再论国际组织决议的法律效力问题，本文主要内容关键词为：国际组织论文,决议论文,法律效力论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
第二次世界大战后，随着国际政治、经济、文化、科技各方面的迅速发展，国际组织的数量也不断增加，作用亦在扩大。国际组织的实践已成为整个国际实践的重要组成部分。国际组织决议的性质逐渐引起各国国际法学者的关注和讨论。有的学者认为，国际组织的决议在一定条件下和一定范围内具有法律拘束力；有的则认为，决议可产生一定的法律后果，在国际法的形成和发展中占有一定的地位，但本身没有拘束力；有的则完全肯定决议的法律效力；还有学者对决议的法律效力完全持否定态度。（注：参见秦娅：《联合国大会决议的法律效力》，载《中国国际法年刊》（1984），中国对外翻译出版公司1984年版，第165页。 ）笔者认为，这些观点都有一定的道理，但都不够完善。由于国际组织的决议不仅数量很大，而且内容迥异：从有关国际和平与安全的高度政治性问题到决定召开一次会议的技术性事项；同时，决议还有各种各样的表现形式：可能是一项建议或请求，也可能是一项决定、声明或宣言。因此，很难说它们具有同样的法律效力。鉴于此，笔者依据国际组织及其成员国的有关实践，对各种决议进行具体缕析，以期能得出一些比较符合客观实际的结论。
一、国际组织的决议与传统的国际法渊源
《国际法院规约》第38条规定了国际法院在审理裁判案件时所应适用的法律。虽然这条规定没有提及国际法的“渊源”，但许多国际法学者认为，这是对国际法渊源的权威说明。其中条约和习惯被称为直接渊源或主要渊源，一般法律原则和“作为确定法律原则之补助资料”的司法判例与公法学家学说被称为辅助渊源或次要渊源。规约第38条没有列入国际组织的决议，这成为许多人否认国际组织决议法律效力的根据之一。
其实，国际组织的决议与传统的国际法渊源之间存在许多联系。
首先，国际组织的决议既可构成各国际组织基本文件的有权解释，也可以奠定条约的原则基础。
以联合国为例，《联合国宪章》作为普遍性国际组织的基本文件，具有纲领性强，原则性规定较多，一些条文措辞笼统概括等特点。因此，联合国大会在实践中通过决议对宪章进行解释的情况的确是不可避免的。关键是，联合国大会的决议可否对宪章的规定作出解释，从而从宪章的规定中取得约束的效力？一般说来，答案是否定的。因为宪章没有关于解释权的规定，而联合国大会不是有权解释的机构。但这并不排斥联大就宪章规定的职权在日常活动中所作的决议，如能获得普遍接受，就可构成对宪章有关条款的有约束力的解释。比如，联大如果需要决定某个问题是否属于“国内管辖事项”，以确定联合国职权范围的限度，就对宪章第2条第7项进行了解释。再如，宪章第17条规定了会员国有负担组织经费的任务，联大有批准预算的权力，但组织经费包括哪些具体项目，还需联大作出解释予以决定。实际上，联大在内部事务方面行使的职权比宪章规定的范围要广泛得多，例如：关于批准联合国与美国、瑞士政府订立会址协定的决议，关于国联财产转移的决议等，都属于宪章没有具体授权的行为。但可以认为，这些行为是根据宪章宗旨目的对联大职权范围进行解释的结果。
此外，联大还可以通过宣布一般决议来解释宪章。在联合国的实践中，有一些这样的例子。1960年的《给予殖民地国家和人民独立宣言》是宪章第11章《关于非自治领土之宣言》的具体化；1965年的《关于各国内政不容干涉及独立与主权之保护宣言》是宪章第2 条规定的联合国原则中第1项原则的说明；1970 年的《国际法原则宣言》不仅明文规定依据宪章，而且是全面地阐明了宪章规定的联合国宗旨与原则。因此，可以认为，“当一项大会决议触及联合国宪章所涉及问题时，它可以被视为宪章的权威解释”，（注： IanBrownlie,Principles of Public International Law,Oxford,1979,P.696.）条件是：决议为会员国普遍接受。这种解释的约束力来自宪章参加国的共同同意。
