加强廉政制度建设的途径研究，本文主要内容关键词为：制度建设论文,途径论文,廉政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
胡锦涛总书记在党的十七大报告中指出：坚决惩治和有效预防腐败，关系人心向背和党的生死存亡，是党必须始终抓好的重大政治任务。全党同志一定要充分认识反腐败斗争的长期性、复杂性、艰巨性，把反腐倡廉建设放在更加突出的位置，旗帜鲜明地反对腐败。坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，扎实推进惩治和预防腐败体系建设，在坚决惩治腐败的同时，更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设，拓展从源头上防治腐败工作领域。中共中央颁布的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》强调，科学构建反腐倡廉制度，把制度建设贯穿于加强教育，健全法制，创新体制，强化监督之中，通过制度建设夯实教育这个基础，保证教育的针对性和有效性；通过制度建设强化监督，保证监督的规范化和制度化，这是做好反腐倡廉工作的根本途径。
一、加强廉政制度建设是反腐倡廉历史发展的必然
加强廉政制度建设是施行依法治国、依法执政的必然要求。胡锦涛同志在党的十七大报告中指出：“制度更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。要以改革创新的精神，按照依法治国、依法执政的要求，切实加强以党章为核心的党内法规制度建设，加强国家廉政立法，努力形成反腐倡廉的制度。”党的十六大以来，为适应贯彻依法治国基本方略、发展社会主义民主政治的需要，以胡锦涛同志为总书记的党中央高度重视反腐倡廉法规制度建设，并取得了一批重要成果。中央先后颁布了《中国共产党党内监督条例（试行）》、《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党党员权利保障条例》和《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》等党内法规。这些重要党内法规的颁布实施，对于加强党内监督，发展党内民主，维护党的团结统一，提高党的领导水平和执政水平，增强拒腐防变和抵御风险能力，从源头上预防和治理腐败，发挥了积极作用。在全面建设小康社会的伟大征程中，必须加强反腐倡廉制度建设，以党内民主的不断推进，促进社会主义民主政治的不断完善，保障依法治国基本方略的落实。
加强廉政制度建设是推进社会主义市场经济体系不断完善的保障。随着改革的深入发展，我国已进入全面建设小康社会的新阶段。计划经济体制已经打破，社会主义市场经济体制正在不断完善。新旧体制转段中的缝隙和漏洞，为腐败现象滋生蔓延留下了空间。再加上我国有几千年的封建思想残余没有彻底消除，对外开放又使一些资本主义的腐朽思想和生活方式乘虚而入，多种关系错综复杂，诱发腐败犯罪的因素依然存在。商业贿赂、以权谋私、权钱交易、贪污受贿、腐化堕落、贪赃枉法、失职渎职等现象和行为，在社会生活的方方面面依然存在，短期内不会消失。市场经济是法制经济，要从根本上遏制腐败对市场经济的负面影响，必须走法制化之路。
加强廉政制度建设是构建惩治和预防腐败体系的迫切要求。中央《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》提出，要“坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针”，完善惩治和预防腐败体系为重点的反腐倡廉制度建设。从我国目前的实际情况来看，要在遏制腐败方面取得较好的效果，通过教育抑制腐败动机是必要的，但更重要的是找出腐败行为的制度成因，制订出相应的解决方案，把现有的制度漏洞降低到最低程度，通过依靠法规和制度加强对权力运作的制约和监督，使腐败行为降低到最小限度，从而取得预防和治理腐败的实际效果。因此，深入推进反腐倡廉工作，必须加强制度建设，不断健全和完善体制机制制度，最大限度地减少腐败现象产生的土壤和条件。
二、当前廉政制度建设方面存在的主要问题
我们在开展反腐败斗争以来出台过不少有关反腐倡廉方面的制度，但是实践中，特别是在党风廉政建设和反腐败斗争面临新形势、新问题、新要求的情况下，制度建设还确实不同程度地存在一些不尽如人意的地方，必须引起我们的高度重视。
