用科学发展观构建我国生态税收体系，本文主要内容关键词为：科学发展观论文,税收论文,生态论文,体系论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
科学发展观对于走以最有效利用资源和保护环境为基础的循环经济之路、实现人与自然和谐发展、全面建设小康社会提出了新的更高的要求。为此本文拟从科学发展观的角度，探讨构建我国生态税收体系的有关问题。
一、构建生态税收体系的必要性分析
从生态经济学角度来看，人类已进入生态社会，生态税收是随之出现的一个新概念，至今没有统一的定义。本文中的生态税收是指：可以直接或间接用于生态目的，实现人与自然和谐发展的税收。生态税收体系是指在税制的设置中充分考虑生态环境因素，生态理念贯穿于税制建设的始终，对企业生产、消费者行为、资源利用等各方面征收的一系列税收，从而在税制体系中形成独立的出于生态目的的税种体系。生态税收体系由两部分构成：一是直接用于生态目的的税收，如资源税、污染税等；二是间接用于生态目的的税收，即在税种设置中充分体现生态原则，如消费税、企业所得税等。对于生态税收，西方发达国家已有几十年的研究，在实践中也有了一定的应用，但在我国还刚刚起步。随着经济的发展、环境的恶化和科学发展观的提出，构建我国生态税收体系已势在必行。
（一）国内外形势的发展要求构建生态税收体系
1.资源枯竭、环境恶化的压力要求税收发挥作用。我国是人均资源比较少的国家，生态环境先天不足，人口增加使人均资源占有量减少，经济高速增长使资源和环境压力加大。改革开放25年来，我国保持了全球最快的经济增长速度，国内生产总值年均增长9.4%，人均GDP超过1000美元。（注：尹卫国《让科学发展观深入人心》，新华网2004年。）但这种增长是以自然资源的大量投入为前提的，是建立在能源消耗较高、环境污染较重基础之上的低效益的粗放型的经济增长。我国每创造1美元国民生产总值，消耗的煤、电等能源是美国的4.3倍，德国和法国的7.7倍，日本的11.5倍。（注：尹卫国《让科学发展观深入人心》，新华网2004年。）自然环境方面，我国六大流域污染严重，水土流失面积约占国土面积38%，由大气污染造成的酸雨区已占国土面积的29%。（注：苏林军《敲响世纪警钟 保护生态环境》，WWW.ps.luohuedu.net。）21世纪我国产业结构的调整、城市化进程的加快、居民消费水平的提高等都需要大量的自然资源，如果政府不从宏观上加以调节，资源约束和生态环境质量将成为我国未来发展的严重障碍。所以，从资源、环境现状以及经济社会发展的长远目标来看，我国应摆脱传统的“先污染后治理、先破坏后恢复”的发展模式，探索平衡的、以最有效利用资源和保护环境为基础的循环经济之路。在此方面政府将大有作为，而税收作为政府的重要经济调控工具，在此过程中应当发挥其应有的作用。
2.政府、企业和公民对生态问题的日益重视，科学发展观的提出，新一轮税制改革的推进均为建立生态税收体系提供了有利的契机。目前我国正处于由“消费型”向“享受型”社会的转化过程中，政府和企业对生态问题日益重视，公民的环保意识和参与环保的程度也都有了普遍提高，环境立法趋于完善，这为生态税收体系的建立创造了良好的社会环境。近年来，党中央、国务院高度重视资源的有效利用和环境保护，采取了一系列政策措施，把环境保护作为一项基本国策，《中国21世纪议程》的制定，《关于环境保护若干问题的决定》、《全国生态环境建设规划》和《全国生态环境保护纲要》等一系列纲领性文件的出台，多个自然保护区和生态农业示范区的建立，30多个国际环境公约的签署等等，对合理利用资源和保护环境发挥了重要作用。党的十六届三中全会提出了树立科学发展观的要求，对于新形势下生态建设提出了新的更高标准。2004年十届全国人大二次会议首次引入“绿色GDP”观念，要求按照统筹人与自然和谐发展的要求，做好人口、资源、环境工作。新一轮税制改革正在分步实施中……这一切都为把生态观念融入财税政策，建立生态税收体系提供了有利的契机。
