我国政府绩效审计评价标准体系框架构建，本文主要内容关键词为：绩效论文,评价标准论文,框架论文,体系论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国于1983年开始重新恢复审计制度，而经济效益审计的理论建设和实务工作也正是从那时开始的。近年来，政府绩效审计越发受到党中央和国务院的重视，受此影响政府绩效审计也确实发挥了很好的作用，但是在实务工作过程中我们也还面临很多的问题和困难，还没有一套完善的政府绩效审计评价标准体系，这就制约了政府绩效审计在我国的进一步发展。 现阶段美国的政府绩效审计评价标准体系包括软性标准和硬性标准两部分。其中，软性评价标准通常是指一些难以量化的指标，包括领导目标管理、基础设施管理、财政管理、信息管理和人事管理等五大类，软性评价标准可以用于社会公众对政府进行评价。而硬性评价标准通常则是一些容易量化的指标，包括投入指标、产出指标、结构指标和能力指标等四大类。美国政府责任署考虑到软性评价标准不易量化、难以衡量，便开展“金额化”法，同时还制定了政府部门绩效审计评估与测试标准共计七条。并且对难以量化的标准还提出了“优先实践”的概念作为其衡量依据。 英国国家审计署认为政府绩效审计评价标准应该建立在既定标准基础之上，以此尽量避免政府绩效审计评价标准的模糊性。比如被广泛接受的与效益相关的政府规章、法律和法规、合同要求、准则和指南、相关的专业标准以及管理实践目标与目的等。 现阶段，我国的学者虽然初步构建了政府绩效评价体系的宏观框架，但是还没有一套真正针对政府绩效审计的评价标准。由于缺乏具有针对性的制度规范，导致政府绩效审计实务工作的可操作性存在一定问题，而这恰恰是制约我国政府绩效审计进一步开展的一个重要因素。基于此，本文的政府绩效审计标准将尝试从评价对象的角度进行更具针对性的探讨。 二、文献回顾及评述 对于政府绩效审计评价标准问题，各国学者都进行了各种尝试性的研究。国外相关研究成果比较早、也更丰富，既包括了绩效评价方法的研究，也包括了对相关国家已有经验的介绍。例如Sheryl Cater和宋宏坤认为，标准绩效指标的特性应该是具有适当的数量，以及适当和及时的数据设计。同时还认为绩效评价指标应该增加绩效的维度，特别是要衡量顾客导向和质量指标，质量指标不过分追求所提供服务的样式，而更加关注所提供服务的方式，即更加注重于对过程的评价。Percy认为，绩效评价指标的被接受程度会受到在运用过程中人员的期望，以及在项目和组织中的运用程序和方式等因素的影响。Dawe认为，当前公众对很多问题尚未达成共识，比如绩效能够被测量的程度，其相关责任的明确，以及是否可以通过绩效测量的结果来改善经营状况等问题，而且公共部门绩效评价指标的制定和建立也还受到其他相关因素的影响。 政府绩效审计评价制度在美国、加拿大、英国、法国、瑞典和澳大利亚等国先后实施，且均已取得一定的成果。其中，Morin对加拿大、Pollitt对英国和法国等国，从不同角度分别就相关国家政府绩效审计的设计及开展情况进行了深入研究，并提出了相应的观点。 国内学者对政府绩效审计评价标准的研究相对较晚，但是进入21世纪后快速增长。温美琴提出的一般意义上的绩效审计指标是从政府管理绩效、公共资源耗费和项目绩效三个视角进行设计的。在绩效审计评价标准上，通常采用比较分析方法，比如纵向和横向的数据、相关法律和法规的要求以及政府施政目标和纲要等；在绩效审计评价方法上，主要包括加法合成法、因素分析法、净现值法和模糊数学法等。周亚荣和廖洪基于预算的视角对政府部门绩效评价指标进行了研究，同时还对其给出了相应的定量和定性指标，认为政府绩效审计的评价指标可以按照预算管理及预算支出的过程来加以设置。剧杰基于受托责任的理论基础，开创性地构建了只是针对效率性的评价指标，从四个方面（即环境因素、可取得的效率信息、运营过程和管理系统以及改进效率水平的努力）来进行评价指标体系的构建，同时还解释了指标的具体情况，并详细阐述了指标体系的具体构成要素。 