吃饭问题的根本在于食物安全，本文主要内容关键词为：食物论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“民以食为天”。对食物的需求，是人民群众赖以生存发展的最为基本的需求。一部中国历史，彰显的是“食安则兴，食盛则昌，食危则乱，食空则亡”的发展规律。从这个意义上说，食物安全战略应当是保障国家安全的首要战略。新中国成立后，国家将农业与农村发展放在国民经济的基础地位上，意在保证人民群众有充足的食物供给，保证国家经济平稳发展，维持国家社会的稳定与安全。 粮食安全与食物安全的概念辨析 (一)粮食、食品、食物 由于我国居民食物消费结构曾经历过较低的阶段，并且学术界对英文单词food理解过于片面，当前我们关于粮食、食品与食物三个概念存在认知混乱。粮食、食品与食物各有其独特含义，是不能通用的。具体言之，粮食是供食用的谷物、豆类和薯类的统称。食品是指各种供人食用或饮用的成品或原料，是人类生存和发展的最基本物质。食物是指各种供生物摄入的成品或原料，是生物生存和发展的最基本物质。如此观之，食物是比粮食和食品外延更大的一个概念，它包含粮食和食品，而不等同于粮食和食品。比如，动物饲料就不是食品，却是食物，饲料不安全，加工出来的食品也难以让人放心。只有强调食物安全，才能从根本上、从源头上保障食品安全，单纯强调粮食安全与食品安全治标不治本，食物安全才是实现食品安全有效供给的根本所在。 正因为存在概念混乱，我们经常会提到粮食安全，强调粮食自给率，但很少提及食物自给率。国家发改委2013年2月宣布2012年中国粮食自给率为97.7%，但中国食物自给率是多少，谁也说不清。实现13亿人口的粮食安全是我国一大成就，但这并不意味着我国已经实现了食物安全。随着城乡居民消费水平不断提高，粮食占食物消费的比重正在下降，未来食物消费日趋多样化，这就需要我们在安全理念上与时俱进。食物安全概念被世界主要国家认可并采用已有30多年的历史，我们要尽早认识到这一概念的深刻内涵及其重要性。 (二)被错译的“食物安全” 事实上，世界各国在农业政策领域基本不使用“粮食安全”概念，而只使用“食物安全”。我国的“粮食安全”概念，源于对“Food and Agriculture Organization of the United Nations(FAO)”的错误翻译，即“联合国粮食与农业组织”。从数套权威英文词典中查询可知，“Food”的确切含义是“食物，食品或为生物体提供能量和生存所需营养的可食用物质。”，而用于表达“粮食”的词汇应该是“Grain”，即“以淀粉为主要能量成分，并含有其他营养成分的谷物、薯类、豆类作物等”。从FAO的统计体系来看，“Food”的内容包括：谷物、淀粉块茎(木薯、马铃薯、甜薯、红薯等)、糖类、豆类、坚果、油料、蔬菜、水果、刺激物(咖啡、可可豆、茶)、调料、酒类、肉类、食用蛋白、动物脂肪、奶类、蛋类、鱼和海产品、其它水产品及其它，种类多达18类。由此可见，“Food”所包含的范围要远远超过“Grain”。粮食仅仅是庞大的食物体系中的一部分。 因此，我们对于Food一词的认识，很早就偏离了其真实含义，FAO的正确翻译应是“联合国食物与农业组织”，或简称为“联合国食农组织”。将“Food”一词人为地翻译为“粮食”，导致了我国在之后的一系列政策体系中将粮食安全等同于食物安全，将粮食问题等同于吃饭问题，这是对概念的混淆。 美国前国务卿亨利·基辛格说过：“谁控制了石油，谁就控制了所有国家；谁控制了食物，谁就控制了全人类。”