1.零散性。从中央到地方，各行各业均出台了众多的反腐倡廉、廉洁从政的各项规定和制度，据统计，全国省（部）级以上机关制定党风廉政建设方面的法律法规、规范性文件就有6000余件。可以说是种类不少，条款繁多。别说普通党员干部，就是专职从事纪检监察的工作人员也难以全面掌握。繁乱和零散，既不利于广大党员干部对党风廉政制度的知晓程度，也不利于各类监督主体实施有效的监督。
2.滞后性。一些腐败现象或问题在社会上存在很长的一段时间了，并产生了一定的负面影响，但我们有的制度还处在刚刚起草阶段或仍在摸索探讨之中，甚至有的还未曾想过认真去规范；有的现有制度在某种程序上约束规范了人或组织的行为活动，但随着新形势、新情况的发展变化，制度的约束性削弱，不能适应新形势的发展，而制度建设上又未能适时地进行修改完善。如中央颁布的《廉政准则（试行）》以及实施办法以来，随着社会生活和社会关系的日趋复杂化，违纪行为越来越隐蔽、越来越复杂，《廉政准则（试行）》不能适应新形势下的反腐倡廉工作。
3.粗放性。从理论上讲，制度的力量在于以规范性、可预见性和强制性引导、制约人们的行为，使其按照法律、制度事先设定的标准和要求办事，就现阶段来讲，公职人员及其行使的公共权力的监督体系与制度不能说很健全，也不能说没有，如党内监督、权力机关监督、社会监督、舆论监督以及人民群众的监督等，但是现实中这些监督对一些人起不了什么作用，或者说腐败分子钻了体制不严密和监督不到位的空子，这说明，我们的反腐制度规定得比较粗放，还不够细致。
4.空缺性。总的来看，党内监督制度相对比党外监督制度要全面一些。而国家反腐败、反商业贿赂方面的法律法规更是少之又少。如今年在全国范围内实施的反商业贿赂行动，就很难在法律法规中找到明确的条款，就连什么是商业贿赂也没能从法律法规中找到明确的界定。再如，当今垄断行业部门的腐败现象十分严重，地区封锁、地方保护主义等问题，就没有一个正式的、完整的法律法规来加以约束规范。此外，各类监督主体，如社会团体的监督、舆论监督、人民群众的监督等都没有相关的法律法规作支撑，使各种监督没能发挥应有的作用。
5.执行难。当前，我们面临的不单是制度不全面，还有一个重要问题就是不少制度没有得到很好的执行，存在“说在嘴上、写在纸上、贴在墙上”的现象。有了制度不能很好地执行，那制度就形同虚设，就是一纸空文。如《领导干部重大事项报告制度》在执行中就存在不少问题，效果不佳。又如公款吃喝、奢侈浪费愈演愈烈，群众戏称几十个红头文件管不住一张嘴。因而我们用以约束权力的法规、制度在很大程度上是大打折扣的。
三、完善廉政法规制度体系的对策与措施
廉政法规制度建设是一项科学性、全面性的系统工作，要作统筹考虑和系统性研究。要认真总结新中国成立以来特别是近年来反腐败的经验教训，要从规范行为入手，增强监督制约，加大惩治力度。要古为今用，洋为中用，学习借鉴一切行之有效的反腐败制度成果，使我们的法规制度具有针对性、权威性、可操作性、有效性。
1.规范权力运行，积极完善体制机制。目前我国社会腐败的要害和核心是权力腐败。当前，要结合政治经济体制改革，进一步规范权力。一是要必须明确各级领导干部的权力、责任、义务和利益，适当地进行分权，防止权力过分集中，使权、责、义、利均衡，形成自身的一种约束机制，使其珍视自己手中的权力、利益、提高腐败的风险和成本。二是要合理配置权力结构，使对权力运行形成有效制衡。切实提高有效监督的水平，是当前加强制度建设的重点。加强监督，就要求我们把监督重点转向权力运行过程，合理配置权力结构，把对权力的运用和相应的监督制约结合起来，权力运行到哪里，监督就跟踪到哪里；权力行使的重点环节在哪里，就重点加强对那里的监督。
2.规范从政行为，建立健全规章制度。教育、制度、监督三者中，制度是保证。构建科学切实管用的制度体系是反腐倡廉工作的根本途径。首先，廉政制度建设必须科学合理、切实可行，在制订和出台一项制度时，一定要摸清实情，找出现有制度的漏洞和缺失，抓住易产生腐败现象的体制机制中的薄弱环节，制定出相应的极具针对性的制度规范。其次，要抓好廉政制度的系统配套，制定好总体方案和长远规划，设计好每一项具体的制度，使各项制度相互衔接、相互照应。第三，要抓紧对现有制度进行梳理，切实可行的制度，要继续认真执行；不够严谨，有明显缺陷的制度，要及时补充、修订和完善；需要细化的制度，要尽快制定实施细则；还没有涵盖的方面，要根据工作尽快制定，努力做到不留死角；已经过时的制度，也要及时废止。第四，必须突出重点，稳步推进，要积极深化干部人事制度、行政审批制度，财政、金融和投资体制、司法体制改革，规范和完善工程建设招标投标、土地使用权出让、产权交易、政府采购等制度，把工作重点放在对权力的制约、资金的监控和干部任用的监督上，从源头上防治腐败。
