省级行政区划制度改革再构想，本文主要内容关键词为：行政区划论文,制度改革论文,省级论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C93 文献标识码：A 文章编号：1673—0313(2006)01—0132—05
一、改革背景
从20世纪末开始，特别是加入世界贸易组织之后，中国作为经济体制改革与政治体制改革结合部分的行政管理体制改革被提上了日程。过去的几次行政体制改革都是以精简机构、转变职能为主要目标，尽管政府机构进行了多次精简，但每一次效果都不理想，往往是改革过后机构又逐步增加，从而陷入周而复始的循环状态。笔者认为，这几次改革中存在的制约因素之一是现行省级行政区划的限制。
2004年4月，民政部透露中国行政区划改革规划将正式启动，此项改革规模之大、范围之广、影响之深无异于对中国现行行政区划体制动了一场大手术。新规划将决定中国未来的行政区域布局，是关乎中国政治、经济发展的重大战略。中国民政部区划地名司司长戴均良接受媒体访问时透露，中国行政区划分的改革方案，其总体思路可能是“缩省并县，省县直辖，创新市制，乡镇自治”①。
在这一改革的范畴内，省级行政区划改革是一个切入点，也是决定改革成败的关键因素，这也是笔者把视角主要放在这一层面改革上的原因。纵观学者的相关研究成果，多数学者认为缩小现有省的疆域并增设新省是一个比较有效的也是可行的改革路径，也有个别学者认为应该在省级管理单位上再增加一级“跨省次级行政中心”②，以此来梳理中央和地方（主要针对省一级地方）之间日益复杂化的关系。这样，后者增加了行政层次，与当前世界公共管理呼唤效能的大趋势不符，相比而言，缩省改革可能是一个更加行之有效的改革选择。
这一改革必将涉及区域划分、财政改革、中央地方关系等多个问题，对这些问题进行系统的理论探讨及操作的可行性论证是非常必要的，它有助于我们在改革付诸实施后最大限度地减少不必要的负面影响。
二、改革必要性分析
对于原有制度的分析，有利于帮助我们认识原有制度的弊端，寻找更加合理的制度路径。中国自元代开始设立行省制度，当时这种设置多是依据地缘因素，从便于中央集权统治的行政治理等方面考虑的，很少从有利于经济发展和社会开放式交融等因素的要求进行合理的设置。在过去封闭式治理、自给自足的社会历史条件下，这种治理方式基本是行之有效的。随着社会的发展尤其是经济的迅猛增长，省级规模的过大越来越显露出了与现代化进程发展要求不相适应的诸多弊端。
1.中国的省规模过大，数量太少，行政事务繁杂。从地方行政区域的规模来考察，中国地方行政区域规模之大，层级之多，人口之众，持续时间之长为全球罕见。从秦朝建立大一统的政权以来，中国疆域辽阔，地方行政区域数量少、辖区大。这一模式延续至今，总体维持在20至30个省级行政区域。由于中国的省级行政疆域过大，一省之内，自然条件、人文传统、经济发展水平及其居民的利益诉求的差别都很大。这就给省级政府制定政策法规，协调行政区域内各地的关系增加了难度。
2.省级行政区划限制了地方经济的发展。我国原有的行政区划体系过分强调区划的政治统治功能，忽略了经济功能。行政区划从政治体制和行政管理体制等多方面影响和制约经济体制和经济活动方式。在当前市场经济条件下，行政区划还影响着一个国家区域经济的形成和发展，影响着资源的开发和合理配置，国土的管理使用，工业和城市的合理布局，在促进和培育市场经济的发展方面，行政区划具有特别意义。有资料表明，我国现行行政区划划分制约了各地资源的有效划分和合理流动，形成地区分割，不利于我国经济结构合理布局，不利于全国统一大市场的形成，更多地表现为各地方之间相互分割与竞争的地方保护主义。华东师范大学的刘君德教授通过对中国行政区划与经济发展之间的关系的深入研究，提出了“行政区经济”③ 概念。“行政区经济”的消极影响，是中国行政区划改革的必要性所在。
