让PPP项目叫好又叫座
——利用世界银行优势支持我国PPP规范发展的思考
刘芳
摘 要： 近年来，政府和社会资本合作（PPP）模式被大力推广，各类PPP 项目纷纷落地，取得了一定成效，然而目前我国PPP 项目也存在着“落地难”、明股实债等“伪PPP项目”问题，如何更好促进我国PPP项目规范发展成为重要课题。世行集团作为全球较早推动和实践PPP 业务的国际金融机构，在全球与成员国开展了广泛的PPP 项目合作，并在PPP 项目规划管理方面具有丰富经验。本文分析了我国PPP 项目存在问题的原因、背景，世行PPP管理的主要经验，并对完善我国PPP项目管理提出了政策建议。
关键词： PPP 项目；“落地难”；明股实债
促进民间投资不仅有利于稳增长、保就业，更是推进供给侧结构性改革、推动发展升级的重要内容。作为促进民间投资的重要举措，PPP模式即政府和社会资本合作模式近年来被大力推广，各地水利、高速公路、城市轨道、农业等PPP项目加速推出。但如何提高PPP项目的落地率、解决PPP项目中存在的明股实债等“伪PPP”问题，促进我国PPP项目规范发展，需要认真思考。本文从利用世行贷款角度探讨可能的破解之法，让PPP项目叫好又叫座。
PPP 项目面临两大难题
目前我国PPP项目主要面临“落地难”、明股实债等“伪PPP项目”两大难题。
（一）PPP项目“落地难”的原因
归总起来大体有三方面：不敢投、不好投、没得投。
1.不敢投
一些地方政府不守信、契约意识不强，社会资本方退出机制不畅，有些项目立项盲目，让民间资本觉得风险大，怕被“套”而不敢参与PPP项目。
从契约精神方面看，“一届领导一个思路”，地方政府换届换领导往往会对当地规划和政策进行调整，从而对项目的持续性和稳定性产生较大影响；也有个别地方政府为加快发展，与社会资本签订一些脱离实际的合同以吸引投资，项目建成后，政府难以履行合同义务，直接伤及合作方利益；还有些地方政府突然新建或改建与PPP项目有直接竞争关系的类似项目，危害社会资本方利益，使项目合作被迫终止。这些政府信用方面的风险，让民间资本投资缺乏安全感。
从退出机制方面看，退出机制不畅让民间投资顾虑重重。PPP项目周期长、不确定性因素多，民间资本投资既看“钱景”，更看退路。虽然中央提出要“依托各类产权、股权交易市场，为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道”，但实际操作中，由于融资合同的股权变更限制较多、合作体系之间的交叉性较强等原因，民间资本难以正常方式退出。目前，政策对退出机制的安排一般偏重于非正常方式退出情形下的临时接管、政府回购等，不到万不得已，社会资本方不愿意非正常退出。由于正常退出的政策安排不够完善，社会资本参与PPP项目有顾虑。
现在很多从事英语教学的教师及专门从事英语教育研究的工作人员将问题集中到英语的积极应用能力和商务管理知识领域之间的关系上，并在此认知基础上进行延伸并形成了目前的课程设置与课程教学体系等。并依此为基础，就可以对商务英语专业进行准确而清晰的定位：
从立项方面看，一些地方为了挤进PPP示范项目名单，获得政策支持，很多基础工作没做扎实，匆忙上报项目。“萝卜快了不洗泥”，最为核心的“物有所值”评价环节在项目评估筛选过程中没有受到足够重视，基本上走程序。还有一些项目的政府补贴金额不是系统推算出来的，而是简单框算，即潜在社会资本方出的投资金额与项目投资金额的差额加上银行利息。这些不规范的PPP项目，都为日后埋下了隐患。
股份制合作社规模运行，把千家万户的小生产同千变万化的大市场对接起来，推进了林业生产的规模化、专业化、标准化、品牌化进程，使人才、信息、技术、产能等诸多生产要素向林地流动，资源配置更加合理[3]。将林农、林地、村集体与市场、政策有机结合起来，推进了城乡统筹发展，同时通过规模经营与市场化运作，村集体经济有了新来源，更有能力为群众办好事、办实事，推进乡村各项事业全面发展。
