扩招十年来我国省级区域高等教育经费结构承载力分析*，本文主要内容关键词为：承载力论文,省级论文,十年来论文,教育经费论文,区域论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
美国经济学家舒尔茨认为：教育不仅是一种消费，而且是一种生产或投资[1]。高等教育与经济发展是双向互动的关系，经济促进了高等教育的需求与数量增长，反过来，高等教育的规模扩大和质量提高不仅使更多的适龄人群获得受教育机会，促进社会公平，还可以提高个人劳动生产率，提高受教育者工资收入，促进国家经济增长。笔者对1999-2008年扩招以来，我国经济增长对高等教育发展规模和速度的考察，表明经济增长一方面扩大国家财政规模，财政增长加大对教育事业的投入水平；另一方面，经济增长提高城乡居民的生活收入水平，扩大居民对高等教育的需求与消费。
一、1999-2008年我国经济增长、财政投入与规模扩张的总体情况
改革开放以来，我国国民经济持续快速发展，到2008年为止，中国国内生产总值(GDP)达到3.86万亿美元，位居美国和日本之后，已经成为世界第三大经济体。经济的高速发展显著地提高了国家财政收入水平，国家财政收入由1978年的1132亿元人民币增加到2008年的61317亿元，自1992年以来一直保持着两位数的增长速度。特别是2006年、2007年、2008年的增速分别高达22.5％、32.4％和19.5％。与此同时，随着居民生活水平的提高，人们对高等教育的需求日益旺盛。高等教育的发展越来越落后于经济社会的发展要求，国家和社会的发展必然要求高等教育体制改革。扩招十年来，我国高等教育毛入学率2009年已达到24.2％，普通高等学校在校生数2009年达到2285万人，比扩招之前增长超过了5倍[2]。规模扩张不仅使我国在短期内进入高等教育大众化阶段，而且迅速成为世界高等教育大国，可以说，我国高等教育发展出现了“供求两旺”的繁荣时期。
从经济增长、财政支出与高等教育规模来看(图1)，1999-2008年间，GDP增长率一直保持在10％左右的持续增长；高等教育财政性经费增长率的曲线是先高后低，然后有所回升，最高点1999年达到38％，最低点2006年不足5％，起伏很大；高校在校生数增长率先快后慢，1999年是23％，2000年35％，然后逐年下降，2008年缩小到7％左右。一般来说，经济促进财政增收，财政支出促进高等教育财政性经费增长，高等教育规模不断扩大等三者假如保持良性循环，在一个理想的状态下，它们的曲线应该同步且基本平行，但三个指标的现实却与理想水平相差甚远。
图1 1999-2008年各项指标增长率分布图
从中国高校经费收入结构来看(图2)，财政性高等教育经费所占的比例逐年下降，从1999年的61％下降到2005年的45％，2008年回升到56％；与此同时，学费收入所占的比例起初呈现上升的趋势，从1999年17％上升到2005年的34％，然后回落，到2008年为26％。1988年以前，我国高等教育基本上是免费的，以后逐步经历了部分学生缴费、低收费、较高收费三个阶段。1999年，高等教育经费中财政投入与学费百分比为61％和17％，至2008年这一比例分别为56％和26％，表明高等教育投入由国家包办走向国家财政与学生及家庭投入的“两极化”阶段。
图2 1999-2008年全国普通高校经费来源结构比例
二、经济增长与财政投入：纵向不平衡与横向不平衡
从1978年到2008年，我国经济增长年均增长率达到近10％，明显高于经济体制改革之前30年的平均水平，表现了我国经济体制改革的巨大成功。经济增长最理想的状态是，国民的收入与GDP一起增长，如果财政收入远远高于国民的收入增长速度，就会使居民消费产生挤出效益；另外，在医疗、教育、社会保障领域公共品供给不足，百姓在这些方面支出比例过大，会大大减少他们的可支配收入[3]98-99。政府财政政策对经济的干预在于：当国民经济发展过快时，中央财政会通过增税减支形成盈余财政来减少社会总需求；当国民经济发展过慢之时，中央财政会通过减税增支形成赤字财政刺激总需求。由此可以推论，财政收入占GDP的比重与GDP的增长率之间应形成正相关，而财政支出占GDP的比重与GDP的增长率之间应形成负相关。
(一)经济增长与财政收入的纵向不平衡
