“中部崛起”战略与税收政策的作用空间，本文主要内容关键词为：税收政策论文,中部崛起论文,作用论文,战略论文,空间论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、如何看待“中部崛起”战略提出的意义
在2004年12月召开的中央经济工作会议上，“中部崛起”的提法，首次出现在次年经济工作的六项任务中。而国务院总理温家宝在2004年3月的《政府工作报告》中实际上也早已明确提出“促进中部地区崛起”的概念。该报告指出，“促进区域经济协调发展，是我国现代化建设中的一个重大战略问题。要坚持推进西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区加快发展，形成东中西互动、优势互补、相互促进、共同发展的新格局。”该报告还指出，“加快中部地区发展是区域协调发展的重要方面。国家支持中部地区发挥区位优势和经济优势，加快改革开放和发展步伐，加快现代农业和重要商品粮基地建设，加强基础设施建设，发展有竞争力的制造业和高新技术产业，提高工业化和城镇化水平。”
2005年3月召开的全国人大、政协会议上，温家宝总理在《政府工作报告》中明确提出：“抓紧研究制定促进中部地区发展的规划和措施。充分发挥中部地区的区位优势和综合经济优势，加强现代农业特别是粮食主产区建设；加强综合交通运输体系和能源、重要原材料基地建设；加快发展有竞争力的制造业和高新技术产业；开拓中部地区大市场，发展大流通。国家要从政策、资金、重大建设布局等方面给予支持。”
解读这两年的《政府工作报告》，如果把2004年的“中部崛起”提法当作区域发展设想的话，那么，2005年其相关内容似乎可以进一步确认为“中部崛起”作为国家经济发展战略即将启动。
从一般意义上讲，中部地区特殊的资源优势、产业地位及区位优势决定了其在我国经济和社会发展中无疑具有重要地位。它是东西部区域战略大推进的过渡地带。按照“三步走”的战略方案，我国沿海率先开放，领先发展。20年间，沿海地区工业化、城市化水平，以及产业发展水平均已达到既定目标。因此，从“十五”开始，中央决定实施第二步战略，即西部大开发。该战略的提出和实施，标志着我国区域发展重点的重大调整，具有重要的政治、经济战略意义。由于中部在这个战略推进中实际上处于过渡地带，按照梯度扩散的一般原理，中部经济梯度低于东部，高于西部，因此，中部在生产力扩散、产业转移中处于优先位置。而且，中部地区的这种区位条件，也说明它在国家战略大格局中处于非常重要的位置，是区域发展中的重要一环。显然，中部地区的快速发展与崛起，对于承东启西、促进西部大开发战略快速推进，并成功实现西部大开发战略目标具有重大意义。同时，对于实现全国经济布局合理化，发挥中部地区的能源、原材料优势对我国工业化的整体支撑作用，对于各地独具特色的现代产业的发展，以及各地区的协调发展也都具有重要作用。
但是，近几年来，我国区域经济发展战略实施中却是不适当地跳过中部而直接进入西部，由此不仅未使中部起到应有的区域发展作用，相反加速了中部地区的“塌陷”，正因为如此，在西部大开发战略仅仅实施两年的情况下，中央及时提出并实施了振兴东北老工业基地的发展战略。这次则进一步提出了“中部崛起”的战略，从而使近5年的地区经济发展战略覆盖了整个中西部地区。
追溯改革开放以来我国地区发展战略的提法及涉及的区域，大致可以分成两个阶段：第一个阶段是改革开放的前20年。无论是上世纪80年代初深圳、珠海特区的建立，还是1988年海南特区的建立，以及1990年的浦东开发，其特点是实施的时间相对较长、相对稳定，且均属于东部沿海地区的开发。第二个阶段为近5年。无论是1999年提出的西部大开发，还是2002年提出的振兴东北老工业基地，以及2004年提出的中部崛起，提法上极为频繁，几乎2～3年或1～2年就有一个兴奋点，且其地域涉及西部、东北、中部等庞大的空间分布，但实际上均属于相对落后的中西部地区。