3.中央与地方之间利益表达渠道不畅。随着中国市场经济的建设与发展，转型时期的中国社会在政治、经济、文化结构和文化观念等方面的诸多变迁已经形成并将进一步深化，政府系统的变革与发展不能无视这些重要的变化。从建立地方利益表达与平衡机制角度来说，处理中央与地方关系，实际是解决和调整国家利益与地方利益的关系。随着市场经济的发展，地方利益会越来越多地凸现出来。既然地方利益是客观存在的，就需要建立地方利益的合理有效的表达机制。缩小省份、设立新省有利于这种新的地方利益表达机制的形成。首先必须通过缩省改革来实现各省的面积、人口、经济实力等参数大致均衡，其次必须依照平等参与的原则建立利益表达机制。所谓平等参与，即不分大省小省、富省穷省，在中央决策过程中具有平等的表达权和参与权，一省一票，多数决定。这一原则改变过去中央与地方一对一谈判的格局，而变为一对多的谈判方式。当将各省的资源分配纳入中央决策过程时，各省的谈判地位可以相互抵消，中央的谈判地位反倒可以加强。在多省之间的博弈过程中，来自“群体”的压力以及中央的压力，将会迫使少数不合作省份放弃不合作或欺骗的念头④。
三、改革可行性分析
1.制度利益分析。在西方国家，每一项制度在制定之前都要进行充分的制度利益分析，该分析对于制度实施的效果起到重要的预测作用。任何一项制度创新都要损及原有制度的受益者，有利于新制度的潜在受益者。制度创新是与博弈联系在一起的。对制度创新中的预期成本与预期收益，在不同的主体看来相去甚远，旧制度的受益者倾向于认为制度创新的成本大于收益，而新制度的潜在受益者倾向于认为制度创新的收益大于成本，这就导致制度创新过程中不可避免地存在着反复和多方博弈。缩省改革在一定程度上决定了今后中国的行政布局，因此，对于这项制度创新的利益分析显得至关重要。
在这项制度创新背后，直接受益的是原有省级行政区划体制下处于弱势或者不公平待遇的地区。这些地区在过去的国家经济建设当中往往受到了忽视，鲜有国家投资、缺乏省里扶植，一些重大经济项目也跟这些地方无缘，往往经济发展滞后、人民生活水平较低。改革之后，这些地区将被并入新的省份或者被划入周边经济较发达省份，这对于它们来说无疑是重新分配资源、摆脱落后地位的好机会。
根据笔者的观点，这项制度本身并没有直接受害者。从省的角度来说，各个省份获得了从同一起点出发的公平竞争机会，从人的角度看，改革对原地方领导干部的既得利益的触动会较小。但是，改革的结果可能会造成一部分经济功能发挥不充分的省会城市失去原来得天独厚的政治中心地位和政策优惠。比如在山东省内，济南作为省会城市并不是省内的第一经济大市，在原有区划体制下，济南相比省内其他城市往往能够得到更多资源和经济发展机会。但在改革后，青岛、烟台等经济强市可能会分离出去，另外组成一个新省，济南的传统优势地位会被大幅削弱。
总体来说，缩省改革没有绝对的制度受害者，政府权力没有受到限制，既得利益者也没有受到新制度的威胁，因而相比较过去几次以政府转变职能和精简机构为目标的改革，这项改革遇到的阻力可能会稍小一些。
2.技术可行性分析。缩省改革之后，中国的省级行政单位将大大增加，这对中央政府是一个挑战，因为中央在制定政策时必须综合考虑更多因素。同时，省级行政单位减少行政区域后，行政机构的设置也必将随之减少，这就对单个行政单元的行政效率和综合能力提出了更高的要求。另外，省级行政单位之间的联系将更加频繁紧密，因为有大量的行政事务将需要多个行政单位共同协商处理。这些都对改革的技术可行性提出了质疑。
随着现代科学技术的发展，交通、通讯技术的多元化、高速化，各行政区域之间的横向联系正在不断加强。与过去行政系统相区别，新型行政系统对信息的容量大大增加，特别是政府职能的转变，使得各级政府由微观直接管理为主的方式转向宏观间接管理为主的领导方式，大大降低了管理难度；另外，电子政务的兴起和网络工具的应用使得政府效率得到大幅度提升。这些因素都大大提高了单个行政单元的行政效率和综合能力，并加强了行政单元之间的有机联系，因而，缩小省份、增加新省是完全可行的。
3.资金支持。这项复杂、庞大的行政区划改革无疑需要大量资金作为后备，仅省名更迭一项，原有公文、标志、图章等就全部需要更换，开销巨大，因而需要特别谨慎。改革开放以来，中国经济一直稳步增长，综合国力持续上升，而且中国政局稳定，外汇储备充足，为改革提供了强有力的资金保证。
四、省级行政区划制度的改革思路设计
“缩省改革”，实际上是省级行政区划制度改革的简称。它以缩小省一级行政单位的行政疆域、提高省级政府的管理效率为目标，通过分割、撤并、新建等一系列操作增加中国省的数量，缩小省的疆域，并完成相关联的省级政府行政体制改革。其中最棘手的难题在于新省的设置规模与设置范围，这是需要经过严密科学论证的量化性课题。这里，笔者把研究重点放在改革的思路设计上。
