国外的农业保护政策考察及其对中国的启示，本文主要内容关键词为：中国论文,启示论文,国外论文,政策论文,农业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F310
[文献标认码]A
[文章编号]1003-5478(2000)06-74-04
在各国经济发展过程中，农业一方面居于基础地位，另一方面又具有天生的弱质性，因此世界上大多数国家和地区在经济发展到一定阶段后，对农业都实行某种程度的保护政策。我国是一个发展中的农业大国，农业、农村经济的发展，对整个社会经济的影响非常大。因此，借鉴国外农业保护政策实施的经验，对加强我国农业的发展颇有指导意义。
一、国外农业保护政策的主要措施
各国由于经济发展状况和自然条件差异，所实施的政策也有很大不同。总的来看，当前国外在农业保护方面的主要措施有以下几点：
1.农产品价格支持。这是农业保护政策最初、最明显的途径，也是各国保护农业最常用的手段。基本做法是政府事先规定农产品的保护价格，包括目标价格和干预价格。目标价格是在农产品上市季节前规定的，一般高于市场价格，是农产品价格变动的上限；干预价格即收购价格，是农产品价格变动的下限。当市场上农产品价格低于干预价格时，由政府按干预价格收购，差额由国家补贴；当市场上农产品价格上涨高于目标价格时，国家向市场上投放储存的农产品平抑市场价格。美国2/3左右、欧共体70%的农产品享受保护价。价格支持有利于保持市场供求平衡，保证生产者的经济利益，稳定农业生产。近几年我国对主要农产品实施的保护价收购政策，就是对农产品价格支持措施的一种借鉴。
2.补贴制度。即政府通过预算支出给农业生产者补贴，以实现农业部门的收入目标。农业补贴制度主要分为直接收入补贴和出口补贴两大类。前者主要包括：(1)针对生产者提供的农产品给予的补贴。根据这种制度，生产者将得到指定农产品保护价与市场价之间差额的政策补贴。(2)针对耕种面积和饲养的牲畜数量的补贴。(3)针对农场和农场主的补贴，这种补贴的基础是农场的规模和市场上收入的多少。直接收入补贴措施能直接增加生产者的收入，防止他们与其他行业人员收入差距的扩大。为扩大本国农产品出口，增强在国际市场上的竞争力，许多国家都实行国际贸易价格补贴政策，对出口农产品的价格高于世界上市场价格之间的差距由政府给予补贴。如美国等农产品过剩，国家往往压低农产品出口价格，压低部分由政府补贴，以此来扩大在国际市场上的占有率。
实施价格支持和补贴制度，所需投入是巨大的，是非发达国家难以承担的。据统计，1996年发达国家实施农业补贴和价格支持所投入的资金在农业总产值中占36%，其中日本的农业补贴额高达405亿美元，美国为235亿美元。
3.财政信贷政策。主要是政府通过财政投入和信贷扶持，改善农业生产条件，提高农业生产率，以增加农民收入。财政支农重点因不同的国情和不同发展阶段有所区别，但归纳起来主要包括三方面：一是投资于农业规模化经营，提高农户的技术装备水平；二是投资兴修水利设施和农村道路，改善农业发展的基础设施；三是投资于农业科研、推广、教育等方面，增强农业发展的潜力。在发达国家，国家财政对农业的投入一般占有较大比重，日本1979年占固定资产总投资的7.3%；法国1984年达到13%。足够的财政投入能改善农业发展的条件，弥补单个农户力量的不足，对促进和保护农业起到了巨大的作用。各国政府还通过政策性的农业金融机构发放低息贷款，通过信贷扶持鼓励农户增加投入。银行贷款的形式要比国家财政直接拨款的方式灵活多样，可根据不同的需要以不同方式支持和引导农业发展，如通过提供中长期低息贷款鼓励农户进行土地改良、购置大型农业机具，发放优惠性贷款引导农户生产国家所需要的农作物，等等。