“Who controls the food supply controls the people”，在这一举世闻名的论断中，基辛格强调了“food”即“食物”一词而非“grain”等表达粮食的词汇，突出了食物安全在国家战略中的重要性。历经两百余年的发展，美国如今已成为当今各国农业中最发达、最先进且最具国际影响力的世界级强国，这与其国家领导人对于食物安全战略的高度重视和深刻理解是分不开的。美国作为世界第一强国，其农业发展始终保持着全面的产品体系，谷物、肉类、奶类、油脂、蔬菜等诸多种类的农产品生产平衡发展，粮食只占国民食物消费中的一小部分。甚至，长期被我国学界有意无意忽略的一个事实是，美国这样一个农产品出口大国，不仅不片面强调粮食自给，还从国外进口大量谷物。从食物安全的高度来掌控国家农业发展，远比单从粮食安全的角度来解决“吃饭问题”更具前瞻性的战略意义。 此外，从国际角度看，一些重要的国际公约、宣言，如《世界食物安全国际约定》、《国际食物安全条约》、《世界食物安全罗马宣言》等，都使用了“Food Security”即“食物安全”一词，而非表示“粮食安全”的“Grain Security”一词。加入WTO后，我国所加入的各项食物和农业的国际条约，同样使用的是食物安全概念。 (三)中国该如何定义食物安全 世界第一人口大国的“吃饭问题”，是中国要解决的首要问题。我国目前尚未建立起食物安全概念体系，如何确立中国的食物安全标准，需要我们慎重地思考。 目前，食物安全概念在世界各国以及大量国际组织中的运用情况仍然较为混乱。据FAO统计，全球对食物安全的定义接近两百种。从历史上看，食物安全也会因历史时期的不同而呈现不同的侧重。1974年，世界食物峰会将食物安全定义为“在任何时间，世界食物供给在维持基本食物消费的增长与抵御生产和价格的波动上的有效性”，重点关注食物供给的长期性和稳定性。1983年，FAO提出食物安全定义：“保障任何时间所有的人在物质上、经济上获得满足所需的基本食物”。这一时期全球尚有9亿左右饥饿人口，占当时世界总人口近五分之一，因而上述定义普遍强调解决“吃饱”问题。1986年，世界银行在《贫困与饥饿》报告中指出，食物安全是“在任何时间所有的人获得满足积极、健康生活的足够食物”。这是食物安全概念的发展完善历程中首次提及“积极”这一词汇，并在食物安全概念中加入了“健康”这一意愿。1996年《世界食物峰会宣言》将食物安全定义为“在个人、家庭、国家、地区、全球层次上，在任何时间，所有的人在物质和经济上都获得足够、无害、营养的食物，以满足他们积极、健康生活所需的食物需要与食物偏好。”以上对食物安全的界定表明，人们已基本认可真正的食物安全不仅仅是“吃饱”还要“吃好”。 同时，世界食物峰会技术性文件指出“在其最基本的形态上，食物安全被确定是所有的人在任何时间获得满足健康生活所需要的食物。”这表明在农业产量不断提高和农产品种类不断丰富的时代，“吃饱”依然是食物安全的基础和前提，“任何时候满足人的健康生活”是维持食物安全的底线。FAO在2001年发布的《食物不安全状况》中提出“食物安全是这样一种存在状态，即在任何时间，所有的人从物质、社会、经济的途径获得足够、无害、营养的食物，以满足积极、健康生活所需的食物需要与食物偏好。”这一概念较为全面地概括了食物安全概念的关键，即“任何时候”、“所有的人”、“足够”、“健康”四个要义。至此，食物安全概念在这一时期已经得到了比较全面的界定。 虽然这一概念并不能完全适应世界各国独特而复杂的食物供求状况，但应该看到，这一定义提出的四个关键要义相当精辟，具有重要的参考价值。因此，基于“任何时候”、“所有的人”、“足够”、“健康”这四个方面，并结合我国实际，笔者将中国的食物安全定义为：“保障人们在任何时候能够通过适当途径获取充足、优质、营养、合理的食物供给，满足人们生存与健康的食物需求”。 