2.缺相应能力。PPP对不少地方政府来说仍是新生事物。即使是在PPP发展良好的国家，PPP项目的投资额也不超过全部公共投资的15%，所以应认识到不是所有公共服务项目均适用PPP 模式。同时，PPP 项目通常具有规模大、周期长、回报慢、参与主体多等特点，一个完整的PPP交易结构应包括项目设计、融资、建设、运营、维护、移交等活动，如果过分强调把PPP 作为筹集资金的一种工具，而不考虑其他环节的合理安排，各方的收益分配和风险分担不合理，就会引发各种风险和不确定性。目前，部分地方政府对PPP的有限作用缺乏客观认识，对PPP项目风险识别不足，加之缺乏专业知识、信息不对称等原因，地方政府在跟专业社会资本方谈判时难免处于“下风”，对潜在的股权回购、保底回报等“伪PPP 条款”不能及时识别。
融资难融资贵，项目回报率低，加之价格调整机制不完善，使得有些PPP项目对民企来说能投却不好投。
N为数字低通滤波器中截止频率的调节信号,即设计的数字低通滤波器只需调节整个算法程序中的N值即可实现不同带宽的低通滤波器。
据 统 计，2011年6月 至2016年6月，世行PPP在建项目每年保持在150—180 个左右（约占当年在建项目总数的11%），PPP在建项目净承诺额在260—300 亿美元之间（约占当前总贷款余额的12—17%），其中，每年新批准项目在12—18 个之间（约占所有新批准项目的4—10%），新增项目净承诺额约13—30 亿美元，约一半在建项目和新批准项目支持IDA（国际开放协会）国家。截至2016年6月，世行PPP在建项目共计155 个，净贷款承诺额为263 亿美元，按地域分，南亚、撒哈拉以南非洲、拉丁美洲、欧洲和中亚、东亚及太平洋和中东北非地区分别占31%、28%、15%、10%、10%和6%；按领域分，在交通和通讯技术、水、能源和采掘、卫生营养和人口、贸易和竞争力等主要领域分别占比43%、18%、11%、7%和5%。
融资贵让民企“玩不起”。据了解，目前市政工程业一般的民企融资成本在8%左右，规模小一点、实力弱一些的民企融资成本通常在12%以上，但很多PPP项目投资回报率仅为6—8%，这让许多民企没有能力参与PPP项目。
投资回报率偏低直接降低了PPP项目对民企的吸引力。目前，一些地方政府推出的PPP项目清单，几乎都是收益率很低的公益、准公益类项目，对于这些纯粹靠政府付费的项目，民企大多没有兴趣参与。从地方政府角度看，近年来，国家推出了专项建设基金支持公共产品提供，由国开行、农发行等政策性银行提供利率优惠的中长期政策性贷款，如果不引进社会资本，地方政府也可以申请这种贷款自行建设，所以采用PPP模式时，社会资本回报率不可能太高。
价格调整机制滞后让民企参与PPP项目心里没底。民企目前对投资水务、铁路货运等领域有浓厚兴趣，但由于我国水价、铁路运输价格属于政府定价或指导价，价格调整机制不灵活，项目盈利前景不明朗，使得企业不好出手。
3.没得投
准入门槛高、地方保护主义将民企挡在门外，使其想投的PPP项目没有机会投。
旅游住宅地产是大陆村旅游地产开发的主要形式，是游客们的第一居所，旅游住宅地产最主要的应该是考虑到居住者的居住条件，如生态环境，交通条件，地理区位，基础设施状况等因素。同时，要依据大陆村独特的自然资源，增加花草树木的绿化面积，使之体现出大陆村旅游住宅地产的独特优势，并逐步完善旅游住宅地产的配套设施，使之满足居住者的需求，突出生态自然特色。
对民企的身份歧视，是影响民间资本进入PPP项目的一大问题。不必要的规模、资质等门槛要求，使一些PPP项目成了“萝卜招标”；有的地方PPP项目招投标甚至直接宣称优先考虑国企；还有一些PPP项目就是为国企“量身定做”。目前来看，各地优质的PPP 项目基本上都被国企垄断，这与PPP“鼓励社会资本尤其是民间资本进入基础设施和社会公共事业领域，建立起合作共赢的长期伙伴关系”的本义不相符。
地方保护主义中，最典型的是备案手续。外地企业为了获得当地PPP项目招投标资格，必须办理一系列繁杂的备案手续，或者要与本地企业合作才能参与竞标，而备案手续往往要盖十几个部门公章。更有甚者，在一些项目招标中，备案手续只有拿到招标文件后才能办理，而且要求更为严苛，经常包括与项目本身无直接关系但外地企业又难在短时间内实现的指标。由于地方保护主义，许多PPP项目在没有充分竞争的情况下“花落 本地”。
（二）“伪PPP项目”的原因
目前已落地的PPP项目中存在一些“伪PPP项目”，即通过明股实债（即交易表面为股权融资，背后常有股权回购条款，或带有特定时间、特定触发条件的强制性股权交易条款，这种不合理的交易增加了地方政府的债务风险）、政府承诺回购、保底回报等方式变相融资。形成“伪PPP项目”的原因可以归结为：有主观动力，缺相应能力，无制约压力。