上述一般性的联大决议，也常常成为国际公约或协定的基础。这方面的例子很多。例如：1946年联大第96号决议肯定了种族灭绝是国际法上的罪行，1948年联大即依此通过了《防止及惩治灭绝种族罪公约》；1948年12月10日的《世界人权宣言》的内容经过联合国人权委员会的长时期的讨论后被采纳入1966年12月6日的两个人权公约，即《经济、 社会和文化权利公约》和《公民和政治权利公约》；1961年12 月20 日和1962年12月14日的关于《和平利用外层空间中的国际合作》的两个决议的内容，经过联大和平利用外层空间委员会法律小组委员会的讨论后，被采纳入1967年1月27 日的《关于支配各国在探测和使用外层空间包括月球和其它天体活动中的原则的条约》；1970年12月17日的《关于各国管辖范围以外的海床、洋底及其底土的原则的宣言》，经过联合国第三次海洋法会议的讨论，被采纳入1982年的《联合国海洋法公约》，等等。另外，70年代联大关于建立新国际经济秩序方面的决议，特别是1974年通过的《各国经济权利与义务宪章》，已成为数以千计的双边条约的原则依据。其中1975年、1979年和1984年由欧洲共同体和非太加地区国家签订的三个洛美协定，更是广泛体现了《各国经济权利与义务宪章》的精神。
可见，联合国大会决议起了促进公约签订的作用，国际公约是联大决议的一种发展。
其次，国际组织的决议能够影响国际习惯法规则的形成，对国际习惯法规则的产生起证明作用。
在现代的条件下，国际交往频繁，信息传递迅速，特别是由于在世界范围内像联合国这样的一般政治性国际组织以及各种专门性国际组织成立的结果，“会议外交”的方法常常取代了传统上个体主义的国际谈判制度。这必然影响习惯国际法产生的方式，因为从此以后，任何国家都不必事事均需将其意见向少数直接有关的国家作出表示，而是有可能通过这类国际组织向其全体成员国表达其立场，并立即知悉它们的反应。这样，过去有时需要上百年才能产生的习惯国际法，现在则可能只需要一代或者甚至更少得多的时间来实现这一点。
此外，像联合国大会的每个决议、宣言等等都是各参加国集体意志的表示，所以当它以一系列同一内容的决议、宣言等等屡次表示其同一立场时，这些决议、宣言等等就是《国际法院规约》第38条第2 款的国际习惯的证明，联大1960年通过的《给予殖民地国家和人民独立宣言》就是一个很好的例子。该宣言宣布：“必须立即和无条件地结束一切形式和表现的殖民主义。”并声明：“使人民受外国的征服、统治和剥削这一情况，否认了基本人权，违反了联合国宪章，并妨碍了增进世界的和平与合作”。这样，宣言就在实际上修正了宪章建立的国际托管制度，从而突破并大大发展了宪章和联合国成立后通过的一系列决议中关于民族自决权的概念。宣言对于当时方兴未艾的民族解放运动起了巨大的推动作用，并成为整个非殖民化运动的纲领性文件。宣言也是联大此后各种决议文件中被援引次数最多的几个决议之一。这种反复援引先前决议的作法不是没有意义的，它至少说明各国在相当长的时期内，坚持同一观点和意见，表明了各国的法律信念。这种作法本身也反映了国际组织的实践情况，它属于国家的集体行为，而对国家的集体行为，经过足够数量和足够频繁的反复与默认之后，就成为一般国际惯例，并最终取得法律地位。“这种集体的、累积的和有组织的产生国际习惯的制度是在以公约进行造法和传统的习惯产生过程之间的一种中间的方法，对国际法的发展发生重要的作用。”（注：李浩培：《国际法的概念和渊源》，贵州人民出版社1994年版，第137页。）
需要指出的是，近年来已有不少作者在他们的著作中把国际组织的决议列为国际法的辅助渊源之一。例如，欧美学者斯塔克的《国际法导论》、布朗利的《国际公法原理》、阿库斯特的《现代国际法概论》和伊格纳钦科主编的《国际法》等，我国学者王铁崖主编的《国际法》和梁西主编的《国际法》等，都肯定了一部分国际组织的决议可以作为国际法辅助性渊源的地位。