1.省级行政区划的空间分布。总的来说，我国存在着如下地理特征：东部地区自然条件较好，西部地区较差；东部人口密集，西部人口稀疏；东部经济发达，西部经济落后；东部交通便利，西部交通比较闭塞。根据自然条件所形成的人文地理条件特征，东部地区应当是省份数量密集，而西部地区省份（自治区）的数量则可以较少。省级辖区范围设置的依据，主要是便于对以经济发展为基础的社会活动的管理，人口的数量、人口的分布、经济活动量的大小，是以自然地理因素给人们提供的适宜生存与发展的条件为基础的，而不以自然空间的广阔狭小为依托。另外，省辖行政区域范围的设置，还必须考虑到综合地势因素。
按照上述思路，东部地区因自然条件较优越、经济发达、人口密集，其省份的面积就比较小；而西部地区的省份（自治区）的面积则相应比较辽阔，这就形成了东西部省份在自然空间上的不平衡，但就省的实质和行政管辖而言，则达到了综合空间的相对平衡。构成综合空间的基本要素包括：人口数量、经济含量、经济空间、行政事务管辖量和社会事务活动量等。
2.省辖行政区划的规模。省级行政区划改革，就是为了提高地方政府的行政管理效率，因为行政事务的多少主要是以人口的数量为基本依据的。根据大多数国家一级地方行政区划设置的普遍标准，结合我国的基本国情，行政区划改革后省级单位，平均人口应在1500万～2000万之间，东部沿海人口密集地带的规模则为2500万—3000万左右，少数大省可达4000万左右。
由于我国人口分布很不平衡，东密西疏，即使是在中西部地区的局部空间范围内，人口的分布也不平衡，盆地、平原的人口密度远远高于山区和偏远地区。这样在省级辖区的划分上，东部人口密集带可根据人口规模的区限，实行板块式划分，间以人口密集带与半密集带的合理搭配。在中西部地区以人口相对密集带为中心，实行人口集中区域与人口半密集和稀疏地带互配的原则，避免出现人口密集带与其他地区的板块式截分，达到省际之间在人文空间上的相对平衡。
省级行政区划改革，其范围和规模界定的另一标准，是依据区域范围内的经济发展水平、经济布局、经济容量、经济空间存在的基本态势。在我国，目前不仅存在着东西部之间的经济发展不平衡，而且在局部区域内也存在着经济格局的不平衡；这种不平衡基本上是依据自然地理的条件形成的，经济发达地区与经济落后地区大多是以板块形式截然分开的。如果按单纯的地理外貌区域特征实行省级区域划分，那么必然要在经济容量、经济空间上出现极度的不平衡。按照行政区划改革对经济空间设置的要求，在每一个省级辖区内，都应基本上做到经济布局的相对合理、经济容量的相对平衡。因此在省的范围内，应当是经济发达地带、经济一般区域、经济落后地区的合理配置；在中西部地区尤其要严格遵循这一原则，以达到在实施发展战略的过程中，以经济发达地区为龙头，拉动经济一般地区、经济落后地区的发展，实现共同富裕的目标。
3.行政疆域的重新划分。从我国现实国情出发，设计省区改革的行政疆域划分方案时，要注意以下几点：(1)注意自然地理状况，使之有利于资源的合理开发利用与保护及环境的整治；(2)注意省区内有一个有经济实力的大中城市，以其为依托，并作为新的行政中心；(3)注意交通条件，一般新省区内交通已形成网络或可以形成省内交通网络；(4)注意原有的省区界线、辖县范围，除少数不合理的边界外，一般应予保留；(5)注意民族的分布，特别是少数民族的聚居区要注意其完整性，尊重少数民族的意见。
另外，划分行政疆域必须充分考虑经济因素，重视各地区因为经济发展不平衡造成的差异性。行政疆域划分应当首先通过研究政府之间的协商与合作来实现社会资源的优化配置，从而为经济市场的运作提供良性的指导与健康的社会环境。在划分后的同一行政疆域内，各级政府的管理理念、管理体制以及具体的管理方式都必须进行适当的调整，以便符合区域经济发展和区域行政管理的客观要求。其次，行政疆域划分要研究中国各区域之间与政府之间的关系问题，通过发达地区与不发达地区政府之间的相互作用与影响，发达地区市场化程度较高的政府管理模式势必会对落后地区政府管理产生良性诱导作用，这就能够极大地推动中国政府管理水平从区域间的不平衡向平衡发展。