目前国内还没有系统的食物安全的概念。因此，基于“任何时候”、“所有的人”、“足够”、“健康”这四个方面，结合我国实际，笔者认为食物安全应该是“保障人们在任何时候能够通过适当途径获取充足、优质、营养、合理的食物供给，满足人们生存与健康的食物需求。”在当前复杂的国内外环境下实现食物安全，需要在保障粮食供给的前提下建立针对各类食物的供求调控体系。 需要强调的是，逐步树立食物安全意识，并不意味着否认甚至放弃对粮食安全的重视。对于二者关系的处理思路应当是，将粮食安全恰当地整合进食物安全体系，以粮食安全为基础，以食物安全为目标，在保障粮食供给的前提下建立针对各类食物的供求调控体系。 首先，粮食安全必须让位于食物安全。尽管粮食在理论上可以转化成肉蛋奶鱼等其他食物，但基于当前自然环境、资源状况和技术条件等多方限制，将粮食大规模转化为其他食物既不现实也不经济，建立多元化、系统性的食物安全体系势在必行。 其次，必须在食物安全中重视粮食安全。粮食在食物中所占比重很大，有必要成为食物安全体系的基础与核心。粮食难以被其他食物所代替，其基础性作用同样不可替代。保障粮食生产，需要系统而全面的食物安全体系，正确处理粮食生产与非粮食物生产间的关系。 “粮食”安全战略的历史之因及现实之偏 (一)剑走偏锋的粮食安全 在物质短缺的年代，实施粮食安全战略是当时历史条件下最务实的战略选择。其一，从重要性看，粮食是我国居民食物体系的首要构成部分，是人民群众首要的营养来源。FAO统计数据显示，1978年我国居民每日摄入的2079大卡热量中有1721大卡是由粮食供应的。同时，粮食也供应了我国居民每日摄入蛋白质的75.9%、脂肪的25.0%。着重强调粮食安全，就等于抓住了当时“吃饭问题”的主要矛盾。其二，从基础性看，粮食在生物链中处于底层，肉、蛋、奶、部分水产和油脂以及生物质能源等均由其转化而来。在物质短缺的背景下，从粮食入手解决“谁来养活中国”的问题，无疑是明智之举。其三，从便利性看，粮食生产的技术门槛较低，贮存时间较长，大规模远程运输的难度较小。即便是以今天的仓储和物流条件来衡量，粮食仍是最适宜作为国家战略储备资源的食物。因此，可以说，我国粮食安全战略客观上指导人民成功地告别了饥饿，在促进我国农业与农村发展、维持国家安全上，具有重要的历史性意义。然而，21世纪前后十年间，随着粮食生产能力的扩大和“谷贱伤农”的出现，国内外曾出现一批宣称粮食生产能力过剩以及供过于求的论断，其中不乏要求政府调控粮食产能和适当降低粮食自给率的呼声。随着今年粮食生产实现“九连增”，我国粮食供求状况再次引起广泛关注。批评粮食供过于求的言论日益增多，根本原因在于我国长期以粮食这一产品的供求状况来认识国家食物供求平衡这一全局性问题，从而导致了理论界“只见树木不见森林”。尽快提出和完善食物安全概念，将食物安全上升到国家战略的高度，对引导整个社会跳出“单看粮食供求状况”的思维定势，全面、正确地认识我国食物供求全局，有着非常重要的现实意义。 目前，我国单一强调粮食安全而忽视食物安全，由此引发的弊端越来越明显。 首先，粮食安全不能体现食物安全的全部内涵。当前我国政府部门和学术界在讨论粮食与食物问题时，常常把“吃饭问题”等同于“粮食问题”。实际上，强调粮食安全，主抓粮食生产的政策，只适于在农产品短缺年代解决“吃饭”问题，这一政策的实施背景是粮食在我国居民食物消费结构中占极大比重。如今，我国居民食物消费结构不断升级，由过去的以植物纤维消费为主，发展为高级植物纤维和动物蛋白与脂肪兼重。在这一背景下，虽然粮食安全仍处于“吃饭问题”的核心，但已不能与“吃饭问题”对等。只有“食物安全问题”，才是当前能够和“吃饭问题”对等的问题。 