二、国际组织决议的不同类型及其法律效力
各国际组织所作的一些决议，性质上并不完全相同，因而其法律效力也有差异。为了讨论的方便，我们不妨把决议大致分为四类：
（一）有关国际组织内部事务方面的决议
任何国际组织，按照创立条约，都明示地或暗含地有权作出有关该组织内部事务的决议。这些决议又可以分为两类，一类是对某一内部事项作出个别和具体处理的决议。如联合国大会单独地或与安全理事会协作，就下列事项作出法律上有拘束力的决议：接纳新会员国、开除会员国和停止会员国权利的行使（宪章第4～6条）；选举安全理事会非常任理事国、经济暨社会理事会理事国、托管理事会理事国、联合国秘书长（宪章第23、61、86、97 条）和国际法院法官（《国际法院规约》第8条）；审议和批准联合国预算（宪章第17条）；设定辅助机关（宪章第22条），对经社理事会和托管理事会的活动进行监督，并对这两个机关发布一般的和个别的决定（宪章第60、85、87条）；求得法律上的咨询意见（宪章第96条）。另一类是对某一内部事项制定一般规则的决议。如联合国的大会、安全理事会、经济暨社会理事会、托管理事会（依照宪章第21、30、72、90条）都有以决议制定其议事规则的权限。这些决议构成联合国的“内部法”（Internal Law），（注：李浩培：《国际法的概念和渊源》，贵州人民出版社1994年版，第132页。 ）对联合国本身及其会员国可能产生国际法上的权利和义务。其它国际组织也有类似的“内部法”。
（二）有关国际组织技术领域内“准立法”的决议
有些国际组织，依照创立条约，有权以决议制定技术法规，这些法规对其会员国有约束力，除非后者在一定期间内声明其不能接受。所以这种决议可以被认为具有“准立法”的性质。这种“准立法”的方法，较之通过条约的缔结而采取和遵守这样的法规，要简便和迅速得多。例如：按照1994年《国际民用航空公约》第54条（丑）款的规定，该组织的理事会得以2／3多数的决议，通过旨在提高航空安全的“国际标准”规章。按第90条，这种规章，在向各会员国提出后，经过3 个月或该理事会规定的较长时间，即开始生效，对它们发生法律上的约束力，除非在这期间内，过半数会员国表示拒绝接受的意思。但是，按照第38条，在该规章生效后，个别会员国仍然有权表示其不能遵守该规章；在这种情况下，它应将自己的规章与理事会决定的规章的区别通知该组织。
（三）有关宣示国际法一般原则的决议
这类决议所包含的内容涉及国际法的许多方面，而往往带有根本的性质。现在谈论国际法的基本原则，离不开联合国大会1970年通过的《关于各国依联合国宪章建立友好关系及合作之国际法原则之宣言》，简称《国际法原则宣言》，另外有1965年的《关于各国内政不容干涉及其独立与主权之保护宣言》、1974年的《关于侵略定义的决议》等。关于国家在国际法上的地位，联合国大会曾经于1946年通过了“国家权利义务宣言草案”。1960年通过了《给予殖民地国家和人民独立宣言》以及于1964年通过了《关于天然资源之永久主权宣言》。对于人权的国际保护，联合国大会通过了一系列重要的决议，如1948年的《世界人权宣言》、1967年的《消除对妇女一切形式歧视宣言》等，还有一些灭绝种族罪、领域庇护、劫持人质、国际恐怖主义等的决议。对于外空的法律地位，联合国大会于1967年通过了《各国探索与利用外层空间活动的法律原则的宣言》，对于海洋法的新问题，于1970年通过了《关于各国管辖范围以外的海床、洋底及其底土的原则的宣言》。对于人类环境的国际保护，则于1971年以后通过了几个决议。为了适应国际经济关系变化，联合国大会于1974年连续通过了三个重要决议，包括：《建立新的国际经济秩序宣言》、《建立新的国际经济秩序的行动纲领》和《各国经济权利与义务宪章》。此外，联合国大会还通过了一些有关和平解决争端和战争与武装冲突的决议，后者包括敌对行动爆发时国家的义务、武装冲突中对人权的保护和对平民的保护，也包括核武器和化学与生物武器的禁止使用的问题，以及有关战争罪和战犯的问题。以上说明联合国有关国际法的决议范围广泛，内容重要，对于国际法的发展具有促进的作用。
