从海南特区现状看经济特区的新定位，本文主要内容关键词为：海南论文,经济特区论文,特区论文,现状论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
进入21世纪后，我国经济特区新定位的问题，已经成为关系到我国经济特区发展前途和命运的重要课题。特别是从海南特区发展存在的矛盾和困难中，可以看到这一问题的重要性和迫切性。
一、海南特区15年经验和发展现状
海南特区设立于中国对外开放由点向面发展的20世纪80年代中后期。从中央有关海南建省办特区和优惠政策的文件看，海南特区功能和作用的定位，基本上与80年代初设立的4个特区相同，即改革开放的“试验区”和“窗口”，而这种功能和作用，主要是依靠经济特区享有的有别于全国其他地区的、以减免税和放权让利为主要内容的特殊优惠政策来支撑的。中央赋予海南特区的优惠政策，集中在国发[1988]24号、26号文件中，其中某些政策，比当时4个特区享有的政策还要优惠。在全国尚未形成全方位开放格局和囿于“体制内”改革的情况下，特区的“试验区”和“窗口”的定位，以及支撑这种定位的优惠政策，构成了海南特区1994年以前的政策优势和体制优势。依靠政策优势和体制优势，海南创造了建省办特区前5年改革开放和经济发展的辉煌。在改革开放方面，海南特区率先把实行社会主义市场经济体制确定为改革实践的总体目标，率先进行以“小政府，大社会”为内容的行政体制改革，率先按照国际商业行为惯例引进外资成片开发，这些改革开放试验，营造了海南特区较之全国非特区宽松的投资环境，使海南特区成为当时国内外投资者竞相投资的又一“热点”。据统计，这5年中吸引外商直接投资20多亿美元，为海南建省办特区前8年的28.7倍，而且呈不断上升的趋势。正是先行改革开放试验促成大量国内外投资的涌入，推动海南特区这5年经济的迅速发展，形成海南历史上从未有过的大规模开发态势。尤其是1992、1993两年，经济增长速度高达40.2%、20.9%。诚然，1992、1993年房地产过热造成大量的银行不良资本和房地产存量积压，给海南经济的持续发展带来严重的负面影响，但这不是海南特区先行的改革开放试验问题，而是在产业发展方面出现的失误。
1992年邓小平南方重要谈话引发的中国新一轮改革开放浪潮之后，全国开始形成全方位开放的格局，建立社会主义市场经济体制已经成为全国改革的总体目标，经济特区的许多特殊做法普遍地推广到全国。特区政策的“普惠化”冲淡了特区“特”的特色；建立社会主义市场经济体制的改革在全国的全面铺开，使特区“体制内”改革的先发优势黯然失色；1994年外贸体制改革和中国为加入WTO而采取的取消经济特区关税减免优惠政策措施，更使5个经济特区的政策优势几乎荡然无存。1994年后，中国经济特区的生存和发展可以说到了一个新的转折点。在这样的背景下，海南特区按照中央关于特区增创新优势和“在体制创新、产业升级、扩大开放等方面继续走在前面”的精神和要求，不倦探索改革开放和发展的新思路。在体制创新方面，坚持“小政府、大社会”改革方向，进一步推进政府管理体制改革；在扩大开放方面，提出创造一流环境和产业开放的思路；在经济社会发展方面，提出和实施“一省两地”，“优势产业”和生态省建设的战略。所有这些探索，取得了一定的成效，但从总体上看，仍没有从根本上摆脱和解决1994年后海南特区发展出现的困难和矛盾。1995至1997年，海南经济发展走入低谷，经济连续3年呈现低速运转状态，GDP增长率从两位数骤然下降至低于全国平均水平的4.3%、4.8%、6.7%，人均GDP从1992年首次超过全国平均水平迅速回落至低于全国平均水平。