1.有主观动力。在加强地方政府性债务管理的大背景下，地方融资平台公司的政府融资职能被剥离，地方政府融资渠道变窄。面临经济下行压力，地方政府需要保增长，有大量项目融资需求，因此PPP模式成为地方政府为基础设施和公共服务建设项目筹集资金的一种可行方式。与此同时，为解决地方政府债务存量问题，地方政府积极运用转让—运营—移交（TOT）、改建—运营—移交（ROT）等方式，将融资平台公司存量公共服务项目转型为政府和社会资本合作项目，引入社会资本参与改造和运营，将政府性债务转换为非政府性债务，以减轻地方政府的债务压力。为尽快做成更多项目，一些地方政府对项目合同中的股权回购、保底回报等“伪PPP条款”主动接受或默认。
《条例》颁布施行后，青浦区积极参加太湖流域管理局举办的太湖流域管理条例的宣贯会议，并派水务行政管理部门主要领导及负责人员参加了上海市水务局举办的《条例》培训班，详细制订计划并经区政府批准实施，联合市水务执法部门开展“两河一湖”执法，2012年还将邀请太湖局法规专家作 《条例》专题法规讲座，并在太湖局和市水务局执法部门指导下开展联合执法工作，把《条例》精神贯彻到具体工作中。
在概念教学中，当遇到学生难以理解的特殊情况的时候，教师就可以以合情推理的形式帮助学生理清概念之间的逻辑顺序关系，从而帮助学生建立长方形与平行四边形概念之间的联系与区别，深化了概念的本质属性，起到了显著的教学效果。在数学教材中，像这样的特殊情况还有许多，教师就可以根据具体学习内容的需要，利用合情推理来帮助学生解决数学问题。
2.不好投
3.无制约压力。我国虽然有相对成熟的合同法体系，但是专门针对PPP项目的法律还存在欠缺，包括缺乏PPP上位法和相互关联支撑的法规政策体系。尽管近几年针对PPP发布了不少规范性文件，明确禁止明股实债等条款，但因缺乏识别指标、操作规范等具体实施办法，现有法规政策对这些“伪PPP条款”不能形成有效制约。
近段时间，通过尿素几番涨跌交替，业内人士普遍感悟价格瓶颈不仅受下游心态限制，也被每轮快速降温的炒作所连累。事实上，针对可以用来炒作尿素的利好因素来看，无论是成本、限气、环保限产还是出口方面，都已被视为老生常谈的话题，下游厂商也算习以为常。之所以仍能令尿素价格出现100元/吨上下的涨跌空间，更像是工厂调节库存坚挺高价位的手段。逐一展开来看：
世行在促进PPP 规范发展方面的优势
1.法规政策建设方面。世行设立了基础设施咨询基金（Public Private Infrastructure Advisory Facility，PPIAF），其目的旨在为各国提供PPP法规政策方面的技术援助，为政府提供案例介绍、协助设计符合成员国国情的PPP政策流程、操作指南、争议解决机制等，以吸引社会资本。该基金也可用于具体项目设计。
世行集团作为全球最大的发展援助机构，对推动PPP 模式实现减贫与发展目标有很高积极性。作为全球较早推动和实践PPP业务的国际金融机构，世行集团具有丰富的智力资源和管理经验，并在全球与成员国开展了广泛的PPP项目合作。世行集团下属的国际金融公司（IFC），其成立之初的使命就是在全球范围内推动私营部门的发展。2014年，世行专门成立了PPP 跨部门解决方案局（PPP-CCSA），力推PPP模式，加大对成员国PPP 的技术援助和贷款支持力度。
融资难让民企投不起。PPP项目融资方式比较单一，以银行贷款为主。目前很多金融机构没有推出专门针对PPP模式的信贷政策和金融产品，基本上沿用原来的贷款办法和条件。PPP项目操作中，虽然政府把项目付费或者补贴资金纳入了财政预算，并经过人大决议确认，但很多银行还是会要求企业（特别是民营企业）提供股东担保或资产抵押。PPP是典型的项目融资，贷款偿还以项目未来现金流为保障，银行对项目发起人其他资产基本没有追索权，金融机构不能简单沿用“以抵押担保锁定风险”的方式进行风险管理，金融服务模式亟待创新。
在PPP领域中，世行与成员国合作的附加值主要体现在五方面：
综上所述，喉源性咳嗽患者的局部病理改变与中医辨证分型有关，通过对患者局部病理改变进行相应检查，可从整体辨证认识患者病情，有利于为喉源性咳嗽的中医辨证论治提供可靠指导意见。