以上这些旨在宣告国际法原则规范的决议之所以带有某种程度的约束力的性质，一方面是由于通过决议时国家具有较明确的法律信念或造法意向，另一方面是因为这些决议在一定程度上确认、阐明、甚至创立了某些国际法的原则和规范，它们使一些习惯规范的内容和范围渐趋明确化、定型化，使之能适应国际形势发展的需要。
（四）其它决议
这些决议又可分为两类：一类是联合国大会就具体事项对会员国所作的决议，例如要求一切外国军队撤出阿富汗的决议、关于中东问题的决议等等；另一类是属于敦促建议性质的决议，或者是旨在提出努力的目标或宣告共同的理想的决议，如前述1948年联大通过的《世界人权宣言》即是这种决议的明显例子之一。会员国在通过这些决议时，一般没有明确受约束的意向。但这些决议提出的原则和规范有可能在联合国实践中逐渐发展为有约束力的规范。
三、影响国际组织决议法律效力的主要因素
有学者认为，“某一项特定决议的具体的法律效果，除了其它种种因素外，主要取决于决议的措辞、伴随着决议的有关声明，以及在这方面有多少反对者和弃权者，（可能还有）反对者和弃权者的重要性如何等”。 （注：Kamal Hossain.ed.Legal Aspects of the
NewInternational Economic Order,London,1980,P.95.）笔者认为，决定和影响国际组织决议法律效力的主要因素是：国际组织基本文件（组织章程）的授权、国家的法律信念和决议的投票情况。
国际法规则之所以有约束力，首先是因为国家认为自己受这些规则的约束，国家的同意和协议是国际法效力的依据。因此，从理论上看，一个国际组织的决议能否产生法律效力以及产生什么样的法律效力，归根结底取决于其基本文件的规定及其会员国的意志。如果一个决议或者有关决议的国际实践表现了基本文件的精神及会员国共同的法律信念，那么就没有什么理由可以否认这个决议的法律性。所以，是否存在国家的法律信念，是判断一个决议是否具有法律效力的主要标准。（注：参见秦娅：《联合国大会决议的法律效力》， 载《中国国际法年刊》（1984），中国对外翻译出版公司1984年版，第167页。）
一般说来，国家的法律信念可以通过明示的或默示的协议表现出来。前者如订立条约，后者如形成习惯。对于国际组织的决议，国家可以订立条约（组织约章或其它协定）赋予其法律效力，也可以通过实践逐渐形成对决议规范的法律信念。除了这两种途径之外，国家的法律信念还可以从决议本身直接反映出来。现代国际组织的机构，特别是像联大这样的“世界讲坛”，为世界上绝大多数国家提供了方便条件，使各会员国能够充分和及时地对所讨论的问题发表自己的意见。如果它们在决议案的讨论中明确承认决议条款为法律规范，并表示愿意承担遵守的义务，而且决议的文字用语也体现了这一点，那么就应该认为已经存在了关于这一决议的法律信念。
此外，从本质上讲，即使决议纯属建议性质，会员国也可以采取单方面承担义务的方法使决议产生法律约束力，因为国际法上存在国家单方面承担义务的情形。
投票情况对决议法律效力的影响可以从数量和构成两个方面进行分析。
从数量上看，一个造法意向明确的决议，投票赞成的国家越多，说明其受到承认的范围越大。尽管按照宪章规定，重要问题只需2／3多数通过即为有效，全体通过的决议并不比多数通过的决议有更高的效力，但全体一致同意对于普遍国际法规则的确立就很有意义了。如果是不经过投票的“一致同意”的通过，或者是一致投票赞同的通过，很难设想通过的决议为全体所接受而不具有法律效力。在联大外空委员会法律小组的讨论中，美国代表曾发表如下看法：“当大会决议宣告国际法原则——如1721号决议所作——并获得了一致通过时，它就代表了国际社会普遍接受的法”。（注：《联大外空委员会法律小组记录》，1963 年4月。）印度代表也指出：“宣言具有道义力量，而当全体通过时，一般被接受为国际法的一部分。”（注：《联大外空委员会法律小组记录》，1963年4月。）同时， 有的国家似乎还把决议是否取得一致通过作为自己遵守决议的先决条件之一。