对外开放难有大的作为，呈现出一般化的状态，产业开放并未取得突破性和实质性的进展，甚至内地不少地区开放的产业在海南也不能获准开放；外商直接投资1995年后逐年下降，2001年外商在海南特区的直接投资只有4.6691亿美元，不及1995年的1/2，协议合同外商投资额从1994年的15.653亿美元下降到2001年的1.5373亿美元，“三资”企业从1994年的8200家锐减到2001年的5940家；出口贸易从1994年至2001年8年中一直徘徊在10亿美元内。产业发展由于原有基础薄弱，又受到开放程度的制约，也未形成对外商有强劲吸引力的产业优势。然而也有例外，在开放度处于全国开放前沿的航空运输业，获准成立全国第一家中外合资航空企业的海南航空公司，却在这一时期从一个创业时只有1000万元资产、起步维艰的地方企业，迅速发展成为拥有208亿资产的大型现代企业，跻身于国内4大航空公司的行列。
海南特区15年经验和发展现状充分表明，改革开放是海南特区的生命，海南特区在新世纪的希望在于改革开放。
二、新定位：我国经济特区持续发展面临的紧迫课题
海南特区现实中存在的矛盾和困难，虽然有其自身的主观原因，但也折射出各经济特区当前面临的共同性紧迫课题：我国经济特区的历史定位需要重新审视。
我国经济特区是在我国处在计划经济体制、对外处于封闭状态的历史条件下于20世纪80年代初创办的，之后，又从加快改革开放步伐的迫切要求出发扩大经济特区的数量和区域。依据当时的特定的历史背景条件，中央把我国经济特区功能和作用主要定位在改革开放的“试验区”和“窗口”上，要求经济特区从我国传统的计划经济体制和长期闭关锁国的状态中，先行进行对外开放和市场取向的改革，为全国的改革开放“杀出一条血路”，发挥示范和辐射作用。为此，中央赋予各经济特区以减免税和放权让利为主要内容的特殊政策，构成80年代经济特区“特”的本质内涵。依靠这种独享的特殊政策支撑，经济特区在80年代和90年代初高速发展，取得了举世瞩目的成就，呈现出“风景这边独好”的奇观。但是，进入90年代之后，我国经济特区发展的历史条件不断发生了新的深刻变化。这些变化，使我国经济特区的生存和发展遇到严峻的挑战。第一，1992年邓小平南方重要谈话引发的中国新一轮改革开放浪潮，改变了我国经济特区“特”的历史条件：全国全方位开放格局迅速形成，经济特区不再是中国唯一对外开放的地区，在中国开放的历史之门隆隆打开的态势下，经济特区的开放“窗口”作用逐渐失去了原有的价值；经济特区的特殊政策逐渐“普惠化”，经济特区市场取向的特殊管理体制，在全国铺开的建立社会主义市场经济体制改革中，已“风光不再”；第二，从“复关”谈判到加入WTO，中国经济特区的身份不断引起争议，为了履行“入世”的承诺，中央逐步取消经济特区的税收减免特殊政策。特区之“特”在中国加入WTO后已荡然无存；第三，经济特区产业发展的条件发生了重大变化。80年代和90年代初，经济特区赖于快速发展和出口创汇的主要是劳动密集型加工业。90年代中期后，由于国内买方市场的形成和结构性需求的不足，以及经济特区内部优惠政策的减弱和劳动力成本的上升，经济特区构筑的产业优势也出现危机；第四，经济特区的高速发展拉开了与非特区特别是西部地区越来越大的差距，引起了取消经济特区优惠政策和开发西部地区的呼声。90年代中期关于特区还要不要办、特区还要不要“特”的争论，虽然以中央“特区还要‘特’”的明确表态划了句号，但经济特区的优惠政策还是被取消。90年代后期中央正式实施西部大开发战略后，经济特区实际上已得不到政策上投资上的倾斜。