4.行政中心设置。省级行政区域设置的合理思路应当是，以中心城市为依托，以中心城市至乡镇的辐射网络为范围，形成具有现代社会特征的行政区划结构体系。现代化进程的突出标志，就是城市化程度的不断提高，通过中心城市的发展，带动中小城市、小城镇的发展，并以这些区域的经济发展为支点，形成现代经济发展的完整网络。中心城市的发展是核心和关键，它是一定区域范围内的政治、经济、文化、交通、金融、信息的中心，对周边地区的发展产生着强大的辐射功能。现代化进程的发展也正是以中心城市的发展带动中小城市的发展，中小城市的发展又带动了小城镇的发展进行的。省级行政区域的设置，基本上是按照中心城市的分布及其辐射范围，来决定其位置、规模大小及数量多少的。因此，省级行政区域的设置，其范围和规模，在地理空间上还取决于对中心城市综合功能的依赖。中心城市综合实力的大小，以及与中心城市连为一体的中小城市群、小城镇的数量及综合实力的大小，也决定了省级行政区域的范围和规模。鉴于地理环境和经济发展水平的差异，我国中心城市的分布也很不平衡。东部沿海地区中心城市较多，辐射功能强，由于人口密集、幅员相对狭小，甚至出现了城市辐射带交叉、重叠的情形。因此，我们也不可能完全按照以一个中心城市为核心设置一个省份的模式，完全可以在条件较好的地带建立以城市群为特征的省份。在西部地区，由于中心城市较少，且空间分布稀疏，除原有的中心城市外，在人口密度小、经济不发达的地区，必须注重发展和培育新的中心城市，以辐射和带动传统中心城市不能影响到的地区，达到经济布局、经济空间的相对平衡。
五、省级区划改革面临的几个挑战
1.观念挑战。现行省份的形成和发展已经有几百年的历史，在这一漫长的过程中，形成了许多以传统省份为中心的地方文化、地域观念及思维定势，这些具有地域特色的文化观，形成了人们对经济利益获取和享受的特有方式，也成了他们为人处事、衡量行为取舍基本标准的出发点，甚至在某些社会活动中成为集团结合的基础或标志。即使经过20多年的改革开放、人员流动，这种模式及观念也没有得到多大的改观。省级行政区划改革要打破传统地域界线，让人们超越传统地域观念，让人们改变传统的生存追求方式和经济利益享受方式，让人们转化传统的地域身份认同标志，这在目前还是相当多的人无法接受的。改变观念不是一朝一夕能够见效的，因而需要政策宣传与理念的传播，要依靠日益发展的传媒的作用。
2.政府职能转变的挑战。缩小省份，意味着增加了相当数量的新省，假如每个省机构设置与原来相同，就意味着国家行政机关数量的大量增加，假如原有政府的职能模式不变，必然造成机构设置重叠，人员冗杂的后果，这与改革的初衷是背道而驰的。因此，行政区划改革进行的同时必须进一步深入行政管理体制改革，转变政府职能，精简机构，提高办事效率。政府职能改革和行政区划体制改革都是行政体制改革的一部分，两者在一定程度上是相互作用，互相牵制的。行政区划不进行改革，政府职能无法转变，政府只能走入“精简——扩张，再精简——再扩张”的困境；同样，政府职能改革不深入，行政区划改革就不能通过减少行政层次提高效率，反而会造成行政机构重叠。另外，省级行政区划体制改革只是行政区划改革中的一部分，必须与行政区划的其他改革（省县直辖，创新市制，乡镇自治）结合起来，相互推进。
3.改革推进手段的挑战。中国的改革开放证明了渐进式改革是中国唯一可行的改革方式。行政区划改革触动了中国行政体制中深层次的部位，必将遇到很大的阻力，因此，改革过程中必须循序渐进，不能急躁；另外，改革必须与各地具体情况相符，可以采取试点先行的办法，选取具有代表性的地区进行试验。由于自治区的区划改革涉及到的因素较多，应当慎重从事。实行渐进式改革可以减少社会振动，避免许多制约性因素的干扰，最大限度地消除改革的负面效应，克服现代化进程与省级行政区划改革同步进行的诸多阻力。
注释：
① 我国行政区划改革规划今年激活——关乎未来数十年布局[J/LO].人民网：http://bbs.people.com.cn/bbs/ReadFile? whichfile=8743798& typeid=14
② 杨龙．我国政治中心与经济中心的非对称[J].云南行政学院学报，2003,(1).
③ 刘君德．中国行政区划的理论与实践[M].上海：华东师范大学出版社，1996:93,95—99.
④ 汪雷．转型时期中央与地方关系建构的路径分析[J].中国行政管理，2003,(8).
收稿日期：2005—11—01
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