从构成上看，国际组织的决议，特别是规定建立具体法律制度方面的决议，如果主要国家（大国、其它有关国家或国家集团）不能达成一致，那么即使获得一致通过，也会因为在实际中行不通而徒有其名。新国际经济秩序之所以迟迟未能建立，这是一个很重要的原因。从形式上看，一国一票的制度反映了国家平等的要求，但国家大小不同，所代表的人口及政治、经济各个方面的力量相差悬殊，这种国家实力的不平等就必然造成国际“立法”方面实际上的不平等，这是国际政治的现实。联合国这样的普遍性的国际组织要想在国际事务中发挥一定作用，必须依赖国际社会中各主要政治力量的协调一致。实际上，国际习惯法规则的建立一般也只是基于主要有关国家实践及法律意见的一致。而条约虽然只是拘束当事国，但如经各国承认，并不妨碍其成为国际法规范的一部分。由此可见，全体一致通过不应是决议产生法律效力的先决条件，但仅有多数通过尚不能确定其法律效力，还要看投票的构成情况，即是否体现了代表各主要政治力量和世界各大文化及主要法系的国家的基本一致。
对于造法意向明确的决议，投票有什么法律效果？对此学者们有不同的见解。可以认为比较合理的观点是：投赞成票的国家，根据善意履行义务原则，应承担遵守决议的义务；投反对票的国家，如自身没有相反的实践，严格地讲是不受决议的约束的，但由于决议是国际组织整体活动的产物，全体会员国都要受到一定的影响和制约，所以决议对投反对票和弃权票的国家也会产生某种实际的法律效果。
四、结论
各个国际组织决议的法律效力问题不能一概而论，应在其组织章程规定的前提下具体决议具体分析。有关国际组织内部事务的决议、技术领域内“准立法”的决议以及宣示一般国际法规范的决议应具有一定程度的法律约束力；其它的诸如敦促建议性的或者宣告共同理想的决议，就不应具有法律约束力。
总的说来，像联合国这样重要的世界性国际政治组织，它的主要机关的决议，例如联合国大会的决议，不仅在国际政治上有重大的影响，而且在国际法上也有重要的意义。联合国大会的决议“反映了各国政府的意愿，是世界舆论的积累和集中表达，有很大的政治影响力。特别是直接有关法律问题的那些决议，必然影响产生国际习惯的传统方式，它们代表一种普遍的信念，可以作为国际习惯形成的有力证据。它们在不同程度上具有某种阐明、确认或宣示国际法原则及规则的作用。而且事实上，联合国大会的决议，有些已为各国进一步缔结为国际公约（如外层空间条约等）。从这个角度来看，国际组织的决议起了促进公约签订的作用，国际公约是国际组织决议的一种发展。”（注：梁西主编：《国际法》，武汉大学出版社1993年版，第269页。 ）国际组织决议的这种作用也正好从另一个侧面说明了国际组织决议的法律效力毕竟要低于国际条约。因为，如果国际组织决议的法律效力同条约是一样的话，那么就没有必要以决议为基础再订立条约了。正如有些学者指出的，“投票赞成联大关于‘各国探索和利用外层空间活动的法律原则’的1962（XVIII）号决议的国家，如果认为该决议有约束力的话， 那么他们为什么觉得还有必要就此问题进一步缔结条约呢？”（注：Kamal Hossain,ed.Legal Aspects of the New International Economic Order,London,1980,P.101.）“联合国大会并不代替各国缔结条约的外交会议，会员国的投票并不就等于签字”。（注：王铁崖：《联合国与国际法》，载《中国国际法年刊》（1986），中国对外翻译出版公司1986年版，第17～18页。）
国际组织是现代国际生活中促成各国合作的一种有效的法律形式。（注：参见梁西：《国际组织法》，武汉大学出版社1993年版，第7 页。）随着国际社会的日趋组织化，国际合作的思想将进一步发展，国际相互依赖的事实将进一步加强，国际组织决议的法律效力问题也必将日益引人注目。