90年代之后我国经济特区发展的外部条件变化充分表明，我国经济特区的发展已经出现了新的转折点。依靠特殊政策为全国的改革开放“杀出一条血路”的阶段已经结束，这一阶段中央设置经济特区的目标也已圆满完成，经济特区的“窗口”作用事实上成为历史，随着中国改革开放和现代化建设新阶段的出现，经济特区如果要继续存在和发展，必须正确解决新阶段经济特区的新定位课题。然而，恰恰在这一关系到经济特区生存发展的最重要问题上，多年来一直困扰着5个经济特区。应该说，各个经济特区，按照中央关于增创新优势和“在体制创新、产业升级、扩大开放等方面继续走在前面”的精神和要求，作了多方面的探索，并提出“第二次创业”的战略，如深圳特区在发展高新技术产业实现产业升级、按照我国入世承诺率先开放某些领域、实施深港衔接、深化行政管理体制改革等方面作了有益的探索，为经济特区的发展注入新的活力。但是，从整体上讲，5个经济特区还是处在难于再“特”起来的无奈之中。有人尖锐地指出，时下的经济特区实质上是有名无实，这种说法，在一定的程度上反映出了经济特区“不特”这一客观现实。为什么特区不“特”、想“特”也“特”不起来呢？宄其原因，关键就是尚未解决好新阶段经济特区的目标和功能作用新定位问题，而这一问题的解决，又与我国经济特区发展模式相关。
我国经济特区无疑是借鉴世界特殊经济区（经济特区）的经验设立的，但是，如果把我国经济特区与世界各国特殊经济区比较，就会发现我国经济特区功能定位存在的种种问题和局限性：(1)创办于中国改革开放开始的中国经济特区，虽然在功能定位上从一始就注意借鉴世界特殊经济区的一般作法，例如相对国内非特区来说，实行较为开放和自由的经济政策、市场取向的经济体制、与世界惯例接轨的运行机制。但是，由于中国当时改革开放条件的局限性，我国经济特区的功能和作用定位，主要是以当时全国仍在沿用的计划经济体制和相对封闭的状态作为“参照系”来思考和设计的，其目的只是为全国的改革开放探路和提供经验，而对于世界特殊经济区的通常作法和关税总协定(GATT)的规则，尚未作为中国经济特区的实践，所以，中国经济特区选择的模式和功能作用定位，实际上与世界上规范化的特殊经济区相差甚远，从规范化的严格意义上讲，中国经济特区并不是国际化的特殊经济区；(2)中国经济特区的模式，是既具有经济、政治等多领域综合功能，又集贸易、生产、服务等多经济产业于一身的综合性经济特区模式。这种模式，不仅不把自己的活动局限于经济方面的某一领域或某一行业，而且不限于世界上一般特殊经济区所限定的“纯经济”范围。而且在其发展前期，中国经济特区的作用和成效，更多地表现在非经济领域，特别是在中国体制改革的带头和示范作用方面：(3)中国经济特区虽然实行某些类似世界特殊经济区的特殊政策和管理方法，但都是处于关境内的经济区，虽然划出特定的区域，但对分界线的管理并没有实行严格的海关监管；(4)在经济活动的开放性方面，中国经济特区选择的是有限度的开放模式。与中国其他地区相比，在开放的时间上，中国经济特区是率先开放的区域，在开放的领域和层次上，中国经济特区一度处于对外开放的前沿。但是与世界上规范化的特殊经济区相比，却是有限度、低层次的开放。虽然中国经济特区发展前期实行包括关税和国内税的税收减免的优惠政策，而且优惠程度在某些方面甚至超过一些发展中国家和地区的特殊经济区，并对货物进出、投资、资金流动、人员出入境实行某些特殊的政策和管理体制。但是，在中国经济特区内，仍然实行着许多严格的保护和限制措施，其开放程度远未达到世界上许多特殊经济区那样的经济活动自由度；(5)中国经济特区发展前期实行的特殊管理体制，实际上是由计划经济向市场经济转轨的过渡性体制，在当时对于国内还在沿用计划经济体制的其他地区来说，是特殊的，但对于世界上建立在市场经济体制上的特殊经济区来说，只是初步的市场取向的管理体制，直至现在，也只是不完善的社会主义市场经济体制；(6)中国经济特区实行的特殊经济政策和管理方法，是通过单项并对各特区有差异的法律、法规和行政规制授予的，全国没有制定一部全面、统一规范特区特殊政策和管理方法的法律。