3.现行税制中具有生态保护效果的税种和税收条款为建立生态税收体系创造了现实的基础条件。我国现行税制中一直没有专门系统的以保护生态为目的的税种，但有一些税种规定中具有一定生态保护效果，如消费税，当时开征的主要目的是抑制超前消费需求，调节消费结构，贯彻国家的产业政策和消费政策。但在消费税的五大类征税范围中，与资源和环境保护相关的税目就占了三大类，通过消费税对那些消费弹性较高的产品进行调节，可促使消费者减少消费，起到节约能源、保护环境的作用。类似税种还有耕地占用税、土地使用税等。另外，现行税制中还有一些生态税收条款，比如，增值税中对部分资源综合利用产品免征增值税，对利用“三废”产品生产的产品免征增值税；企业所得税中以废渣、废水、废气为主要原料生产的企业可享受在5年内减征或免征所得税的减免优惠，还有资源税等条款。这些条款尽管是零星的、不完整的，但至少发挥了税收保护生态的作用，为建立生态税收体系创造了现实的基础条件。
4.国外实践为我国建立生态税收体系提供了可资借鉴的经验。从国外来看，一方面，随着全球化进程的加快，资源和环境问题已成为一个全球性的问题，国际社会逐渐认识到实现人与自然的协调发展不仅是本国的事，而且需要国际合作。近年来，有关资源与环境保护的各种国际协定曰益增多，迄今为止，已制定了《京都协议书》、《蒙特利尔议定书》等150多个资源与环境保护条约。另一方面，税收已成为许多国家实施可持续发展的重要政策手段，他们通过税收促进资源使用效率的提高，增加对污染的收税，使污染者对污染环境付出代价。如OECD成员国等都有特别为资源环境保护设计的生态税收，并且发挥了其应有的作用。这些国家的实践证明，生态税收是政府调节资源使用，有效治理环境污染、筹集环保资金的重要手段。我国在利用税收政策促进人与自然和谐发展的过程中可以充分借鉴发达国家成熟的做法，积极参与国际合作，少走“弯路”。
（二）建立生态税收体系是政府调控生态建设的最佳选择
生态税收源自于英国“福利经济学之父”庇古的外部性理论。庇古认为，在市场经济运行中，由于自然环境提供的服务不能在市场上进行交易，因此，市场机制无法对经济运行主体在生产和消费过程中可能产生的环境污染和生态破坏发挥作用。为克服这种以危害自然为表现形式的“负外部性”所导致的边际私人成本和边际社会成本之间的差异，政府有必要采取各种手段，实施干预。在政府可采用的直接管制、财政补贴、收费、生态税收等各种干预手段中，税收有其特殊优势。
1.具有环保效应。西方环境经济理论认为，环境资源的公共性和环境污染的负外部性导致了生态问题的“市场失灵”。政府在治理这种市场失灵过程中使用的手段主要有两种：一是庇古手段，即使用税收（或收费）和津贴，其数额应等于该企业给社会造成的损害或带来的益处，以使私人成本和社会成本相等；二是科斯手段，即明确产权使“外部影响内部化”。与税收相比，收费和津贴都有明显的弊端，税收有更大的透明度，以其固定性、强制性和无偿性的特征把污染者污染环境或浪费资源的成本扩大化，使其得不偿失，从而达到节约资源、优化生态环境的目的。