从上述分析看出，造成PPP项目“落地难”、“伪PPP项目”的原因复杂，有些原因短期内可以采取应对措施，有些原因特别是体制机制方面的非朝夕之功，需要在改革过程中以改革之法、借鉴国际经验逐渐解决。在此进程中，可继续利用世行优势促进我国PPP规范发展。
2.项目交易架构设计方面。PPP项目需要进行物有所值（Value for Money）评价，设计一套使政府补助效用最大化的项目融资方案。世行贷款支持的PPP项目，通常包括为政府设计这些方案提供技援资金支持的子项目。
3.项目土木工程和货物支出方面。世行通常参与经济效益具有可行性但财务缺乏可行性的政府公共基础设施项目。这类PPP 项目需要政府提供部分资金支持或补贴，世行贷款通常用于支持项目建设期的土木工程和货物采购支出。
4.项目运行期早期的补贴运营支出方面。因世行贷款项目的建设期短于PPP 合同约定的特许经营期限，世行贷款一般不用于支付运营期间的政府补助费用，但可以考虑用于项目运营期早期的政府补助支出。
5.增信方面。PPP项目中社会资本对地方政府缺乏足够信心时，世行会运用担保产品进行增信。世行通常对PPP项目提供部分风险担保产品（Partial Risk Guarantees，PRGs)，PRG经常在PPP项目中使用，对项目的商业债务进行担保，担保范围可涵盖政治不可抗力、政府法律法规改变等。被担保项目可以是世行贷款项目，也可以是其他项目。其目的旨在防范政府无法兑现PPP项目承诺的风险，增加社会资本信心，降低项目融资成本。
其五，拖腔的时值和长度几乎没有限制，但昆曲过腔的长度却均受每支曲牌板则的制约，不能尽情挥洒、无度发挥。
思考和建议
笔者认为，针对我国PPP项目发展中存在的问题，我们可以借鉴世行在PPP领域的经验做好以下五方面 工作：
一是引理念，打造示范项目。世行在PPP项目设计上理念较先进，通过世行贷款参与国内PPP项目，有助于项目整体流程环节架构设计、重要合同文件、项目融资方案等方面引入国际良好实践。根据中国国情对这些国际良好实践进行适应性调整，有意识打造不同领域的PPP 经典项目，可以为国内类似项目起到积极示范作用。通过“干中学”，政府不仅可以提升PPP 专业能力，而且可以探索定价机制和退出机制的完善办法，逐渐消除社会资本的疑虑和担忧。
二是引资金，增信用降成本。世行在全球范围内享有良好声誉，世行参与PPP项目对项目公司来说是无形的信用增级，有利于提高项目公司在资本市场的可融资性，解决PPP 项目融资难问题。同时，世行贷款利率低、期限长，目前世行贷款利率约2%左右，允许的最长贷款期限不超过35年，利用世行贷款可以有效降低项目公司的融资成本，解决PPP项目融资贵问题。
三是引机制，规范项目管理。世行在项目管理方面有一套成熟的管理体系。因国内法律对世行贷款项目有“从其规定”的相关条款，世行参与国内PPP 项目能相对超脱，避开国内现有制度的一些不合理束缚。例如世行采购政策明确要求私营合作伙伴的选择要采用公开的竞争性选择方式，这将在一定程度上有助于解决准入门槛过高、地方保护主义等问题，为更多有意愿和有能力的社会资本通过良性竞争参与PPP项目探索可行的制度安排。通过项目实施，促进我国PPP项目管理规章制度的不断完善，日益规范我国PPP项目管理。
四是引平台，对接国际市场。目前，中资企业境外投资正由传统的项目建设转为通过PPP模式参与项目全生命周期的建设和运营。世行作为全球性金融机构，拥有庞大全球资源体系，因此可借助世行为具备条件的中资企业搭建平台，通过PPP模式对接项目，更好地服务我国“一带一路”和“走出去”战略。
The results indicate that the three ports are matched and the component values derived from Eqs. (4), (5), and (8) can be used for the design of the proposed power divider.
五是引智力，提升能力建设。以PPP贷款项目合作为载体，继续用好世行智力资源，帮助中央政府和地方政府在“干中学”，提升PPP业务能力，逐渐培养壮大我国PPP专业人才队伍。
广西南宁市那考河湿地公园风光 周华 摄
（作者单位：中国财政科学研究院）
责任编辑 李烝
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