当然，历史地看，我国经济特区选择的类似世界特殊经济区而又与其相差甚远的模式，是由中国国情所决定。中国是在长期实行计划经济体制和封闭、半封闭状态的历史条件下开始改革开放进程的。在一没有开放经验，二没有掌握国际经济合作规则，三没有理顺体制的情况下，中国尚未具备全面开放尤其是高层次开放的条件。在这样的现实条件下，中国经济特区不可能采取高度开放的自由港、自由贸易区、出口加工区等特殊经济区模式，而只能选择开放度较低但开放范围较广的综合性特区模式。但是，当我国加入WTO、全面融入经济全球化之后，这样的模式普遍使各经济特区陷于办与不办的两难选择困境，如若取消经济特区，在政治影响上不可取，在中国经济转轨时期也不可行，在相当时期内，经济特区确实还有着非特区不可替代的作用，其在建设中国特色社会主义中的历史使命似乎远未结束；若要继续保持经济特区，则现实的政策条件和原有的模式，实际上又不能使经济特区在新的背景条件下全面“特”起来，而特区不“特”，其继续存在就失去任何意义。
综上所述，如果中国的改革开放和现代化建设确实需要经济特区长期存在，就必须重新审视我国经济特区新世纪新阶段的发展模式，科学解决我国经济特区的新定位这一紧迫课题，惟其如此，才能为我国经济特区在新世纪的发展创造新的空间。
三、国际化：我国经济特区新定位的路向
对于我国经济特区的新定位，理论界的许多专家学者见仁见智，概括起来有3种基本思路：一是主张我国经济特区向“后特区时代”转型，并按照这一转型重新思考经济特区的发展路向和目标定位；二是依据各经济特区的优势和特点，按一般区域经济发展的思路设计各经济特区的新定位；三是按照国际化的规范，即按照世界特殊经济区的通常模式重新规范我国经济特区的功能和作用。第一种思路显然是在取消经济特区的前提下进行定位。第二种思路虽然在理念上坚持经济特区的继续存在，但在具体的定位上无法解决特区如何继续“特”的问题，操作起来的结果必然与第一种思路无异。而第三种思路，提出了解决我国经济特区两难选择问题的新理念和转型的新途径。
纵观世界特殊经济区的发展和演变进程，可以说特殊经济区是经济国际化和全球化发展的产物。虽然我国经济特区创立之初没有与GATT多边贸易体制规则以及世界特殊经济区的通行做法接轨，但归根到底也是中国应对世界开放趋势和经济全球化潮流的产物。因此，我国经济特区新世纪新阶段发展的空间和前途，现实的选择应是实现国际化，即由“中国”经济特区向“世界”经济特区转型。
客观地讲，我国设立经济特区，从一开始就具有国际化的内涵，就是要通过经济特区的带动和示范作用使中国走向世界。但是，如上所述，我国经济特区定位，主要是放在带动中国对外开放和市场化改革的座标内，因此与世界规范化的自由经济区相比，它们的国际化是单边的、低层次的。现在所讲的国际化，是顺应经济全球化潮流、符合WTO全球多边经贸体制规则、与世界规范化特殊经济区接轨的国际化。笔者认为，我国经济特区的国际化定位，具体有以下几个方面：
1、我国经济特区应成为中国全面融入全球化的先行试验区和桥梁。世界上各国和地区的特殊经济区都有各自的具体定位，但归根到底都是设区国和地区为应对经济国际化和全球化而构筑的桥梁和前沿，其目的都在于推动设区国和地区发展对外经贸关系，更好地参与经济全球化进程。诚然，世界各国和地区特殊经济区的国际化定位，要视设区国和地区参与经济全球化的程度而定，但其国际化的趋势是必然的，其国际化的层次是伴随着设区国和地区参与经济全球化程度的提高而提高的。我国加入WTO，标志着我国全面融入经济全球化阶段的开始。由于我国是一个发展中的社会主义大国，对外开放和经济发展的非均衡状态决定了我国同WTO的完全接轨不可能一步到位，世贸组织也给予我国一定的过渡期，即使是过渡期之后，全国各地与WTO的接轨还有“质”和深度上的差异。为了实现我国参与经济全球化的战略目标，规避全球化带来的风险，我国与WTO的接轨，仍有必要在一定的区域先行试验，而如果选择经济特区作为这样的试验区，经济特区就能在新世纪新阶段“特”起来。依据20多年成功实践构建的开放优势、体制优势、环境优势和积累的经验，我国经济特区具有与WTO全面接轨的比较优势和明显的良好条件，完全能够承担起这样新的历史使命。因此，在我国全面融入经济全球化的新背景下，我国经济特区的定位，应把视野从国内转向世界，实现从国内改革开放试验区向全面融入WTO全球多边经贸体系、全面同WTO规则接轨的试验区转变。