经济增长与财政收入的两个重要指标：财政收入占GDP的比重，中央财政收入与地方财政收入及其比重。1978年以来，在经济总量快速增长的同时，财政收入占GDP的比重却逐年下降，从1978年的31.2％降到1994年的11.2％(如图3)，这一现象从表面上看是经济体制改革后中央向地方政府和国有企业放权让利的结果，但其背后却掩盖着财税制度的巨大缺陷；1994年我国分税制施行之后，财政比例才又开始逐步上升。从中央财政支出占财政总收入比重来看.中央财政支出的比重一直呈下降趋势，从1980年的最高值54.3％到2008年的最低点21.3％，中间没有什么起伏。地方公共财政支出的不断扩大，有利于促进地方的经济建设，提高地方政府提供公共产品或公共服务的水平和质量；但不可否认的是，随着中央财政支出比重的下降，中央对欠发达地区转移支付的财力也逐步减少，降低了中央政府对宏观经济调控的能力。
图3 1978-2008年财政收入比重分布图
从发达国家中央财政收支出占GDP比重的国际比较来看(表1)，1980年和1989年两个年度比重范围基本在20%-40%之间，各国情况相差很大，最低的国家美国收入比重是21%，支出在23%，最高的国家比利时财政收入比重43%和42%，财政支出比重是50%、47%；在同一个国家，1980-1989年发展变化相差不大，除比利时之外，每个国家的财政收入与支出比重也基本相同。从地方财政支出的国际比较来看(表2)，1980年和1988年两个年度支出比重各国相差也比较大，最低的英国是29.3%和27.7%，最高的澳大利亚是53.4%和51.1%。
相对而言，中国中央政府的财政收入占GDP比重偏低，中央财政支出占总财政支出的比重也偏低。政府间财政不平衡表现在：中央财政收入扣除向地方财政的财力转移后，实际可支配财力只占全部财政收入的15.51％(2004年)，省以下地方政府实际可支配财力约占84％左右。省以下地方各级政府的财力状况也存在不平衡，县乡基层财政困难问题突出。从省以下各级政府的财力来看，地级市政府集中了较大的财力。
政府间财政纵向不平衡的一个重要原因就是各级政府的财权和事权不匹配。分税制又称分级分税预算管理体制，是市场经济国家处理中央和地方以及地方各级政府财政关系的规范做法。具体指在国家各级政府之间明确划分事权及支出范围的基础上，按事权与财权相统一的原则，结合税种的特性，划分中央与地方的税收管理权限和税收收入，并辅之以补助金制的预算管理体制。分税制的改革仅停留在税收和财政层面上，没有适时进行相应的政治分权改革(即在各级政府间合理划分事权和财权)，以至于形成财力日益向上集中，事权却逐渐下移的局面，形成了地方政府事权与财权不对称的格局[3]185-186。中央政府在基本建设和经济发展中承担的责任仍然较大，而且不合理地干预了企业的微观经营。作为教育和卫生的主要提供者，目前中央政府在这两方面的投入太低，中央占教育事业费的投入只占6％左右，卫生事业费不到3％。
(二)经济发展与财政收入的横向不平衡
从中国东、中、西部地区GDP总值来看，1999年东部地区是中部地区的2.1倍，是西部地区的3.6倍；到2008年，这个数值分别为2.3倍和3.6倍；从人均GDP来看，1999年东部地区是中部地区的1.97倍，是西部地区的2.32倍；到2008年，这个数值分别为1.99倍和2.53倍。这表明，经过十年的发展，东、中、西部的地区差距还在不断扩大(如图4)。
1994年分税制财政体制改革，主要确定了中央与省级政府的财政关系，未触及省级以下政府的收入分配制度。这种非正式的省级以下政府税收安排，为省级政府提供了预算灵活性，并有助于实现地方政府间的收入均衡。但产生的严重的代价是：它使地方政府没有收入自主权，并减轻了政府间的责任感。同时，缺乏正式的分配机制也使地方政府的收入可预测性下降，安排计划和支出预算的能力下降。更重要的是，缺乏正式的收入分配机制会对地方政府的税收征收努力程度产生反向的作用，因为它将使地方政府将财源隐藏在预算外资金中。对于高等教育体制改革来说，分税制改革使得中央以下各级政府有了较大的财政自主权，有力地配合了高等教育办学体制改革，为中央部门所属高校下放到地方的院校调整提供了坚实的保障，为高等教育地方化、中心城市办学做好了充分的准备，大大加快了我国高等教育教育大众化的进程。但不可忽视的是，分税制改革并不彻底，它只确定了中央政府和省级政府的财税分权，对省级以下政府来说，财税分配很大程度上取决于当地政府与上级政府之间的博弈力量，以至于地市级政府对于地方事业的各项投入没有明确的规范和比例，政府对高校的财政拨款便具有很大的随意性而无严格的约束，成为众多高校财政生均拨款严重不足的根源之一。