因此，笔者认为，无论是1999年、还是2002年或2004年提出的地区发展战略，其实质性内容都是推进生产力在中西部地区均衡布局，推动东部生产要素向中西部转移、扩散，提高中西部地区的发展能力和发展水平，促进中西部经济加速发展，加强民族团结和社会稳定，从而实现全面建设小康社会和共同富裕的目标。因此，这些战略实际上是整个东部沿海地区发展起来后，推进中西部地区协调发展的另一个整体发展战略，而不是一个独立的新的地区发展战略。换言之，“中部崛起”战略只是中西部地区发展战略的一个组成部分。
二、“中部崛起”战略及整个中西部地区发展战略实施中政府的作用定位
建国以来，我国实施了一套独特的、主要通过财政扶植实现经济增长与发展的非均衡发展战略，改革开放以后，这种战略主要体现为国家集中有限的资本和资源优先发展具有较强增长势头的东部沿海地区，以求得较好的经济效率和较快的增长速度，通过“扩散”效应来带动其他地区的发展。这是一种比较典型的政府配置模式，它具有极大的资源调动能力。正因为如此，在该战略实施的不长时间里，就充分展示了市场经济的优势，并迅速建立起我国与外部世界接轨的平台。在中国开始与世界接轨时，正是“特区桥头堡”将外部世界的知识、技术、商品等源源不断地输入内地，并对内地的发展起到引领作用和辐射作用。但问题是，这种集中发展模式在短时间内取得诸多明显成效的同时，也成为我国改革开放20多年来地区差距迅速扩大等问题的重要原因。在我国已实行市场经济体制逾13年、入世已近4年的今天，我国市场化程度已明显提高，显然，继续沿用这种发展模式不仅理论上缺乏足够的说服力，而且从实践上看，在如此广袤的中西部地区实施这种发展模式也不是国家财力所能承受的。
按照“全面统筹协调发展”和“科学发展观”的精神，今后的发展思路应该是均衡发展思路。但同样需要明确的是，均衡发展战略仅靠市场力量是不够的，它同样涉及政府与市场分工的问题。在未来地区均衡发展战略实施的过程中，无疑仍然需要政府发挥其应有的作用，这种作用主要体现在两个方面：
（一）促进不发达地区经济社会的全面发展，为发达地区拓展广阔的市场空间，并增强发达地区的经济增长后劲
我国目前人均GDP已达1 000美元，整体上已迈进世界中下等收入国家行列。但近20年来区域非均衡发展战略的实施，目前各地区的差距非常明显，我国已成为世界上地区差距最大的国家之一。例如，最富的地区上海与最穷的地区贵州的人均GDP差距，1978年为9.1倍，而2002年已扩大到12.9倍。中部六省人口近4亿，而人均占有资源总量在全国却最少，1980年人均GDP相当于全国平均数的88％，1990年已下降到83％，2003年则仅相当于全国平均水平的75％，显示中部地区与东部地区的差距不断扩大。（注：“（江西省工商联副会长、江西民生集团董事长）王翔委员：加快中西部发展，实行优惠的区域差别税率”，www.china.com.cn。）
而差距的存在，会因“恶性循环”的作用而使地区间的经济差距越来越大，并且难以自动消除。而且，各国经济发展的经验也表明，如果地区间经济发展长期处于不平衡状态，并一直持续这种状态，则不平衡的消极作用会逐渐拉大。这种消极作用首先直接表现为落后地区的居民成为经济发展滞后最直接的受害者。因为经济发展的滞后导致居民的发展机会，特别是就业机会进一步减少，易加剧贫困现象的普遍化。尤其不容忽视的问题还在于，这种消极作用损害的不仅仅是落后地区，相反，它对发达地区的损害同样必须受到高度重视。
其一，人口大量流入发达地区所带来的负作用非常严重。如人口的高度聚集所带来的就业、住房、交通、环境、犯罪等各方面的问题，对社会经济的正常运行同样易产生巨大的冲击。