其次，食物安全不能通过粮食安全的标准来衡量。在实践中，我们片面强调粮食在居民食物消费结构中的地位，忽视了国家规划所设定的食物与营养的相关标准，对于粮食安全的讨论仅仅停留在数量上，形成了比较流行的论断：“确保粮食安全就是保障人均占有粮食400公斤左右。”然而，1996年我国实现“人均占有粮食400公斤”这一目标后，出现了粮食大规模过剩和粮价持续下跌，从而导致农民收入减少，农民种粮意愿减弱，进一步引发了世纪之交的几年中粮食产量的持续减少。近年来，我国部分农产品价格波动频率加快、波幅加大，大蒜、大葱、绿豆、生姜、苹果等农产品出现了罕见的价格暴涨暴跌行情。价格大幅上涨时，消费者苦不堪言，价格大幅下跌时，农户损失惨重。以上两个案例，一个是关于粮食的，一个是关于非粮食物的。主体不同，但它们产生的根本原因是相同的：粮食安全战略只是片面强调了粮食生产的数量，而忽视了食物安全的整体性和协调性，以偏概全，导致农业生产调控政策的失误。 再次，片面强调粮食安全而忽视食物安全不符合现代农业发展和经济社会发展的客观要求。从20世纪80年代开始，我国非粮食类食物的产量持续大幅增长，以粮为主的食物格局已经逐步改变。根据国际粮农组织(FAO)对我国居民食物消费结构进行的最新估计，大米、小麦及玉米三种主要粮食提供的蛋白质和热量仅占我国居民每日从所有食物中摄取的37.2%和47.2%。如果我们依然以主抓粮食生产的方针来调控农业生产，忽视整体食物格局的新情况、新变化，再度出现政策偏差将在所难免。 要之，在短缺年代，为了解决吃饱饭的燃眉之急，坚持粮食安全战略是正确的选择。但是，到了新时期，再继续坚持旧的战略，就是“剑走偏锋”。当前，及时调整政策思维，树立食物安全意识，符合维持国家安全、实现科学发展的客观要求。 (二)忽视“食物安全”，难成“大农业” 如前所述，多年来，我们一直坚持的是粮食安全战略，而忽略了食物安全问题；将确保粮食安全作为农业部门的主要职责，却忽略了食物问题的复杂性和广泛性，客观上阻碍了“大农业”的形成。 从国际上看，食物问题涉及到社会的方方面面，与之相对应的“大农业”管理问题也一直是世界性难题，即使是高度重视食物安全的美国也饱受分割管理的困扰。1998年以前，美国联邦政府食物安全管理组织机构复杂臃肿，权力分散在执行着35个法令的12个政府机构中。1998年联邦政府成立了包括农业部部长，商业部部长，卫生与公众服务部部长，管理与预算办公室主任，环境保护局局长，科学与技术政策办公室主任等有关职能部门的负责人的“总统食品安会管理委员会”后才逐步扭转了各部门相互推诿、效率低下的情况。其中农业部部长，卫生与公众服务部部长，科学与技术政策办公室主任共同担任该委员会的主席，形成监督食品安全的三驾马车。强调职能互不交叉，一个部门负责一个产品的全部安全工作，才逐步实现各职能部门加强相互联结，实现一体化管理。如食品与药物管理局负责除食品安全与检验署管辖范围之外的食品不纯、不安全、欺诈性标识等问题，向消费者提供保护。食品安全与检验署负责保证肉类、禽类和蛋产品的安全、卫生和准确标识。环境保护局的派出机构负责保证公众健康和保护环境使其免受杀虫剂的影响。这一制度的特色在于设置了可以互补和互相依赖的食物安全派出机构，与财政、金融、科研、法律等部门以及各州政府协调互动，形成公共管理网络，如疾病预防控制中心、国家卫生研究所、农业研究署、包装和堆料场管理局、美国法典办公室等等。除建立起一体化、全流程的食物管理体制之外，还高度重视食品安全管理法规标准和农业风险防范机制。使“大农业”出现的问题基本能在“大农业部”中得到解决，这也使得美国农业部一跃成为联邦政府中规模第二、预算第三的强势部门。