新形势下PPP项目融资模式分析
谢 玲
（中交第四航务工程局有限公司 ，广东 广州 510290）
[摘 要] 进入新时代，经济社会发展对政府部门的行政管理要求越来越高，PPP项目融资模式在城市基础设施及公共服务的建设中发挥了显著的作用，PPP项目融资模式得到政府部门的支持。本文基于现实状况和前人学术研究基础之上，概述了PPP项目融资模式的概念及类型，深入分析PPP项目融资模式的作用及存在的问题，并提出改进的思路，以求为PPP项目融资模式更好的发展提供参考。
[关键词] PPP项目 融资模式 防控风险
一、国内现状
目前，我国已成为全球PPP项目存量规模最大的国家。在已签约的PPP项目中，市政工程、交通运输、旅游仓储项目数量位居前三；市政工程、交通运输、生态建设和环保项目数量位居前三位[1]。国有企业在PPP项目中占有主体地位，民营企业的活跃度和参与能力持续提升。PPP项目融资模式在我国发展态势良好。
国内学者越来越重视PPP项目融资模式，并从不同的角度进行了深入研究。如李丽[2]探讨了PPP 模式下大型建筑企业项目融资渠道选择，并从匹配度入手建立以融资成本和融资风险为重要内容的大型建筑企业项目融资渠道的指标体系。尹丹妮[3]讨论了PPP模式下基础设施项目融资的优势和前景以及项目融资风险管理的必要性，深入分析项目融资和合理划分面临的风险，并提出PPP模式下基础设施项目的融资风险管理和控制措施。吴梦[4]以重庆轨道交通为例，分析了PPP 融资模式运用于城市轨道交通项目可能产生的问题，包括项目审批时间较长、市场监管机制不完善和项目受益性不确定，并提出了相应对策建议。
本专栏收入了梅黎明的《新时代实施乡村振兴战略的基本路径》，余佶的《新时代“三农”改革历程与经验——基于十八大以来6个中央“一号文件”的透视》，罗家为、谈慧娟的《乡村振兴的历史逻辑与时代背景》，李晓园、钟伟的《乡村振兴中的精准扶贫：出场逻辑、耦合机理与共生路径》，作者各具慧眼，文章各有侧重。个中精妙，还请读者诸君细细品味。
本文基于现实情况和前人的研究，概述了PPP项目融资的概念及类型，试图分析新形势下PPP项目融资模式的作用、存在问题，并提出改进PPP项目融资模式的建议。
具体原理为：预测塌岸线由水下稳定岸坡线和水上稳定岸坡线的连线组成时，水下稳定岸坡线由原河道多年最高洪水位及水下稳定坡脚α确定；水上稳定岸坡线由设计洪水位和毛细水上升高度H’及水上稳定坡脚β确定（图1）。以原河道多年最高洪水位与岸坡交点A为起点，以α为倾角绘出水下稳定岸坡线，该线延伸至设计洪水位加毛细水上升高度的高程点B，再过B点以β为倾角绘出水上稳定岸坡线，与原岸坡交于点C，C点即为水上稳定岸坡的终点。水上稳定岸坡线起点B的高程所对应的原岸坡D点，与该线终点C之间的水平距离即为预测的塌岸宽度St。
二、PPP项目融资模式的概念及类型
（一）概念
2.6.2钩藤根腐病常见防控方法有田间排水通畅，避免积水烂根；带药移栽(药液浸根或蘸根)；适期施药，合理选择药剂。
（二）类型
PPP项目融资模式引入了多方参与主体，不同的参与主体在风险控制、化解及承担能力方面各有千秋，项目融资风险可以合理分配给不同的参与者，从而降低项目的整体风险；二是多方参与主体引进了雄厚的资本、丰富的管理经验、先进的技术，使得项目完成后能更好地服务社会，提高了公共产品的供给能力和效率；三是在多方主体的参与下能够加强对项目的监管，更有利于项目按时按质完成，更能深入民心。
PPP项目融资模式，也称为公私合作模式，起源于英国“公私合作伙伴关系”的融资机制，是政府部门和社会资本方合作建设城市基础设施项目；为了提供某些公共产品和服务，彼此之间形成的一种相互合作、利益共享并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作项目的顺利完成，最终，合作伙伴将获得比预期的个人行动更有利的结果。PPP项目融资模式可以以市场竞争的形式将社会资本引入公共基础设施建设和公共服务。它可以缓解政府部门在公共基础设施建设和公共服务提供方面的资金缺口，也可以拓宽社会资本的投资渠道，从而实现了多个项目参与主体的多赢局面。
三、新形势下PPP项目融资模式的意义
（一）对政府部门
PPP项目融资模式有利于政府通过引入社会资本，提高公共服务和公共产品的质量和效率来缓解财政压力。政府部门通过公开招标等市场竞争手段选择经营管理技术先进的社会资本方作为合作伙伴，可以实现社会效益和社会资本经济效益的“双赢”，这有利于使政府更加贴近社会组织，更好地促进经济发展。从目前来看， PPP项目融资模式在城市轨道交通、综合管廊项目、路桥建设等城市基础设施建设领域得到初步应用，通过这种模式，有利于提高政府的服务水平。