通过分析现阶段已有的文献可以发现，当前学者们尝试构建政府绩效审计评价体系主要是采用定量与定性指标相结合、财务与非财务指标相结合，以及多维度多层次的综合评价方法等。国内已有的研究成果虽具有一定的指导意义，但其可操作性不强，所以笔者尝试从评价对象的角度进行更具针对性的政府绩效审计标准的探讨。 三、政府绩效审计评价标准的含义与类型 （一）政府绩效审计评价标准的含义 政府绩效审计评价标准是形成政府绩效审计意见和报告的判定基准，它体现的是被审计项目所应该达到的一种绩效程度，其本质是对被审计项目的一种理想预期。政府绩效审计评价标准既要明确、具体，又要具有很好的可操作性。基于政府绩效审计项目多样性和复杂性的考虑，政府绩效审计评价标准并非既定，可随项目不同而有所差异，但其必须在绩效审计工作开展之前与被审计对象达成一致。政府绩效审计评价标准体系应该从不同角度、不同层面来对被审计项目的绩效行为进行评价。政府绩效审计评价标准既可以是正式的规定，也可以是非正式的规定；既可以是量化的数据指标，也可以是定性的状况分析。政府绩效审计人员最后通过对被审计项目的绩效行为与事先制定的评价标准之间的符合程度进行比较，进而得出审计意见，出具政府绩效审计报告。 （二）政府绩效审计评价标准的质量特征 财务报表审计是一种防护性审计，它审查的主要内容是被审计对象的合法性和公允性；而政府绩效审计则是一种建设性审计，它审查的主要内容是被审计项目的经济性、效率性和效果性。所以政府绩效审计评价标准除了具有相关性、完整性、可靠性、可理解性以及中立性等基本质量特征外，与传统的财务报表审计评价标准相比，还应具有以下其特有的质量特征： 1.可计量性 通常政府绩效审计人员在进行审计判断时需要有明确的数值标准来作为其判定的依据和基础。这就要求其所选定的政府绩效审计评价标准无论是正式的还是非正式的，也不管它处于哪个层次，其都必须具有可计量性。 2.可调整性 不同于财务报表审计，政府绩效审计的项目更加具有多样性、复杂性和不可预见性的特点，而且每个审计项目可能还具有各自的目标和职能，因此政府绩效审计评价标准不应该是既定的，要具有一定的灵活性。另外，审计项目的目标和职能也不是一成不变的，还会随着环境的变化而变化。为了更好地开展审计服务，政府绩效审计评价标准必然要随着审计项目的不同以及环境的变化而不断调整。 3.可实现性 政府绩效审计是一种建设性审计，不同于财务报表审计的考评因素，它需要更多地考虑被审计项目的能力及实际，所以其没有评判的既定标准。政府绩效审计评价标准的设计既需要适当考虑审计项目的自身意愿和努力程度，更要考虑审计项目自身的可实现水平，密切围绕被审计项目本身，更多地体现了审计项目的可实现性特征。 （三）政府绩效审计评价标准的类型 对于政府绩效审计评价标准而言，国家或行业颁布的法规、准则与制度等属于正式的规定；而由单位内部确定的行为准则或确定的绩效水平等则属于非正式的规定。 1.正式的政府绩效审计评价标准 （1）国际公认的绩效标准。每个成员国在自身政府绩效审计评价标准的建立过程中往往都借鉴了国际公认标准，它虽然不具有强制性，但是具有很好的示范性。所以选择国际公认的标准作为正式的政府绩效审计评价标准是一种科学、可行的做法。 （2）国家认可的绩效标准。相对于国际公认标准，国家认可的绩效标准是指我国现有的用以指导、规范政府绩效审计评价标准的相关法律、法规和政策等。如《中华人民共和国国家审计准则》等行业性技术标准以及国家规定的相关行业服务标准、质量标准和考核标准等。 （3）行业绩效标准。考虑到项目的复杂性和多样性，国际公认标准或国家认可的绩效标准也难以对所有项目均做出评价，这时我们可以基于行业内项目的相似性原则，选择审计项目所在行业的绩效标准作为审计项目的绩效评价标准。选用行业的绩效标准作为评价标准符合客观、公正的原则，而且还容易获得，这就使得审计工作更具经济性。 （4）其他国家绩效评价标准。