其二，出口导向型经济削弱了发达地区经济增长的后劲，并加大了整个经济的交易成本。自改革开放以来，我国的经济增长模式实际上是出口导向型的。实证分析表明，在中国经济过去20年的高速增长中，出口的强劲扩张一直是一个不可忽视的因素。出口导向支撑了我国经济的增长，推动了产业结构的升级，但是，随着出口导向型战略赖以成功的国际经济关系背景的根本性变化，开拓国际市场的困难程度不断上升，对外贸易摩擦频繁发生，且范围越来越广，出口扩张难度加大。而且，也正是由于出口导向型经济所面临的国际市场竞争的日益激烈，致使产品更新换代速度相对产品寿命不断缩短，产品开发设计成本、生产成本及整个经济的交易成本大大提高。因此，有必要将经济增长模式逐渐转为国内需求导向带动经济增长的模式。但当前广大中西部地区市场容量偏小，从而严重阻碍了这一增长模式的转型，需要政府在缩小地区收入差距等方面发挥积极作用，通过促进中西部地区经济社会的全面发展，为东部经济发展与壮大提供广阔的发展空间与后劲。可以说，让沿海与内地更紧密地联系起来，减少地区差距，是关系中国经济未来存亡的战略问题，而政府对此负有不可推卸的责任。
西方学者的研究也表明，一国在经济出现严重不均衡时，政府必须运用各种政策手段，促进落后地区经济发展，以实现区域经济的均衡发展。其根本原因就在于：一国经济落后地区的存在，不仅抑制着该地区市场容量的扩大，而且影响着该地区经济资源的开发利用，并将最终影响到全国经济的整体均衡发展。由于国际经济交往中各种市场壁垒和人文差异的存在，许多经济实体通常都将市场扩张的目标选择在国内周边地区，但国经济落后地区往往也表现为购买力较弱的地区，这使得经济发达区域的市场扩张一般会在相邻的经济欠发达地区遇到阻碍，从而妨碍国内企业的发展，并进一步拉大地区间差距。因此，当一国发生明显的区域经济发展失衡时，政府应采取有力措施消除其差距。
（二）为各类企业和个人创造公平的起跑线
在社会主义市场经济条件下，市场机制在资源配置中应发挥基础性和主导性的作用，而政府的基本职责就是为各类企业和个人创造公平的起跑线。在地区经济协调发展中，这种起跑线的设立，体现为弥补地区发展上的“市场失败”，特别是解决分配上的不公平，缩小地区间发展差距。在我国，由于不同区域的经济发达程度。经济结构、城市化水平、人口分布等大不相同，使得税基的规模与税源状况存在重大差异，并造成地区间收入能力上的极大差别，由此又严重影响到不同地区公共服务的供给能力与供给水平。其突出表现是，在相同的公服务项目上，地区之间的服务平和质量存在较大差异，一些贫困地区某些公共服务设施极为短缺，甚至难以达到最低公共服务标准，由此也严重影响这些地区个人发展、个人生活质量及企业的投资环境。
同时政府具有收入再分配的职能，该职能是政府为了实现社会公平对市场经济形成的收入分配结果进行调整的职责和功能。市场经济的收入分配实际上是以要素占有为前提的“等价交换”。但问题是，要素占有状况通常是不公平的，因此，分配结果通常也是不公平的。而政府收支并不采取等价交换的原则，因此，可以对市场经济形成的收入分配结果进行调整。社会公平包含的重要内容之一就是公共劳务的均等化。从个人的角度而言，其基本含义就是，一国居民不论其个人及家庭收入状况如何，也不论其生活地域上的差异，都有权享受相同的公共劳务。公共劳务均等化实际上也是社会公平追求的目标，且社会越进步，均等化程度越高。而且，公共劳务均等化既是人力资本开发的重要条件，也是解决市场经济初始条件不公平的重要手段。因此，建构个人才能充分发展及企业公平竞争的社会环境是实现社会公平的最有效、最根本的途径。
三、在“中部崛起”战略及整个中西部地区发展战略实施中税收政策的作用空间
