：成立中国金融监管委员会。
将现有银行业、信托业监管职能从中央银行职能分离出来，与中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会合并为中国金融监管委员会，在国务院领导下，全面负责银行业、信托业、证券业、保险业监管政策的制定和执行。
具体操作上，对现有从事银行业、信托业、证券业、保险业监管功能和人员进行整合。要以精简机构、提高效率为原则，优化监管组织结构，建立一支高效、精干的金融监管队伍。中国金融监管委员会为正部级单位（主席亦可由一位主管金融工作的国务院领导兼任）。下设综合局、银行局、证券局、保险局、信托局、审计局、统计信息局、政策研究局、法律局、国际局等，实行功能监管、管监分离（见图2）。
比较以上两种方案可以看出，其各有利弊：
第一种方案的优点在于，体制变化不大，改革遇到的阻力较小；第一种方案的缺点在于，容易产生新增机构膨胀现象，协调成本大，效率较低。如果在现有的3家金融监管机构之上再增设新的金融监管机构，处理不好，就会产生机构膨胀效应。此外，将金融监管政策制定与执行分离开来，仍会产生一定的协调成本，保留分散管理体制下的某些弊端。
第二种方案的优点在于，可以实现金融监管机构的整合，精减监管机构工作人员，提高监管效率，有效实现金融监管目标，实行金融监管政策的统一制定和执行，既可以防止出现决策与执行“两张皮”或分散管理体制下“各自为政”的弊端，又能消除现阶段实行多层次监管、重复监管、机构性监管所产生的弊端。金融监管的集中统一，有利于实行银行、信托、证券、保险业的审慎监管，防止发生金融风险和金融危机。第二种方案的缺点在于，体制变化较大，人员调整较多。如果改革时期拖得过长，部分工作人员因工作和职责调整的不确定性而出现等待心理和短期行为，容易导致一定时期内的金融监管缺位。
实施第二种方案时，为了将改革成本降低到最低限度，要尽量缩短组建中国金融监管委员会方案制定与执行之间的时滞。英国等有关国家的经验表明，改革方案确定之后，1年内完成组建有关机构比较可行，这样，可以尽量防止出现监管缺位，降低改革成本。
相比较而言，第二种方案更可取。亦可选择第一种方案，将其作为第二种方案的过渡。这是因为建立中国金融监管委员会，符合加入WTO实行金融开放和金融创新的要求，有利于实现金融监管协调，执行统一、审慎的金融监管政策，防止监管机构的盲目膨胀，提高我国金融监管效率；有利于增强我国金融业的整体竞争实力，防止发生金融风险和金融危机，实现金融业的协调、平稳发展。
总之，为了适应加入WTO以及金融对外开放的推进，我们要站在时代的前列和历史的高度，以国家利益为使命，以民族发展为目标，建立与金融开放和现代化建设相适应的金融监管体制。在操作上，要从实际出发，加快制定建立中国金融监管委员会的具体方案，实行监管职能的重新整合，防止部门利益、机构膨胀驱动，注重精简机构，运用好现有的监管资源，提高监管效率，充分发挥统一金融监管体制带来的好处，促进国民经济持续、快速、健康发展。
图2 中国金融监管委员会机构设置构想
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