（二）对社会资本方
从目前来看，PPP项目融资模式发展较快，其发展态势必然会受到政策环境和立法环境的影响，只有健全的法律法规来规范PPP项目融资模式，才有利于PPP项目融资模式的长期发展。但是现在立法需要较长周期，PPP项目数量却逐年增加，国家层面与PPP项目融资模式直接相关的立法及政策也尚未出台，不利于解决 PPP项目融资模式在运用过程中遇到的各项难题，导致 PPP项目不能有针对性和专业性的操作。PPP项目融资模式的相关要求只是散见于各地区的各种规章和政策之中，没有统一的立法文件，这样使得政府部门会出现“寻租”行为，不利于项目各方的有效监督，不利于项目的科学运行。
（三）对项目本身
PPP项目分为经营性项目、准经营性项目和非经营性项目。大多数经营项目是用户支付的项目模型，应通过BOT / BOO + EPC进行操作。准经营项目大多采用用户支付+政府补贴项目模式，按PPP + EPC +政府可行性缺口补贴办理。非经营项目主要是政府支付的项目模式，应由PPP + EPC +政府采购或采购服务运营。除以上模式外，可根据当地实际及项目特点，通过建立合理的使用者付费机制等方式，积极探索、大胆创新，灵活运用多种投资模式。
四、PPP项目融资模式存在的问题
（一）地区间发展不平衡
PPP项目通常是城市公共基础设施建设，需要巨大的资本投资，社会资本的加入能够减少政府部门的资金压力，然而，单一融资模式使社会资本方承担更大的风险。PPP项目融资方多数倾向于在商业银行等传统金融机构进行贷款申请，满足其对项目融资的需要，而 PPP项目建成后的收益回笼较慢，这使得私营企业在资金周转方面有很大的压力，经营一有不慎就容易破产，不利于 PPP项目的稳定建设；从这点看，PPP项目融资模式间接拒绝了很多资质较低的企业，使得项目融资的难度增加。项目审批手续不健全会导致项目无法入库或被清库；冒险实施不规范的项目将导致项目流产或无法获得融资、进入运营期后无法完全获得付费。PPP项目融资缺乏有效的监管机制，增加了项目的整体风险。社会资本方的资本金出资不到位，尤其是政府方出资代表无法按时足额到位应出资本金，或资本金出资来源不合规，将一定程度上影响新项目开工，甚至无法获得融资导致项目停摆；对于项目收益未与融资利率浮动挂钩的项目，融资成本增加将导致项目收益下降或出现亏损。此外，融资平台公司的政府财产进一步减弱，社会资本方与融资平台公司之间的合作市场风险也在增加。另一方面，政府部门方面也存在信用不足的风险。政府部门缺乏专业的PPP项目专业人员，缺乏市场调研。
（二）相关法律法规并不完善
PPP项目融资模式有利于社会资本方将资本投到公共项目中，盘活社会资本，在政府的指导下进行投资可以降低投资风险，充分发挥了社会资本方的先进技术和管理方面的优势，有利于社会资本方提高工作效率和不断创新，提高了整个市场经济的活力。社会资本方通过PPP项目融资模式参与到公共基础设施建设领域中，可以更好地为公众、社会服务，创造出更多的社会效益和经济效益。
（三）风险长期存在
根据调查数据，PPP项目的数量从仓储项目数及投资额看，西部最多，依次是东部、中部和东北部；从落地项目数及投资额看，东部最多，依次是西部、中部和东北部；在省份方面，贵州、新疆、内蒙古的仓储项目数量位居前三，贵州、云南、山东（包括青岛）的投资位居前三。山东（包括青岛）、新疆、安徽落地项目排名前三。PPP项目融资模式发展的主要地域是西部，西部地区正处于建设加速时期，建设资金需求量大，政府财政收入比较少，更需要社会资本的支持，因此PPP项目融资模式在西部的发展较为迅猛。对于东部经济发达的地区来说，PPP项目融资模式的需求较少，政府本身对其也不重视；而中部和东北部地区的发展速度较为缓慢，还没发挥PPP项目融资模式的作用。存在PPP项目融资模式在各地发展不平衡的现象。
五、改进PPP项目融资模式的建议
（一）加大PPP项目融资模式在各地的推广力度
PPP项目融资模式各有优势，有利于城市基础设施建设的实施。从中央政府到地方政府，要大力推进PPP项目融资模式，选择PPP项目融资模式的成功案例进行宣传。为了传递成功经验，以先富带后富的原则，促进区域经济发展。各地应该因地制宜，出台适合本地发展的政策推广PPP项目融资模式，如建立PPP项目储备库、设置专门的公示栏目加大 PPP项目的对外推介力度、出台以奖代补的政策推广PPP模式等等。在政策上给予支持，大力宣传，促进PPP项目融资模式的发展，更加有利于建设和谐民主的社会。