在市场经济条件下，税收作为国家进行宏观调控的主要工具之一，其内容不仅包括通过总量的调控促进社会总供求的平衡，以保持经济的稳定增长，而且包括通过结构调控，即通过对产业结构、地区结构、收入分配结构等在内的国民经济结构的调控以保持经济的协调发展。从微观层面上看，在市场经济条件下，国家与企业及个人的关系最主要地体现为一种税收的征纳关系，税收诸要素的确立，直接关系到国家与纳税人之间以及纳税人与纳税人之间的经济利益分配关系，因此，运用税收政策促进整个中西部地区的经济发展具有较为广阔的作用空间。
（一）统一而规范的税制，是税收在“中部崛起”和整个中西部地区发展战略实施中发挥积极作用的重要基础
前已述及，在市场经济条件下，国家与企业及个人的关系主要体现为一种征纳税关系，因此，统一而规范的税制是政府提供公平起跑线的重要内容。而现行税制的不规范、不统一，不仅不能使中西部地区从中获益。相反损害了中西部地区的经济利益，不利于中西部地区与沿海发达地区的协调发展。仅以增值税和企业所得税两大税种为例。在现行生产型增值税下，中西部地区由于采掘工业、原材料工业等传统产业比重大，上游产品多，资源依赖性强，特别是煤炭采选、各种矿产品采选的采掘工业、电力、金属冶炼及压延加工、化学原料及化工原料、石油加工及炼焦、非金属矿物制品等原材料工业的主要物质构成基本上是未经加工或只经简单加工的自然矿产资源，产品加工增值的幅度小，且按照增值税的政策规定，不能进行增值税的进项税额抵扣或抵扣额较低，从而客观上造成中西部地区税负反而偏高。而现行企业所得税税率和优惠规定也极不利于中西部地区企业的发展。因为我国至今仍实行内外有别的两套企业所得税制，而且无论是税率上的照顾，还是优惠规定的实行，均不利于中西部地区企业的发展。一是我国现行内资企业所得税实行的两档照顾性税率主要是照顾小型企业，而中西部地区的骨干税源以国有大中型企业为主；二是在税收优惠上，外资企业的税收优惠多于内资企业，且优惠幅度大、优惠期限长，甚至无期限限制，而外资企业绝大多数集中于东部地区；三是税收优惠以区域性优惠为主，而这些区域主要分布于东部的经济特区、经济开放区、经济技术开发区、高新技术产业开放区、保税区、上海浦东新区、苏州工业园区等各类特殊经济区域，因而也绝对地有利于东部发达地区。这使得我国税收优惠政策无论在政策规定上，还是在执行结果上，都明显倾向于东部发达地区。而增值税则因产业结构的差异客观上同样也是有利于东部发达地区。
（二）通过完善涉农税制，建立促进农民增收的长效机制，填补税收调控的空白点
中国的问题是农民的问题。它是诸多社会经济问题的根源，也关系着下岗失业、产业结构、产品结构升级转型等问题的根本解决。而农民问题最突出的地域是中西部地区，尤其是中部地区。因为沿海已基本上没有农地，东北地区地广人稀，农民负担问题不突出，西部则无多少可耕耕地，而中部人多地多，因此，主要也就是中部的农业问题。在人们常常谈及的“三农”问题中，农民问题是其中的关键。而农民问题的核心又是减轻农民负担，增加农民收入，从而增强农民自我发展的能力，进而可以缩小居民个人之间的收入差距、地区收入差距，增强落后地区的市场购买力，以及投资引诱力。
当前，号称继土地改革、联产承包责任制之后的农村第三次重大改革——农村税费改革从实践来看，确实明显减轻了农民负担，规范了农村税费制度，但问题是，农民负担反弹的隐患并未排除，农民负担仍然偏重。而这些问题是改革中的问题，必须通过深化改革来解决。在中西部地区经济发展中，尤其是“中部崛起”的过程中，应着重做好农业这篇文章，在“三农”问题上率先突破。其基本思路是，除财政支持及其他配套措施外，应通过完善涉农税制，建立促进农民增收的长效机制，以填补税收调控的空白点。
（三）完善税收优惠政策是税收支持落后地区的重要举措