2.具有财政效应。日益恶化的生态环境要求政府加大对生态环境保护的投入力度。据统计，仅“十五”期间我国用于生态环境保护及改善的费用就高达7000多亿元，（注：武振《构建中国的环境税收体系》，《财政与税务》2004年第1期。）因而我们必须想方设法寻找财源来满足这一需求。建立生态税收体系之后，一方面，将许多原来的收费或者不被关注的行为改为收税之后，税收以其固有的特征可以为生态环境建设提供强有力的资金来源和财力保证；另一方面，也有利于增强人们的环保意识。
3.具有公平效应。在生态税收缺失的情况下，企业间的竞争是不公平的。这是因为国家治理生态环境需要大量的财政投入，而国家财政收入的主要来源是全体纳税人缴纳的税款，即个别企业对生态环境造成的污染要用全体纳税人的钱来补偿。这种由他人出资来补偿个别企业生产中形成的外部成本的制度环境，显然是不公平的。政府通过征税，把环境污染的外部成本内部化、利润水平合理化，同时会减轻那些合乎环保要求的企业的税收负担，有利于体现公平原则，促进各类企业之间的平等竞争。
4.具有贸易效应。加入WTO后，我国将面临更多的绿色贸易壁垒。据统计，仅2000年我国因受到绿色壁垒限制而减少的出口贸易额就超过了450亿美元。（注：武振《构建中国的环境税收体系》，《财政与税务》2004年第1期。）与此同时，发达国家利用贸易自由化输出有害环境的项目和产品也会影响到我国生态环境的质量。建立生态税收体系，一方面促使企业节约资源、控制污染、开发和采用环保产品和环保技术，进行绿色生产，同时用税收优惠等政策鼓励企业治理和控制污染，从而突破绿色壁垒，增加出口创汇；另一方面，可以提高有害生态环境的产品和技术的输入成本，使其无利可图。
二、构建生态税收体系的理论依据
（一）税收介入资源合理利用的经济学分析
资源有限性与人类需求无限性的矛盾是人类生活中最基本的一对矛盾。自然资源属于公共财产，其不可分割性导致产权难以界定或界定的成本很高，尤其是在我国，大部分自然资源归国家所有或集体所有，“所有者缺位”问题严重，导致人们无节制的开发、使用自然资源，追求自身利益的最大化，造成了被经济学家哈丁称之为“公地的悲剧”现象的出现。针对于此，政府必须介入。其方式主要是通过价格调节、税收政策等一系列的经济手段来调控需求，使整个社会对资源的需求量控制在一个合理的范围。我国加入WTO后，在单纯靠行政干预已不大现实的情况下，运用税收等经济手段来引导人们合理利用资源显得尤为重要。
如果厂商要维持原产量不变，可采用的方法如下：一是增加成本；二是寻找
的替代物；三是采用先进技术。从合理利用资源角度讲，在寻找替代物存在困难的情况下，最好的方法莫过于采用先进技术。如下图所示：
表示技术进步发生前生产数量
时的最优投入组合。当技术进步发生时，等成本线的斜率不变（因为技术进步对要素价格没有影响），而等产量线却会向原点方向移动。可假定移至
。可见，技术进步同样可以起到合理利用资源的目的。政府在此过程中可以利用税收等一系列方法促进企业进行技术改造，以达到减少资源消耗的目的。
（二）税收介于环境保护的经济学分析
在环保上也存在着市场失灵，因为环境问题具有很强的“公共品”特性：如环境污染的负外部性、环境保护的正外部性以及环境保护收益的不确定性等。对于生产者而言，为了追求自身利益的最大化，他们仅考虑私人成本与私人收益，而不考虑社会成本与社会收益，这必然会导致外部不经济的出现，这就要求政府介入以消除外部不经济。
除了征收排污费外，解决污染问题的经济手段可采用补贴与征税两种方式。与征税相比，补贴不仅不会实现污染成本的内部化，还会造成国家财政的困难。而征税不仅会使成本内部化，还会为政府的环保投入提供稳定的资金来源，用税收方法解决污染问题会提高整个社会的经济效率，优化资源配置。如下图所示：