政府财政转移支付是解决和平衡地区间经济发展差异的重要途径和手段，具体指一个国家的各级政府间在既定的事权、支出范围和收入划分框架下财政资金相互转移，包括上级财政对下级财政的拨款、下级财政对上级财政的上解、共享税的分配以及不同地区间的财政资金转移。两种模式：一种是上下级政府间的资金转移，即纵向转移支付；另一种是同级政府间的资金转移，即横向转移支付。而我国目前转移支付制度的问题是：一是中央政府可支配财力偏少，缺少资金来源；二是省级政府之间转移支付的政策没有健全到位[3]211。缺少有效的财政转移支付手段和制度保障，同样也是导致地区间高校财政投入巨大差异的根源。
三、经济增长与规模扩张：中部地区“凹陷”效应
伴随经济的增长，我国提出实现高等教育大众化的目标，高校开始扩招。1999年全国普通高校各类学生招生数154.84万人，至2008年达607.7万人，是1999年的3.92倍，年均增长率29.2％。从大扩招的3年来看，1998年全国普通高校和成人高校招生数为108.36万人，2001年为268.28万人，增长率147％，年均增长率49％。从高等教育在校生数来看，普通高校在校生数由1998年的340.88万人上升到2008年的2021万人，十年时间增长了4.93倍。但从招生结构来看，与经济结构不协调：与我国经济结构相匹配的是劳动力密集型企业，需要大量技能型的应用型人才，如职业技术学院培养的专科人才，但本科生招生与专科生招生数差不多，甚至在有的年份超过了专科生，导致了人才结构不合理。
图4 中国东、中、西部地区各项指标比较
从百人平均GDP来看，1999年东部地区是中部地区的1.97倍，是西部地区的2.32倍，到2008年，这个数值分别为1.99倍和2.53倍；从生均GDP来看，1999年东部地区是中部地区的1.79倍，是西部地区的1.55倍，到2008年，这个数值分别为1.44倍和1.42倍(图5)。由于我国巨大的地区经济差异，这种差异延伸到高等教育领域，由此拉大了各地区高等教育发展的差距；中央财政承担直属高校和一流大学建设的投入，无暇也无充足的财力来平衡省级政府特别是地市级政府所属高校的投入，导致地区间高校财政投入不平衡。
图5 中国东、中、西部地区经济与教育发展水平比较
从高等教育规模发展与人口结构来看，如果我们建立相关公式：高等教育抚养比=高等教育人口/劳动就业人口，那么可看到，2008年全国高等教育抚养百分比均值为4.20%，1999年为0.83%，2008年比1999年增长了4.05倍；北京、上海和天津3个直辖市2008年高等教育抚养百分比分别为9.75%、9.21%和10.60%，是全国均值的2.31、2.19和2.52倍。东部地区除北京、上海、天津外，其他省份高等教育抚养百分比均值分别为：1999年东部地区0.67%，中部地区0.70%，西部地区0.49%；2008年东部地区3.83%，中部地区4.18%，西部地区2.93%(图6)。
图6 全国分地区高等教育抚养比百分数分布
从学费水平来看，东中西高校最低与最高学费水平约在2800元-5500元之间，全国各省、市和自治区高校之间学费水平并没有太大差距。如以学费的最高平均限额5000元为例，有东部地区的天津、上海、山东、河北和辽宁，中部地区的安徽、湖北和湖南，西部地区的甘肃(图7)。事实上，东中西部地区经济发展差距很大，人均居民可支配收入水平相差达6倍至7倍。东部地区不仅拥有最好的学校，而且这些学校获得了地方政府的投入，也可以得到中央政府更多的直接财政投入；中部地区高校在校生数很多，但地方经济并不发达，从而加重了政府和学生家庭的经济负担。
学费水平是影响高等教育发展的重要因素之一，它与地区经济发达程度有关，也与城乡居民生活水平相联系。这里以学费水平为因变量Y，设自变量为收入水平X1，居住地类型X2，高校类型X3，家庭所属社会阶层X4，所学专业X5，进行多元回归，得到回归方程式：
Y=1156.053+129.123 X1-118.922 X2+1236.142 X3-47.767 X4+152.834 X5
得到的结果表明，学费水平与学生居住地类型、学生家庭所属社会阶层呈负相关，由此可以说明学费水平影响到学生所属家庭和地域的经济生活水平。
图7 全国各省市自治区学费水平分布图
四、财政投入与规模扩张：从区域间不均衡到区域内不均衡