如今，虽然美国早就不是一个农业社会，但美国最大的内阁部，除了五角大楼国防部，就是农业部；美国打击全世界的武器，从根本上讲，不是核武器，而是农产品。 从国内来看，目前我国食物供求管理体系仍是农业部门管生产，商业部门管流通，多部门参与农业管理，这一体系是特定历史条件的产物。对于以粮食为主的食物消费结构来说，条块分割、政出多门的负面影响并不显著。随着人民生活水平不断改善，多元化的食物消费结构和日益紧密复杂的食品加工链条逐步建立起来。食物管理政出多门、投资分散、管理低效、产销分管、内外贸脱节等制度矛盾日益尖锐，加之市场机制不完善造成的地区分割，进一步影响了我国食物供求体系的安全与效率，从而限制了中国农业走向“大农业”的可能。 一方面，长期以粮食安全替代食物安全，造成我国食物供给体系的核心——农业——无法充分整合产业内部力量，我国农业管理部门更多是一个“粮食生产部”，而非真正意义上的食物供给监管机构。我国农业部开展工作需要多个部委协调与配合，限制了农业管理部门在保障国家食物供给活动中的能力。从近年来我国食物供给系统暴露出的一些问题来看，尽快树立食物安全意识，将粮食安全战略升级为食物安全战略，已经成为当前我国食物供求管理体制的首要任务。另一方面，长期以粮食安全替代食物安全，造成我国食物产业链被人为分割，管理机构职能交叉协调困难。受人多地少的主要矛盾约束，农业管理部门的首要任务是解决好吃饭问题，即十几亿人的食物问题。但由于我国现行的农业行政管理和宏观调控体系自上而下仍承袭计划经济时代按行业划分机构和职能的做法，造成了政出多门的局面，而且综合协调能力不强。缺乏食物概念，使我国出现了上至中央部委下至地方科室，“没有一个部门能对一顿饭负全责”的尴尬局面。一件事情分散到若干部门管理，互相扯皮推脱，增加管理成本，影响调控和服务质量。一个产业链被切割成多个环节，造成产业人为分割，产销流程不畅，部门间职能分工不明确，政策执行效率低下。例如，食品安全技术开发需要由国家发改委联合质检总局、财政部共同确定，农业部无法独立实行。又如，依据当年农产品收获状况确定进口配额和关税，需要农业部与贸易部门协调处理。这种农业行政管理体制，越来越难以适应农业市场化、现代化和国际化的需要，已经成为提高国家食物安全能力和推动农业现代化的体制性制约因素。 当前我国正处于四化同步的重要阶段，这就要求我国尽快确立起与农业现代化相适应的农业发展战略，相比我国长期坚持的粮食安全战略，食物安全战略更适合“大农业”建设。因为，将食物安全上升到国家战略的高度，可以从更为广阔的视野和资源来保障我国的食物安全，让粮食以外的其它食品和水域、草业及经济林地等非耕地资源都为食物安全做贡献，为保障国家粮食以致整体食物安全提供更大的发展空间和供给渠道。这不仅有助于优化农业管理，还为农业现代化提供了理论支持。同时，食物安全概念的提出还有助于实现全国一盘棋的“大农业”，提高管理机构运行效率。有效的农业管理体制是提升农业竞争力的关键，以食物安全体系的构建作为中国农业管理体制改革的突破口，实行全局化一体化管理，减少职能交叉，提高管理效率，契合当前实现四化同步的需要。 近二十年来的中国食物安全状况 (一)食物安全状况评析的两个维度 1995年，我国宣布了粮食安全政策目标，要求在2000年实现年人均占有粮食400公斤。仅一年之后的1996年，我们提前实现了这一目标。接着各地粮食大量积压，粮价持续重度下挫，产量开始逐步下跌，2003年粮食产量跌落到近十年来的最低点。2004年以来，中央出台一系列强农惠农政策，粮食综合生产能力得到提升，粮食产量又恢复了连年上涨势头。从2013年的粮食生产情况来看，我国迎来了粮食产量“十连增”的大好局面。