由此可见，政府通过开征生态税，并使造成环境污染者承担与其排放污染等量的税收，就可以矫正市场机制缺陷，从而使资源得到优化配置，社会福利最大化。
三、构建我国生态税收体系的初步构想
从我国现实出发，在新一轮税制改革中，应将生态税收理念贯穿于其中，将节约使用资源与环境保护统一协调起来，在完善现有税种的基础上，开征新税种，从而形成以资源税和污染税为主体、其他税种相配合的生态税收体系。
（一）调整和完善现行税制中的相关税种
1.资源税的改革。资源税改革的主要目标应是节约能源、保护和改善环境、维护国家的综合能源安全，并与国家的宏观经济政策和整体税制改革结合起来考虑，真正促进我国的可持续发展。具体包括以下几方面：一是扩大资源税的征税范围。目前许多国家都将诸如矿产、土地、动物、植物、水、森林、草原、海洋等资源纳入资源税的征收范围。相比之下，我国现行资源税仅包括矿产品和盐，征收范围过窄，难以遏制对自然资源的过度开采。笔者认为，在我国将所有的自然资源纳入征税范围是不现实的，但至少应包括所有不可再生资源和部分存量已处于临界水平、进一步消耗会严重影响其存量或其再生能力已经受到明显损害的资源。如水资源、矿产资源、森林资源、土地资源、动物资源、草原资源、海洋资源等。目前可先将水资源、森林资源、草原资源等纳入征收范围，待条件成熟后，再对其他资源课征资源税，并逐步提高税率，对不可再生性、不可替代性、稀缺性资源课以重税。同时，应将现行的城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税等并入资源税，成为资源税的一个税目。扩大对土地征税的范围，不管是城市还是农村，只要是采伐、兴建工程、生活设施建设用地等行为，都应根据土地的地理位置、开发用途、使用期限等情况征收资源税，并适当提高税率，严格减免措施，统一内外税制。二是根据资源的不同性质采用不同的计税方法。现行资源税实行单一的从量计税法，实践证明，这种计税法不能促使资源充分有效配置。资源税应当根据资源的不同性质来划分不同的种类，实行从量或从价计征。三是对资源税的征收应以开采或生产数量而不是销售数量或自用数量为依据，对一切开发、利用资源的企业和个人按其生产产品的实际数量从量课征。由于现行对企业已经开采而未销售或使用的资源实行不征税政策，直接鼓励了企业和个人对资源的无序开采，造成大量资源的积压和浪费。四是资源税应由共享税改为中央税，以充分发挥中央在调节资源配置中的作用。
2.流转税的完善。从增值税来看，一是要加速向“消费型”转型的步伐，促进企业技术进步和设备更新，提高环境和资源的社会经济效益；二是增加对企业购置的用于消尘、治污等方面的环保设备允许抵扣进项税额；三是严格减免税管理，对高消耗、高污染的企业不能给予减免税优惠。从消费税来看，主要是调整税种和税率结构，将那些用难以降解和无法再回收利用的材料制造、在使用中会造成重污染的包装物品、一次性电池及氟里昂等产品列入消费税的课征范围，并采用高税率。同时，要尽快实施燃油税。
3.所得税的完善。企业综合利用资源，生产符合国家产业政策规定产品所取得的收入可以减计收入；从事污染治理的企业（包括治理污染设备的生产）可以免征或减征企业所得税；对于企业用于治污的固定资产，可采用加速折旧的办法；对于企业购买的用于防治污染的专利技术等无形资产，允许一次摊销；企业为治理污染开发新技术、新产品、新工艺发生的研究开发费用除可据实列支外，还可实行加计扣除；企业购置环境保护设备的投资额，可以实行税额抵免；企业用于环保及环境美化方面的捐赠，可享受与普通捐赠相同的税收待遇；对因有偿转让环保成果及提供相关技术物资、技术培训而取得的收入，减征或免征个人所得税。