3.发展党内民主，努力强化党内监督。十七大报告指出，要“完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行”；要“完善党的代表大会制度，实行党的代表大会代表常任制，选择一些县（市、区）试行党的代表大会常任制”。《中国共产党党内监督条例（试行）》第11条对党代会闭会期间的监督作用也作了专门规定，这是党内监督制度的一大突破和创新。要严格执行《党章》，全面贯彻落实《党内监督条例》和《党员权利保障条例》，探索党内监督的有效途径，保证党内监督各项制度的落实。加强对领导机关、领导干部特别是各级领导班子主要负责人的监督。认真贯彻落实党风廉政建设责任制，加大责任追究力度。要建立健全党务公开制度和领导干部个人重大事项报告、财产收入申报、出国（境）审查审批、回复组织函询等制度。特别是要积极探索党代表在闭会期间实施监督的有效途径和方法；要充分发挥党的委员会的监督，适当增加全委会会议次数，实行常委会向全委会报告工作制度，以强化对常委会工作的监督。
4.加强立法步伐，完善廉政法律体系。近几年，国际货币基金组织官员对39个国家有关数据的腐败成因研究表明，法律制度尤其是司法制度越不健全，腐败就越广泛。就我国廉政制度建设而言，党内制度建设明显优于国家法律法规建设，国家廉政法规建设的这种“短腿”现象是与依法治国、建设社会主义法治国家的基本治国方略是极不相称的，也是影响反腐倡廉工作进一步好转的关键。因此，要通过加强反腐败的国家立法，用国家强制力保证反腐倡廉工作的深入健康发展。一是制定反腐防范性法律。《公务员法》已颁布施行，但需要加强普及教育和执法检查，以此来保证机关工作人员廉政和勤政。还应制定《财产收入申报法》，是从源头上防治根除腐败的一部重要法律，要从我国的国情出发，循序渐进，明确申报对象、申报形式、申报或虚假申报者的法律责任等。二是制定惩戒性法律。贪污罪和贿赂罪在刑法中有专门规定，但已明显不能适应当前打击腐败的需要。因此，应及早启动《反贪污贿赂法》的立法步伐。三是制定监督性法律。如制定《举报法》，规范信访举报工作，保护举报人和被举报人的合法权益。同时，还应根据建立社会主义市场经济体制的需要，建立健全监督制约机制，制定各种监督性法律法规。要抓紧制定《行政监督法》、《人民代表监督法》、《新闻监督法》等一系列法律法规。四是加强反腐败国际合作，注意吸收国际反腐败立法成果。反腐败工作是一项全人类的事业，在加强反腐败立法工作中，要解放思想，实事求是，吸收当代发达国家反腐立法中的一些有效做法，为我所用。我国已经正式加入《联合国反腐败公约》，《公约》的实施，必将对推进我国反腐败法律体系的构建，加快惩防体系的建立和完善，最终实现有效遏制与打击腐败犯罪产生极其重大而深远的影响。《公约》的实施，我们还有很多工作要做，首先是要加强《公约》的宣传教育，使广大干部充分掌握《公约》的内容、要求，其次是要尽快启动相关立法和修法工作，使国内反腐败法律法规适应《公约》实施的要求。
5.狠抓制度落实，提供制度反腐保障。制度建设包括制度的制定和执行两个方面。再好的制度，如果不去执行，也是形同虚设。加强廉政法规制度建设，必须在狠抓制度的落实上下工夫，采取有效的措施和办法，建立健全抓落实的责任机制。要落实制度宣传教育的责任，使廉政法规制度的宣传教育更好地融入干部队伍建设的日常工作之中。要落实制度建设责任，把制度建设的任务落实到部门和主要负责人身上。当前，尤其要把惩防腐败体系中制度建设的任务细化分解，明确责任单位和责任人，一项一项抓落实。要落实制度执行主体的责任，督促各级领导干部把贯彻执行反腐倡廉法规制度作为大事来抓，带头坚持制度、自觉遵守制度、认真落实制度。要加强对制度执行情况的监督检查，及时发现和纠正制度建设中的问题，对违反制度、规避制度的行为，要加大问责力度，坚决维护制度的严肃性和权威性，努力使制度成为党员干部必须遵守的行为准则。要按照党风廉政建设责任制的要求，建立和完善反腐倡廉制度执行情况的考评机制、奖惩机制。只有责任机制逐步完善，才能形成一级抓一级、层层抓制度落实的良好局面，才能使更加注重制度建设的要求真正得到落实，从而达到依靠制度建设从源头上防治腐败的根本目的。