2、我国经济特区应成为中国参与区域经济一体化的先行试验区和排头兵。区域经济一体化，是经济全球化在区域内发展的高级形式，其主要特点是实现区域内贸易与投资自由化。我国在加入WTO全球多边经贸体系的同时，努力摆脱自己在区域经济一体化趋势中被边缘化的不利地位，积极参与区域经济一体化。就当前来看，中国积极参与的区域经济一体化，一是中国内地与港澳地区的经济一体化，二是中国与东盟国家建立自由贸易区，三是参与亚太经合组织的贸易与投资自由化进程。具有先行改革开放优势和区位优势的经济特区，完全可以成为中国参与这3方面的区域经济一体化的前沿和排头兵。在《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》实施之后，经济特区应进一步在经济运行机制、开放体制和产业布局分工等方面与香港的对接，在更高的水平上实现经济特区与香港经济的一体化，在内地与香港经济一体化进程中走在前列。在中国与东盟建立自由贸易区和中国参与亚太地区贸易与投资自由化的进程中，开放条件更为成熟的经济特区可以作为先行试验区，率先与东盟和亚太经合组织成员国和地区实现贸易投资自由化。
3、我国经济特区应全面与世界特殊经济区接轨，成为在WTO规则框架下、按世界特殊经济区通行做法规范的国际化经济特区，从“中国”经济特区走向“世界”经济特区。中国加入WTO不仅不能成为取消经济特区的理由，相反却为我国经济特区的发展开拓新的视野。从世界范围看，WTO法律体系框架和原则非但没有不允许各种实施特殊政策和管理体制的“特殊经济区”存在的规定，相反却允许关税同盟和自由贸易区例外。正因为如此，WTO成员中，或在国内一定区域内建立各类自由经济区，或在国与国之间建立起实行贸易投资自由化的区域性关税同盟，而且这种作法在经济全球化加速发展过程中有增无减。从我国经济特区看，我国加入WTO后，世贸组织并没有要求中国取消经济特区，而只是在《中华人民共和国加入WTO议定书》中对中国经济特区的存在提出法律方面的要求，规定：“(1)中国应将所有与其特殊经济区有关的法律、法规及其他措施通知WTO，列明这些地区的名称，并指明界定这些地区的地理界线；(2)对于自特殊经济区输入中国关税领土其他部分的产品，包括物理结合的部件，中国应适用通常适用于输入中国关税领土其他部分的进口产品的所有影响进口产品的税费和措施，包括进口限制及海关税费。(3)除议定书另有规定外，在对此类特殊经济区内的企业提供优惠安排时，WTO关于非歧视和国民待遇的规定应得到全面遵守。”议定书的要求，为我国经济特区的继续存在和发展提供了新的思路。纵观我国经济特区在我国复关和入世谈判中引起的质疑，主要原因是我国经济特区采取的是临时性的、透明度不够的、缺乏统一法律规定的、尚未体现非歧视和国民待遇原则的特殊经济政策，以及采取与世界特殊经济区通常模式不同的、从而使经济特区界线形同虚设的“境内关内”模式。而议定书的要求，实质上是引导我国经济特区向“境内关外”的“世界”经济特区转型，如果实现这一转型，我国经济特区不仅可以在WTO框架下永久性地实施特殊经济政策和管理体制，而且在条件允许的情况下发展为双边或多边的“境内关外”经济特区，从而名正言顺地承担起中国全面融入经济全球化和参与区域经济一体化试验区和排头兵的新角色，特区就会继续“特”下去，这是我国经济特区国际化定位的切入点和关键。