我国在提高粮食产量方面取得了举世瞩目的巨大成就。 粮食产量的持续增长，并不必然意味着我们的食物安全。鉴于国际上对于食物安全的量化研究主要从“食物营养水平”和“食物占有水平”两方面入手，加之目前我国缺乏对食物安全及衡量标准的研究，我国也从未对居民食物消费与营养状况进行系统统计，所以我们只能借助其他渠道分析中国的食物安全状况。 从食物营养水平来分析，1993年，国务院颁布的《九十年代中国食物结构改革与发展纲要》指出，“1990年我国日均能量供给情况为每人每日供给的热能2680大卡，蛋白质70.2克，脂肪56.8克。”1996年，《中国的粮食问题》白皮书再次指出，当时“平均每人每天供给的热量达到2727大卡，蛋白质和脂肪分别达到70克和52克……基本达到世界平均水平。”根据FAO的统计，我国人均每日热量供给在1990年达到2562大卡，蛋白质和脂肪摄入量分别达到66.3克和55.2克。1996年，这三个数字分别达到2768大卡、79.4克及69.0克。此后，我国居民的营养水平呈持续上升趋势，到2008年，人均热量供给超过了3000大卡，人均蛋白质摄入量超过90克，人均脂肪摄入量超过了90克。 从食物占有水平来分析，1996年至2003年我国粮食产量出现了较大波动，由此引发了中国人均粮食占有水平的波动。在这七年的时间里，我国按人口平均的粮食产量从最高414.4公斤陡降至最低334.3公斤，降幅达19.3%。而同期，我国人均每日热量供给增长了4.2%，蛋白质摄入量增长了8.8%，脂肪摄入量增长了19.9%。以上数据显示，人均粮食占有水平的下降并没有导致当时的居民食物与营养供给水平下降。 (二)农产品多元化保障我国食物安全 那么究竟是什么在保障着我国的食物安全呢？如果关注我国各种农产品的产量变化情况，就会发现背后的原因。在人均粮食产量大幅下降时期，我国人均油料、糖料、肉、蛋、奶、水产、蔬菜、水果等食物产量分别增长19.8%、8.9%、33.1%、12.4%、137.9%、17.0%、68.4%、195.5%。观察1985-2002年期间几个数字的变化，可以发现这样一个值得思考的现象：中国总人口增加了约20%，粮食总产量也增加了约20%，但是，食物总产量却增加了120%；人均食物产量从0.57吨提高到近1吨，而粮食在整个食物中所占比重却由63%下降到35%，目前，人均食物产量已经接近1.2吨，但粮食在整个食物中的比重仍然稳定在35%左右。因此，正是我国近年来的农业结构调整，使得我国农产品供给多样化，从而保障了我国的食物安全。 实际上，分析我国近年来居民食物消费结构，能够从另一个侧面证明非粮食物对我国食物安全的重要性。新世纪以来的十余年间，我国居民每日摄入的脂肪数量基本保持了逐年上涨的态势。但是，2007年，我国居民每日摄入的脂肪数量从89.3克降至88.3克，是本世纪头10年间的唯一一次下降。其主要原因在于，2007年的猪肉价格持续上涨导致很多居民减少了猪肉消费，从而使得我国居民通过食用猪肉摄入的脂肪数量减少了2.6克/天。更值得重视的是，猪肉消费减少导致我国居民每日热量供给水平减少了37大卡，每日蛋白质摄入量减少了0.8克。如果不是其他非粮食物供给增加，我国居民营养水平可能会出现下降因此，非粮食物对我国食物安全的重要性，不言而喻。 上述情况说明，我国坚持“决不放松粮食生产，积极发展多种经营”的食物生产方针，在基本满足我国每日人均热量供给水平的前提下，已进入“保供给，调结构”的阶段。着力发展能够改善人民群众营养健康状况的非粮食物，满足人民群众日益多元化的食物需求，已成为现代社会与现代农业发展的新课题。也正是基于这样的认识，我们才更需要明确地提出食物安全战略。 