4.关贸保护。对农产品实行关贸保护是指政府通过关税及非关税壁垒等方式控制农产品的进口，以维持本国农产品的高价格水平，保证农业收益率和农户收入不因外来廉价农产品的冲击而下降。关贸保护是各国保护农业的一种行之有效的手段，它不必背上沉重的财政包袱，而且见效甚快，所以为各国所常用。如欧共体制定了农产品的“门坎价格”，即外来农产品到达港口的最低价格，对低于这一水平的进口农产品要征收“可变进口关税”，使进口农产品的价格与国内价格处于同一水平上。实行关贸保护，还可以利用进口配额、检疫制度等非关税壁垒直接限制或禁止进口。关贸保护这一政策构成了有效保护本国农业、排斥农产品进口的贸易防御体系，但也容易引发出口国的贸易报复，从而造成贸易争端。
除此之外，建立农业保险制度也是世界各国实施农业保护的一项重要措施。总的来看，实施农业保护政策表明各国政府对发展农业非常重视，从各国实施农业保护的结果看，它对于促进农业的发展、农产品产量的提高也起到了有力的推动作用。从1955-1965年，欧共体农业名义保护率由35%上升到45%，各成员国的主要农作物产量也有了大幅度提高，除杂粮外，6种主要农产品自给率达到102-124%，主要农产品由净进口变成净出口。欧共体实施“共同农业政策”后，在农业保护政策刺激下，原西德农产品出口比进口增长快12倍。在人多地少的东方国家和地区，日本、韩国、中国台湾通过实施农业保护政策，在获得工业发展的同时，农业也有了长足进步，主食大米基本实现自给，甚至有些农产品能够出口。因此，对于农业保护政策的积极作用，是应该给予肯定的。
二、国外农业保护政策的特点
考察国外农业保护政策的基本内容，主要有以下几个特点：
一是在经济发展水平较高阶段实施的。虽然欧洲一些国家很早就实行了某种农业保护措施，但全面实施农业保护政策是在二战以后进行的，这些国家已实现了工业化和现代化，经济发展已达到一个很高水平的阶段。韩国也是在60年代后期，工业化进程已取得重大成就后对农业实施保护的。在这一时期，虽然农业产值在整个国民生产总值中所占比例已很低，但农业在国民经济中的重要作用并没有削弱。经济的现代化和经济建设的巨大成就，也为这些国家对农业实施保护提供了技术手段和物质基础。
二是多数人对少数人的保护。各国在推行保护政策时，大都注入了大量资金，这不仅是为了改善农业的生产条件，也是为了制止农业人口与非农业人口收入差距不断扩大的状况，以直接提高农业人口的收入，这也只有在农业人口所占比例极低的情况下才能实现。在这些国家的工业化过程中，大量农业人口已被第二、三产业部门所吸纳，从农村迁移到城市，农业人口占总人口的比重一般都在10%以下。如1993年美国为2.3%，英国为2.3%，德国为3.5%，加拿大为4.4%，即使韩国也仅为11%。实施农业保护政策，实际上是多数人对少数人的保护，是国民收入在生产者和消费者之间的再分配
三是具有追加性特征，实施农业保护的代价较大。对农业的大量投资和补贴，加大了政府的财政支出。据统计，1990年发达国家实施保护政策需要每个非农业家庭支出1400美元。而且，农业保护支出具有追加性特点。为了平衡农业人口的市场工资水平与全国平均收入水平间不断扩大的差距，以及支持农户购买日益现代化的大型农业机械，需要不断加大保护的程度，从而使农业保护政策表现出成本不断增加的追加性特点。这不仅使一般发展中国家难以承受，即使发达国家也苦不堪言。