4.关税的完善。为了争取国际贸易中的平等地位，防止发达国家向我国转嫁污染，应在关税中增加与生态有关的附加条款。其课税对象可分为进口商品和出口商品两部分。进口商品主要针对有严重污染或预期污染又难以治理的原材料、产品及大量消耗性能源和自然资源的工艺和生产设备。出口商品主要针对消耗了大量资源的原材料初级产品或产成品，以此限制国内资源的大量外流，形成“绿色壁垒”。
（二）推进“费改税”，寻求新税赋
1.开征污染税。我国目前虽然还没有法律意义上的污染税，但排污收费至今已经实施了20多年，这为开征环保税打下了良好的基础。目前，国际上普遍的做法是直接开征大气污染税、水污染税和垃圾税。笔者认为，我国污染税的设置应分两步走：第一步，将排污收费改为征收统一的污染税，使其成为生态税收体系的主体税种之一；第二步，按照不同的污染种类分设不同的污染税目，以加强对污染的控制。具体而言，污染税应由下列税目构成：(1)大气，其征税范围主要包括纳入空气污染指数的二氧化硫、氮氧化物和总悬浮颗粒物等。在计税方法上，可以以烟尘和有害气体排放量及有害气体浓度（空气质量级别）为依据设计累进税率。对固定排放大户（如热电厂、化工企业等）进行定期监测，并根据监测的排放量及浓度数据计征税额，对于小的排放源，则直接根据其所耗燃科的含硫量计征税额。(2)水，其纳税人包括排放含有污染物废水的企事业单位、个体经营者及排放污水的城市居民。对于企业排放的废水，由于实际排放量难以确定，可以按设备生产能力或实际产量等指标确定排放量，并根据废水所含污染物的成分、浓度及排放量制定有差别的累进税率；对于生活废水，可以以家庭为单位，根据用水量计征。(3)垃圾，其纳税人为我国境内排放固体废物的单位和个人。征税对象分为两类：一是以家庭为单位，按家庭成员的多少定额征收；二是对企业和其他经济组织，可按其废物种类和不同的处理方式分别设置税目，规定有差别的定额税率。
2.开征能源税。从某种意义上说，生态问题尤其环境问题是对石油的消费引起的排放问题。借鉴欧洲特别是北欧国家的经验，开征能源税，有助于这一问题的解决。我国能源税可以由以下税目构成：煤炭、汽油、柴油、天然气、液化气等，并依据不同污染物的性质及影响分别制定不同的比例税率。由于能源税的税基十分广阔，开征能源税肯定会对能源生产者和能源消耗大户产生额外的税负，因而在设计时必须充分考虑税收中性与税收调控的关系。
（三）构建我国生态税收体系中应注意的问题
1.坚持人本意识、全球意识。人本意识就是坚持“以人为本”，明确构建生态税收体系出发点就是政府为纳税人提供更好的公共品、保障弱势群体的利益、提高人们的福利水平（包括经济和生活环境两方面），使人们在生产发展、生活富裕的基础上，享受良好的生态环境。全球意识就是在构建这一体系时，不仅要从全国利益出发，也要从整个“地球村”的利益出发，与世界上其他国家和民族携手保护美丽家园。
2.正确处理环保效应与财政效应的关系。这两种效用往往是相互矛盾的，一般而言，产品的需求弹性大，环保效应强，需求弹性小，财政效用强。从长远来看，多数产品的需求弹性较大，即开征生态税收短期内可能会减少财政收入，但长期内环保效用明显，这也符合构建生态税收体系的宗旨。
3.税收和其他措施的相互配合。税收作为政府治理污染、保护生态环境、实现可持续发展的经济手段之一，并不是万能的，在其实施过程中，应与其他经济手段、行政法律手段相配合，在发挥税收优势的基础上，充分发挥相关政策的整合作用。
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