从教育生产函数来讲，教育质量与教育经费投入之间呈正相关的关系，生均高等教育经费较低的状况显然不利于高等教育质量的提高。以地方普通本科高校生均财政拨款为例，扩招以来在校生数急剧增加，导致生均财政拨款不断减少。1999年全国地方普通高校生均财政拨款为7000元左右，随后逐年降低，2003年、2004年和2005年更是降低到5000元以下。如果按照物价消费指数(CPI)来计算，2008年的生均拨款水平远低于1999年；其次，1999-2008年东部地区、中部地区和西部地区生均拨款额10年平均值分别为6637.71元、4378.22元和5259.35元，全国平均值为5419.17元，3个区域之间生均拨款额存在显著性差异。以省级区域作比较，1999年生均拨款额最高的上海市为16569.88元，最低的新疆维吾尔自治区为3855.34元，两者相差4.3倍；2008年生均拨款额最高的北京市为26181.8元，最低的湖北省为3940.49元，两者相差6.6倍，差距不断扩大。最后，省地两级政府教育财政投入水平差距很大。从省级以上政府所属高校来说，财政投入在教育经费中的比例一般在50％以上。据有关资料统计，湖北某市属本科高校2006-2008年财政拨款占学校经费总收入的比例分别是24.9％、25.3％和28.6％[4]。
这里从年份、东中西部地区、省级地区3个指标对1999-2008年10年的生均拨款额做多因素方差分析，可以得到如下结论：(1)从年份来看，1999年和2008年的生均拨款额与其他年份的生均拨款额存在显著性差异；(2)从东中西部地区来看，10年来东部地区、中部地区和西部地区生均拨款额6637.71元、4378.22元和5259.35元，全国平均值为5419.17元；3个区域之间生均拨款存在显著性差异；(3)从省级区域内部来看，东部地区的天津、河北、广东与其他省级地区存在显著差异；中部地区吉林省与其他省级区域存在显著性差异，宁夏和云南两个省级地区与其他地区存在显著性差异；(4)值得关注的是，省级地区间的生均拨款差异已经大于东中西部地区之间的差异，中央财政对教育支出应该考虑从原来的地区转移支付转向生均拨款比较落后的省级地区。
五、结论与思考
当前，我国经济发展正进入一个新的水平，并出现相应的特征：(1)人均GDP达到和超过3000美元，经济发展由“供给型”转向“需求型”阶段，但“二元”经济形态依然存在，贫富差距巨大；(2)经济发展的“刘易斯拐点”到来，“人口红利”逐渐消失，建立于人口与资源低成本优势，以投资与出口为主导的经济增长面临发展瓶颈[5]。在新的经济形态下，对高等教育投入需要新的思想和理念。
1.高等教育财政投入中的公平与效率。从经济学意义上讲，市场追求效率，政府追求公平，“一只看不见的手，一只看得见的手”，调节和刺激着经济发展。在中西部地区由于高等教育财政投入不足，教育资源匮乏，因此可能导致高等教育发展的“政府失灵”，该通过何种手段来解决？另一方面，东部地区拥有全国最好的高校，这些高校不仅占有中央政府财政的大部分投入，而且地区财政投入也比较充足。由于教育资源的不均衡，导致地区间高校发展不均衡；中部地区高校在校生数占全国较大的比重，为我国高等教育大众化做出了突出的贡献。高等教育发展不仅给地方财政带来了沉重的负担，而且由于毕业生的流失，地方经济并没有享有教育带来的人力资本。非均衡的经济发展水平影响到地区高等教育发展的不均衡，有可能造成地区高校之间强者愈强、弱者愈弱的“马太效应”。
2.高等教育经费结构中的财政投入。除了省级区域间财政投入差异导致高等教育不公平之外，在同一个省级区域内，不同类型的高校获得的财政投入也存在巨大的差异。省级政府财政相对充足，又具有较为完善的财政支出体制和政策，省属高校的经费投入可以保障；但是大量地市级政府所属高校的财政经费却根本得不到保障，财政投入在高校经费中所占比例逐年下降，学校仅靠学生的学费收入来发展，教育教学服务质量很难提高。因此，有必要建立财政最低生均拨款水平标准，以保证地市级高校的良性发展。
3.高等教育经费结构中的学费问题。既然我们承认高等教育是一种服务，那么，学费就是教育教学服务质量水平的价格；同时，作为一种服务性收费，学费具有有偿性和自愿性，其依据是收费方向付费方提供了劳务或商品，很大程度上是一种市场交易行为。由于扩招以来高等教育发展尚处于“卖方市场”，高等教育服务的定价主体是政府垄断，大学学费并没有反映高等学校实际的质量服务水平。随着高等教育大众化进程进一步深入，学生及其家庭对教育选择的消费需求和意愿将大大加强，为此，政府应该转变对大学学费定价的主体职能，把它归还给高校，并发挥自己的管制和监控作用。
4.高等教育经费结构中的其他自主收入。从国际比较的视角来看，高校经费来源除政府财政投入和学费之外，很大一部分是学校自主经营收入，且与前两者呈“三足鼎立”之势。这部分经费收入很低，说明国内高校办学效率不高。扩招以来我国高等教育数量规模的巨大发展，财政投入比例没有提高，很大程度上是依靠学费不断上涨来获得支撑的，这也导致学生和家庭对学费过高表示不满的根本缘由。提高科研和社会服务水平，提高自主经营收入水平，将是高校经费结构走向合理的未来选择。
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