四是农业保护政策在发达国家已走过高潮阶段，开始迈向收敛阶段。实施农业保护政策不仅成本高，而且造成了资源配置的效率损失。欧共体内部由于农业保护政策扭曲了资源配置机制，结果使英、德这些不具备粮食生产比较优势的国家也大量增加了粮食生产，内部农产品贸易量大减。从世界范围看，欧共体粮食生产发展了，意味着更具比较优势如澳大利亚、加拿大等粮食生产国家未能得到充分发展。而且实施保护政策，加剧了各国对外贸易的摩擦，当前农产品贸易战是欧美贸易争端的重要内容之一。鉴于此，“乌拉圭回合”谈判经过多方反复磋商，最终达成了“农业协议”，提出发达国家在2000年、发展中国家在2004年前取消农产品贸易壁垒和出口补贴。这标志着农业保护政策开始走向收敛。
三、国外农业保护政策对中国的启示
当前，中国农业的发展正处于一个关键时期，分散的小规模的家庭经营方式不仅经受着社会主义市场经济发展的严峻考验，而且面临着即将加入世界贸易组织所带来的巨大冲击。如何保证中国农业的健康稳定发展，我们可以从国外对农业进行保护的做法中得到一些启示。
1.中国对农业保护势在必行。
实践证明，大多数国家实施农业保护政策取得了显著成效，不仅稳定了农业的发展，而且农业机械化和现代化水平的提高又为工业的进一步发展提供了广阔的市场，从而带动了整个国民经济的持续发展。与国外相比，中国农业在国民经济中有着更为重要的作用，居于基础地位。回顾建国后农业的发展历程，农业的基础作用可概括为：从为工业发展提供积累资金，到现在增加市场需求，扩大国内生产，带动经济发展。
中国工业化的起步，是在国民经济发展低水平下开始的。世界上工业化先进国家的产业转化，大都是沿着农业——轻工业——重工业的顺序进行的。中国的工业化是通过超前发展重工业开始的。重工业无法从轻工业部门获得大量发展资金，而只能从农业中抽取，这是因为农业是中国最重要的生产部门。农业成了工业化积累的主要资金来源。由于农业在农产品和资金两方面对工业化的支持，工业获得了高速发展并形成完备的体系，较快地奠定了中国工业化的基础。与此同时，农业本身付出了沉重的代价，农业新创价值的1/4左右被工业部门抽走，自身积累被削弱，农业机械化和现代化进程缓慢。随着传统计划经济向社会主义市场经济的转变，农业在国民经济中基础作用的表现形式也随之变化，由向工业发展提高资金转向提供市场。农业和农村经济的发展，为国民经济的持续快速发展提供了新的动力。中国居民的主体在农村，农村人口现有9亿多人，在收入水平极低的情况下，农村只能说是一个潜在的大市场。改革20年来，随着农民收入水平的提高，农民的商品消费数量随之增加，中国农村正在由一个潜在的大市场变为现实的巨大市场。尤其是在工业生产能力过剩、城市消费趋于饱和的情况下，开拓农村市场对于国民经济的持续快速发展显得更为重要。
然而，中国农业的发展前景并不乐观，面临着诸多问题：第一，中国农业生产基础薄弱，具有突出的弱质性特征。中国农业生产资源尽管总量上极为丰富，但人均占有量极低，稀缺度高。这种资源的先天不足性，在很大程度上制约了中国农业生产的发展，构成了农业发展中无法改变的先天不利因素。农村实行包产到户后，户均耕地狭小的问题更加突出。土地经营规模狭小，使用新技术新设备增加的效益不明显，从而妨碍了农业生产率的提高，延缓了农业现代化进程。中国农业的弱质性还表现为农民素质低下和科研能力的落后。第二，市场经济的发展给中国农业的发展带来严峻的考验。在中国向社会主义市场经济全面过渡阶段，千家万户的小规模农户经营，不仅要抵御自然风险，而且更要承受市场竞争所带来的巨大风险。中国农业要在市场竞争中稳定发展，就必须得到有力的保护和支持。第三，加入世界贸易组织将对中国农业的发展产生巨大挑战。由于农户经营规模小，经营手段落后，中国农业劳动生产率较低，单位农产品成本较高。与国外农产品相比，大多数中国农产品价格偏高，质量偏低，在市场上缺乏竞争力。“入世”之后，大量低廉农产品进入国内市场必将对中国农业的发展产生巨大冲击，降低农业生产效益，挫伤农民从事农业生产的积极性。