食物安全战略需要顶层设计 (一)国家食物安全战略的三个层次 树立食物安全战略，有利于重新唤起我国人民对于吃饭问题的重视。随着人民生活水平不断提高，房价、就业、医疗和教育等问题正逐步取代吃饭问题，成为人民群众最关心的热门问题。事实上，近年来食物供给和食品安全问题层出不穷，米袋子、菜篮子和奶瓶子的问题此起彼伏，跨国集团数次冲击我国农产品市场，充分说明吃饭问题仍然是中国人的头等大事。当前粮食生产成绩喜人，很容易导致国人对吃饭问题的放松警惕，适时提出“食物安全”，等于是又一次向国人敲响了吃饭问题的警钟，也是有助于形成我国各级政府和社会各界居安思危、重视吃饭问题的历史性机遇。 如前所述，当前我国涉及食物的管理部门职能分散，各部门时常自行制定管理理念，概念体系难于对接，权责关系错综复杂。适时提出食物安全这一具有全局性的概念，为粮食安全、食品安全等概念的整合和梳理提供了框架，也为中央执政理念与政策措施的传播与执行提供了更加清晰的概念表达，便于各级政府、企事业单位和人民群众理解中央政策，也为我国与世界接轨提供了便利。 笔者以为，国家食物安全战略实际上包含三个层次的涵义：一是制定国家食物安全战略规划，并将粮食安全纳入国家食物安全战略的总体规划；二是组建以食物全链条为核心的大部委，赋予其全部行业职能；三是制定过渡期具体改革措施，确保从粮食安全到食物安全政策体系过渡的平稳实现需要着重指出的是，加快农业行政管理体制改革，尽快实现以食物全链条为核心的大农业部是能否实现这一战略的关键和核心。 (二)顶层设计的若干建议 以食物安全战略指导中国农业与食物产业管理体制改革，首先要在顶层设计上树立全局性意识，建立起一体化的农业与食物产业管理部门，将现有的涉及农业与食物产业的部委重组为打破行业分割和产加销分离的“大农业与食物产业部”，以适应现代农业发展的要求和经济全球化的挑战。具体说来，就是要按照权责一致的原则，在精简机构的基础上，调整部门之间的权责权限、加强中央统筹协调和宏观调控的职能，加大农业部门对农业和农村经济的管理权限和责任，理顺农业部门与科技、水利、经贸、质检、林业、海洋等部门交叉、重叠的职能，争取将与食物产业相关的农产品贸易、农业生产资料、动植物及其产品检疫、农产品加工与运销、农产品储备、农产品批发市场建设、农村劳动力转移、新型城镇化建设等农业相关职能纳入农业管理范畴，逐步建立产加销、内外贸、内外检一体化管理的大农业管理新体制。 从食物安全角度开展顶层设计，就是要构建一个能够有效管理“从田头到餐桌”全过程的大农业与食物产业部体制，以“国家食物安全”的角色定位来指导涉农部门与职能的重构。一个能够充分保障国家食物安全的内阁部门，职能要全面而完善，调控手段也要更加广泛和多样在食物安全战略框架下，首先要适当归并与农业及食物产业相关的职能。把农业生产资料、产品检验、进出境动植物检疫、加工与运销、农产品储备、林业、水土保持、农产品市场建设、农产品关税配额管理、农产品内外贸易、对外援助、农业统计等职能归由一个部门统一管理，最终形成一体化的大农业管理体制。其次要明确综合部门与农业主管部门的关系。计划、财政、金融、科技、教育等综合部门，负责总体规划，提供指导性意见，具体职能应放到大农业部门统一来执行。如计划部门确定农业基本建设总体规划，具体基建投资计划由农业部门实施；财政部门负责总体预算，具体农业预算的执行交由农业部门负责。此外，还要统筹管理农产品进出口贸易，最大限度地保护中国农业和农民在国际贸易中的利益。 经调整后的大农业部的主要职能应包括：制定农业发展战略和政策，加强对农业长期发展的宏观指导；提供农村公共物品，为农业发展提供良好的基础设施和人才支持；调控市场，保持农产品市场供求的基本平衡；为增加农民收入创造条件，保护农民利益，缩小城乡收入差距；保护农业自然资源和生态环境，实现农业的可持续发展以及实现城乡一体化发展，促进农村全面发展等等。