虽然政府绩效审计在每个国家的发展水平是不一样的，其所面临的具体环境也存在差异，但是其基本理论却是相同的，这就使得各国之间可以借鉴彼此的绩效评价标准。但是，各国之间的国情必然存在差异性，所以我们在借鉴其他国家绩效评价标准的时候，必须在充分考虑我国实际情况的基础上有选择地加以借鉴。 2.非正式的政府绩效审计评价标准 考虑到政府绩效审计对象不可预见性的特点，可能会存在没有正式的政府绩效审计评价标准的情况，这时如果被审计对象对一些非正式的政府绩效审计评价标准也比较认可，那么审计机关和审计人员可以利用一些非正式的政府绩效审计评价标准来作为判断审计项目绩效的依据和基础。 （1）审计机关自身确定的标准。该标准包括专业标准和经验标准两大类：专业标准可能只是相关的理论研究成果或专业信息等，它虽然不属于正式的标准或规范，但是其却广泛地被社会和行业所接受和采用，在这种情况下，我们可以将其作为政府绩效审计评价标准的非正式规定来使用。经验标准是指经过实践检验的，具有很强的权威性和公允性的指标标准或相关惯例，由于其经历了行业的长期验证，得到了公众的普遍认可，所以经验标准可以直接作为政府绩效审计评价标准的非正式规定被加以利用。 （2）历史标准。其既可以是平均历史水平，也可以是某一个即时数据。其中，前者常以项目的历史数据作为样本，通常是将种类指标采用相应的方法所计算出来的统计数据，比如项目过去五年的平均报酬率等；而后者通常是指项目在过去某个时点（或时段）的即时数据，比如历史最高收益等。考虑到环境因素，只有当环境相对稳定时，被审计项目的历史标准才具有可比性，此时其才可以直接作为政府绩效审计评价标准的非正式规定被加以利用。 （3）计划标准。是指以预定数据作为评价项目支出绩效时的评价标准，计划标准一般具有计划性、不确定性和前瞻性三方面的特征。计划标准通常包括事先针对被审计项目确定好的目标、计划和定额等。当与被审计对象达成一致的时候，计划标准可以直接作为政府绩效审计评价标准的非正式规定被加以利用。 （4）公众的满意度标准。政府绩效审计主要是为公众来进行服务的，因此我们应该增强公众的参与度。而将公众的满意度标准作为一项重要的非正式政府绩效审计评价标准则是一种最有效的途径。但是公众的满意度标准不同于一般的评价标准，具有模糊性的特征，难以进行量化，只能进行定性分析，但是我们可以对其采用美国的“优先实践”法来加以确定。 四、我国政府绩效审计评价标准设计整体框架 从评价对象的角度来说，政府绩效审计评价标准可以分为政府总体绩效、政府公共部门绩效和项目绩效三个不同层面。其中，政府总体绩效评价标准是对政府行为的经济性、效率性和效果性的基本规定，它是政府绩效审计评价的根本性和指导性标准，也是政府部门的公共管理活动所应达到的目标；公共部门绩效评价标准是对政府部门运用公共资源的经济性、效率性和效果性的基本规定，也是公共部门对完成自身职能的评价；项目绩效评价标准是对项目活动本身是否具有经济性、效率性和效果性的基本规定，也是对项目活动既定目标的衡量，具体如图1所示。 （一）政府总体绩效评价标准的设计 1.政府管理绩效评价标准 政府的基本职能是提供公共活动以满足公共管理和服务的需要。政府管理活动所包含的内容很多，但是社会效益、经济效益和环境效益是最能够体现政府的业绩领域，所以笔者将从这三个方面来设计政府管理绩效评价标准。 （1）社会效益标准可以从定性和定量两个方面来进行分析和考量。其中，定性的分析主要是基于公众的满意度，即指政府的管理活动是否达到了社会公众的预期；而定量的考量则基于成本效益原则，主要是看政府活动的社会效益的收益价值与付出成本之间的比较是否符合预期。 （2）经济效益标准可以采取宏观经济标准和微观经济标准分别加以确定。其中，宏观经济标准可以采用国家经济发展速度、人均GDP水平和国有资产保值增值率等指标加以验证；微观经济标准可以采用公众人均可支配收入、物价上涨指数和实际购买能力等指标加以验证。
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