税收优惠政策作为政府主动运用税收手段干预经济的措施，通常是一国促进落后地区开发、缓解区域经济发展失衡的重要工具，许多国家在某一时期、某一地域或某一领域都曾经发挥或正在发挥其重要的作用。在我国中西部地区加快发展步伐的过程中，仍然必须积极发挥税收的作用。其基本原因在于，未来的区域发展更多地只能借助于市场的力量，而随着政府与纳税人分配关系的不断规范，税收将真正成为政府收入的主要形式，并日益成为影响纳税人收益与未来发展的重要因素。因此，在中西部地区发展战略实施中，有必要抓紧规范和完善税收优惠政策。当前，国家对中西部地区的税收优惠主要体现在外商投资企业方面，但受区位条件和投资环境的制约，目前中西部地区实际吸引的外商直接投资并不理想，而且，在当前国内资金并不十分短缺的情况下，过多地给外商投资企业税收优惠，也容易在内外资企业之间形成一种体制断层，影响企业的公平竞争。且现实的情况是，中国目前缺少的并不是资金，而是投资机会，我国各类银行有超过10万亿元人民币储蓄找不到合适的投资机会，而因为竞争的不公平，总额超过3万亿元人民币的外资享有了“超国民待遇”的投资机会。这使得外资企业可以很轻松地开出高薪，挖走中资企业中优秀的人才；外资企业也可以很轻松地用较低的成本，在中国的市场上把中国的企业挤垮，造成中国工人的大量失业。而且，也正是由于税收优惠政策的不规范、不公平，我国存在数额不小的“假外资”企业。因此，从长远看，国家对中西部地区的税收优惠不宜单纯以外商投资企业作为政策鼓励的重点，而应按产业性质及税种特点设计，充分体现国家在中西部地区经济发展中的政策取向，同时，税收优惠的目的是扶植相关产业或地区的经济发展，其作用主要体现在相关产业或地区经济发展的初期。也就是说，一旦经济已经发展到了一定的规模，税收优惠对相关经济的激励作用就会逐渐减弱，甚至演变成一种单一的国家财政损失。因此，对西部地区的税收优惠政策也应注意针对不同产业的特点及税种本身的性质制定适当的优惠期限。例如，对以光纤通讯等高科技为主导产业的开发区，由于其技术成长较快、技术生命周期较短，因而一般应制定较短的税收优惠期限；而对以农牧业及其相关产品加工为主导产业的试验区，由于其生产周期较长，且对整个经济的发展具有重要的基础性作用，因而可以制定较长的税收优惠期限。此外，随着经济的发展，税收优惠由直接优惠转向间接优惠已成为各国税收优惠政策发展的共同趋势，我国中西部地区发展中的税收优惠制度的确立也应遵循这种趋势，减少使用减免税、优惠税率等直接优惠方式，多采用加速折旧、税收扣除、税收抵免和准备金制度等灵活有效的间接优惠方式，以便使税收优惠政策发挥更好的投资诱导作用。
（四）注意其他政策杠杆与税收政策的协同配合，提高政策运用的实际效果
在经济发展过程中，由于各种政策工具的作用领域不同，效应不同，弹性不同，因此，要使税收优惠政策的实施收到更好的效果，就应特别注意各政策工具的协同配合。为确保税收政策有效发挥作用，这种协同配合首先体现为财政政策的进一步完善。财政政策的主要功能是提供公共产品、弥补市场缺陷；提供大体相同的公共服务以为纳税人创造公平的起跑线，并诱导投资。具体内容包括：一是国家财政直接投资，通过加快生态环境建设和城乡基础设施建设等，缓解制约中西部地区经济发展的瓶颈效应；二是加大一般性财政转移支付的力度，实现中西部地区最低基本公共服务水平的均等化；三是规范财政专项补助制度，补偿具有跨省、跨区域效益的公共产品与服务的成本；四是加大财政对中西部地区重点发展的产业和部门的企业提供投资补贴、利息补贴、就业补贴的力度，推动建立投资来源多渠道、投资主体多元化的中西部地区开发投资体制。
总之，“中部崛起”及整个中西部地区与沿海发达地区的协调发展是一项庞大的系统工程，是必须长期坚持的发展战略，必须有财政、税收、信贷、计划等诸多政策手段的协同配合，以及各方面力量的共同努力。
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