由此构建起覆盖整个食物安全链条的大农业部，使其管理范围不仅包括现有的种植业、养殖业和渔业，还包括与农业密切相关的许多其他行业，如农田水利、林业、自然资源管理、教育、科研、推广、农民组织和农村发展等。除了管理农产品生产过程这一环节，还要担负起为农产品生产提供生产资料的“产前”环节和农产品加工、储存、运输、销售、质量及卫生检查监督、消费指导服务等“产后”环节，从而实现对生产、加工、售销进行真正意义上的一体化管理与协调，明晰其责任。对大农业部内部机构的设置应遵循高效原则，重点提高协调能力和应急处置能力，灵活运用财政、金融、储备、价格、外贸以及法律、行政、宣传教育等多元化手段，对农业和农村经济活动进行相对独立的宏观调控，从而实现大农业部对食物安全的“一管到底”和“负责到底”。与此同时，大农业部还要界定好与地方各级农业主管部门的责任和事权。地方政府农业部门根据中央农业宏观调控的总体目标和政策，结合本地的实际情况，实施本区域内的调控活动，从而在国家食物安全战略的大框架下形成中央与地方各级农业部门的合理分工与资源整合。 结语：实现食物安全任重道远 对于任何一个国家，实现食物安全都是一个复杂、艰巨而漫长的过程。食物安全的实现受限于自然资源、人力资本、政治环境、经济结构、社会状况和技术水平等诸多条件，还面临着来自国际市场的压力。我国在粮食安全战略在成功处理上述诸多问题的过程中积累了宝贵的经验，但目前仍片面强调粮食生产规模和国家粮食储备建设，尚未对国家食物安全状况做出全面分析。 改革开放以来，我国农业与农村发展取得了历史性进步和辉煌的成就。尤其是近十年，是我国农业发展最快、农村变化最大、农民得到实惠最多的时期之一，为今后我国的经济发展和社会稳定打下了坚实的基础。但是，我国人口负担巨大，人均资源紧缺，随着人民群众的食物消费需求日益增长，农业生产将面临更加严峻的挑战。一是，人多地少、人增地减的矛盾长期存在，水资源区域性、季节性短缺问题日益突出，农产品供给的资源性约束进一步增强。二是，居民食物消费结构不断升级，肉蛋奶鱼和瓜果蔬菜消费显著增加，部分农产品结构性短缺。而且，农业产业链条不断延长，生物质能源、饲料添加剂以及各种食品饮料等产品不断开发，农产品加工对农产品生产结构提出了新的要求。三是，农产品进出口贸易不断扩大，随着外资进入我国农业领域速度的加快，国际市场对国内农产品市场的影响更加直接。四是，期货市场较快发展，农产品金融衍生品逐步开发，资本市场与农产品市场的联系和渗透进一步增强。更需要关注的是，我国农业的生产方式是小规模农户分散生产经营，而我国农产品消费市场极为庞大且复杂多变，所以农产品供需脱节的情况时有发生，解决“小农户”与“大市场”这一矛盾，依然任重道远。 因此，能否尽快形成对自然资源、人力资源、资金流向、制度安排、技术进步、管理技巧、贸易规则和环境保护等系统要素的综合调控能力，将成为建设中国特色食物安全战略体系的最大挑战。我国粮食安全战略取得了巨大的成功，食物供给已经有了坚实的基础。在食物安全监督调控体系的建设过程中，我国仍要时刻对“吃饭问题”保持警惕，未雨绸缪。对于一个拥有世界人口五分之一的国家来说，再小的食物问题也可能成为大问题。在国内外环境日趋复杂的今天，食物的不安全随时都有可能到来，这就需要我国时刻保持着警惕和危机感，为实现食物安全而努力奋斗，警钟长鸣。标签：粮食安全论文; 农业论文; 农业发展论文; 食品安全标准论文; 食品安全论文; 供求关系论文; 三农论文; 供求理论论文; 食物营养论文; 国家部门论文;