农业不稳，整个国民经济发展就不稳。中国目前已处于工业化中期，工业发展已具备了自身积累的能力，从国外发展经验看，中国对农业实施保护的时机基本成熟。
2.中国对农业实施保护必须立足实际，构筑一套符合国情的农业保护政策。
西方发达国家对农业实施保护，虽取得了明显的成绩，但也付出了巨大的代价，对农业的巨额投资已成了这些国家沉重的财政负担。中国仍是发展中国家，实现工业化的任务极其繁重，资金较为紧张，不可能投入巨额资金支援农业。中国居民中有70%居住在农村，靠少数城市居民来全面保护农民是不可能的，中国决不能走西方全面保护农业的老路。中国必须从实际国情出发，走出一条低代价、高效率的具有中国特色的农业保护道路来。
首先，要治理当前不利于农业发展的外部环境，立法建制，为农业发展提供制度保护。国外农业与其他产业相比处于不利地位，主要是市场调节下资源在各产业部门之间流动的结果，政府对农业的保护干预主要是弥补市场调节的不足。而我国农业发展的滞后在很大程度上与政策制度安排相关。现行的政治体制和行政管理方式与市场运行的冲突，导致了农村公共分配关系和分配秩序扭曲。农村“三乱”问题屡禁不止的原因就在于此。体制阻碍是中国当前农业发展的最大阻碍之一，不改变这一问题，对农业保护所进行的任何努力都会付诸东流。因此，必须按照市场经济发展的要求，构建有利于中国农业发展的制度保障。一是要加快农村政策体制改革的步伐，精简冗员，减少不必要的开支，降低基层政府行政管理的成本，从根本上减轻农民的负担；二是转变政府职能，生产经营中的具体事务交由农民自主决定，基层政府增强宏观调控职能和服务职能。同时建立失职追究制度，对于决策失误或不能履行自己职能的基层领导班子和官员，坚决追究责任；三是改革和规范农村税费制度，根治农村“三乱”现象，在根本上解决基层政府随意加大收费这一顽症。
其次，增加对农业的资金投入，改善农业发展的条件，增强中国农业的发展能力。由于先天的自然因素及历史遗留原因，中国农业生产基础薄弱，自身积累和发展能力比较差，要维护农业对国民经济发展的基础支撑作用，就必须增加对农业的资金投入，改善农业发展条件。当前，农户生产规模较小，农户无力也不愿承担改善农业发展基本条件的责任；而大多数村级集体经济实力较弱，也不具备这种能力。因此，当前在增加对农业的资金投入方面，政府财政应承担主要责任，财政支农资金主要用于三个方面：一是改善农村基本设施，修路、通电、通讯，这样一方面能改善农业生产的基本设施，降低农民进入市场的成本，另一方面在当前能增加国内市场的有效需求。二是改善农业发展条件，增加对农田基本水利设施、土壤改良的投资，增强农业发展的后劲。三是加大对农业基础科研的投资，改善科研条件，提高农业的科技含量。虽然中国在经济发展中资金较为紧张，但逐步增加对农业的基本资金投入，应成为制定农业保护政策的一个重要方面。
再次，实施农业保护必须和农业经营体制创新结合在一起。十一届三中全会以来，中国农村形成了以家庭为单位的小规模的农户经营模式。在这种经营模式下，政府要同千千万万农户打交道非常困难，实施农业保护成本太高，投入资金收效甚微。要提高农业保护的效益，就必须推进农业经营体制创新，当前体制创新的重点是在稳定家庭双层承包制的基础上，逐步推进农业产业化，组织农户联合起来，扩大农业经营规模，在政府支持和保护下，增强自身发展能力。
另外，还应根据当前的国际经济环境和国内实际情况，建立有效灵活的农产品关贸保护机制和农业发展保险机制，以加大对中国农业发展的保护力度。总之，建立起符合中国国情的、行之有效的农业保护机制，是建立中国农业保护政策的主要目标。
标签：农业论文; 中国农业论文; 农产品论文; 农业发展论文; 三农论文; 价格政策论文; 价格保护论文; 财政制度论文;