（二）完善PPP项目融资模式的相关法律法规
新颁布的《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号），《加强中央企业PPP业务风险管理管控的通知》（国资发财管〔2017〕192号）、《关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）示范项目规范管理的通知》（财金〔2018〕54号）等文件主要针对PPP业务的项目端和社会资本端加以规范；《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》（银发〔2018〕106号）和《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金〔2018〕23号），虽然不是专门针对PPP业务，但由于很多PPP项目的资本金融资是通过资管产品（含私募基金）实现的，因此会对项目融资结构产生实质影响。我国应出台统一的PPP法律，使得全国的PPP项目全过程、各环节都有明确的法律依据。在制定PPP项目融资模式相关法律制度时，要根据各地区的实际情况，进行深入调查，在立法时坚持地区差异性原则，不能一刀切。在制定相应的PPP项目法时，应建立专门的PPP项目管理机构，对PPP项目融资相关事宜负全部责任。使PPP项目更加规范，遵守法律。在制定PPP项目相关法律时，应明确政府部门和私营企业之间的权利和义务，明确各方的职责，有效避免法律纠纷等问题。
学校招待所模式虽然能够较好地服务于学校的学术交流，但从风险防范和经营效益等方面来看，该模式存在较大的缺陷，主要表现在：
（三）全面防控PPP项目融资模式的风险
PPP项目融资的参与各方都存在潜在风险，因此全面防控潜在的风险，对各方都有利。首先，政府部门和社会资本方在进行PPP项目融资之前要对项目的可行性进行充分的市场调查，做好项目前期研究，有助于双方就项目的可行性做出科学的决策。社会资本方投标前应与实施机构充分沟通，招标文件或实施机构经过合规程序出具的书面文件允许基金介入，不应存在 “全额自有资金投资”、“所有资本金必须以注册资本方式投入”、“组建项目公司后较短期限内要求资本金全部到位”等限制条件。社会资本方投资项目融资应争取采用政策性银行优惠贷款或低成本保险资金，降低融资成本。其次，政府部门应该对PPP模式有透彻的了解，为PPP项目融资模式创造良好的环境，包括法律法规的建设，专业的研究人员和顾问，为合作伙伴提供充足的有利于项目顺利开展的信息资源。第三，参与PPP项目融资的各方应进行预先存在的风险评估，预测可能发生的风险，并制定相应的应急机制，尽量降低风险。项目融资应充分考虑融资风险，包括成本风险，融资风险，还款来源风险。主办单位应在合同条款中充分考虑风险分配方式，通过设置相应的调价机制、政府兜底等条款进行风险转移。要深刻理解PPP入库政策，全面摸清PPP项目入库情况，根据各项目的情况制定出应对措施，做到有备无患。最后，有必要澄清政府部门和社会资本方共享的风险内容。在 PPP项目融资模式中，政府和社会资本方是一种合作关系，风险应共同分担，如果企业承担过多的风险将不利于调动社会资本的积极性，因此，政府部门也应承担一定的商业风险。
参考文献
[1]刘光义.当前PPP业务政策变化、市场形势分析和对策研究[J].经营与管理，2018(2 )：145-147.
[2]李丽.PPP 模式下大型建筑企业项目融资渠道选择[J].财会学习，2018（3）：146-147.
[3]尹丹妮.PPP 模式下基础设施项目融资风险分析[J].金融经济，2018（1）：137-138.
[4]吴梦.PPP 融资模式在城市基础设施建设中的应用研究——以重庆轨道交通为例[J].中国集体经济，2018（14）：89-90.
[中图分类号] F540.34
[文献标识码] C
[文章编号] 1005-9016（2019）04-80-04
[作者简介] 谢玲（1980.1～），会计学专业，会计师，研究方向为投资财务管理，现就职于中交第四航务工程局有限公司任高级财务主管。
标签：ppp项目论文; 融资模式论文; 防控风险论文; 中交第四航务工程局有限公司论文;