关于中央和地方立法权限的划分，本文主要内容关键词为：权限论文,中央论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国现行宪法总结建国以来法制建设的历史经验，对立法权限的划分作了基本的界定，确立了具有中国特色的立法体制。这个立法体制的基本特点是：国家的立法权由国家最高权力机关全国人大及其常委会行使，法律由全国人大及其常委会制定。除此之外，还有不同层次的立法活动：一是国家最高行政机关国务院制定行政法规的活动；二是省、自治区、直辖市以及省会市和较大的市的人大及其常委会制定地方性法规的活动；三是民族自治地方制定自治条例和单行条例，深圳、厦门等地制定经济特区法规的活动。此外，还有国务院各部委制定部委规章和省、自治区、直辖市以及省会市和较大的市的人民政府制定政府规章的活动。在这个多层次的立法体制当中，立法权限的划分实际是两方面：一是中央和地方立法权限的划分；二是国家权力机关和国家行政机关之间立法权限的划分。
划分中央和地方立法权限的基本原则
我国宪法规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”这是中央和地方国家机构职权划分的原则，也是中央和地方立法权限划分应遵循的原则。我国是一个单一制国家，中央对国家实行统一领导。表现在法制上，就是国家维护法制的统一和尊严，一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触；行政法规不得同法律相抵触；地方性法规不得同法律、行政法规相抵触。同时，中国又是一个人口众多、地域辽阔、各地政治经济文化发展不平衡的大国。在中央的统一领导下，必须发挥地方的主动性和积极性，没有地方的主动性和积极性，就不会有国家的持续发展和长期繁荣。新中国建国四十多年的正反两方面的经验已充分证实了这一点。调动地方的主动性和积极性，需要赋予地方适当的自主权，允许地方在一定范围内拥有自主决策权。表现在立法上，要求允许地方拥有一定的立法权限，允许地方根据本地的具体情况和特点，制定相应的规范，对本地的政治、经济、文化实行有效管理。至于给予地方多大的立法权限，既能保证中央的统一领导，又能调动地方的积极性和主动性，如何把握这个度，这正是需要研究和解决的问题。
我国宪法和法律对中央和地方立法权限划分的基本界定
（1）关于中央立法权限。 我国宪法规定：“全国人大及其常委会行使国家立法权。”“全国人大修改宪法，制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。”“全国人大常委会解释宪法，监督宪法的实施，制定和修改除应当由全国人大制定的法律以外的其他法律；在全国人大闭会期间，对全国人大制定的法律进行部分补充和修改，但不得同该法律的基本原则相抵触。”“国务院根据宪法和法律，制定行政法规。”
（2）关于地方立法权限。我国宪法规定：“省、 直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会备案。”民族自治地方的自治区相当于省一级，根据我国宪法，自治机关除行使自治权外，还行使宪法规定的同级地方国家机关的职权，因此，制定地方性法规的主体还包括自治区人大及其常委会。为了保证地方性法规不同国务院的行政法规相抵触，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》除重申宪法规定，地方性法规应报全国人大常委会备案外，还规定应报国务院备案。1986年12月，全国人大常委会修改《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，将制定地方性法规权力作了适当下放。规定“省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大及其常委会，根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区人大常委会批准后施行，并由省、自治区人大常委会报全国人大常委会和国务院备案。”
我国宪法和有关法律除对一般地方的立法权限作了规定外，还对三种特殊地区的立法权限作出了专门规定：
一是民族自治地方的立法权限。中国是一个统一的多民族国家。除了汉族外，还有55个少数民族，约占全国总人口的7%， 分布在幅员辽阔的国土上。为了保障少数民族的平等权利，实现民族团结、进步，宪法规定在少数民族聚居的地方，实行民族区域自治制度。民族自治地方分为自治区、自治州、自治县。根据宪法和民族区域自治法，除了自治区的人大及其常委会可以制定地方性法规外，自治区、自治州、自治县的人大还有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。这里对“自治条例”和“单行条例”的要求，既未要求它象行政法规那样，要“根据宪法和法律”，也未要求它象地方性法规那样，“不得同宪法、法律、行政法规相抵触。”这意味着自治条例和单行条例有更大的灵活性，可以对法律、行政法规作变通规定。正是如此，为了使变通适当，对自治条例和单行条例设定了比行政法规、地方性法规更严格一些的监督程序。自治区制定的自治条例和单行条例需报全国人大常务委员会批准后才能生效，自治州和自治县的自治条例和单行条例，需报省或自治区的人大常委会批准后生效，并报全国人大常委会备案。
二是全国人大或其常委会特别授予立法权的地方。1981年全国人大常委会授权广东省、福建省人大及其常委会制定经济特区的各项单行经济法规。1988年4月全国人大授权海南省人大及其常委会制定法规， 在海南经济特区实施。1992年7 月全国人大常委会授权广东省深圳市人大及其常委会制定法规，在深圳经济特区实施。1994年3 月全国人大授权福建省厦门市人大及其常委会制定法规，在厦门经济特区实施。1996年3月全国人大授权汕头市和珠海市人大及其常委会制定法规， 分别在汕头和珠海经济特区实施。这五个授权决定有一个共同特点，即只强调遵循宪法的规定，根据法律和行政法规的基本原则制定经济特区法规。这就意味着三省四市在制定经济特区法规时，享有较大的自主权。即在符合宪法的规定，与有关的法律、行政法规的基本原则不相抵触的前提下，可以与法律、行政法规的具体规定不同。同时，对于应由中央统一立法但中央因各种原因未能立法的事项，可以先行立法。
三是特别行政区的立法权限。我国宪法第三十一条规定：“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”全国人大已于1990年、1992年相继通过了《香港特别行政区基本法》和《澳门特别行政区基本法》。根据这二个法律，香港、澳门特别行政区依法实行高度自治，享有立法权、行政管理权、独立的司法权和终审权。全国性的法律除由基本法附件列举的少数几件在特别行政区施行或由特别行政区立法实施外，不在特别行政区施行。特别行政区所需的刑事、民事、经济等诸方面的法律，由特别行政区的立法机关根据基本法制定。因此，特别行政区享有的立法权限是十分广泛的。
中央和地方立法权限的划分在实际运作中向我们提出的一些问题
自1982年现行宪法颁布以来，中央和地方两级立法机关按照宪法关于中央和地方立法权限划分的规定， 开展了卓有成效的立法工作， 从1979年到现在的二十年时间里，全国人大及其常委会到1999年8月底， 共制定了253件法律和106件有关法律问题的决定，国务院颁布的现行有效的行政法规有800多件，30个省、自治区、 直辖市人大及其常委会制定或者批准了7000多件地方性法规。近几年来。国家着手建立社会主义市场经济体制，市场经济对法制的要求使法制建设获得巨大的推动力。社会各界对加快立法的呼声越来越高，立法受到普遍重视，速度不断加快，中央和地方都开始了大规模的立法工作。在大规模立法过程中，中央和地方立法权限的划分， 也遇到了一些急需回答和解决的问题：（1）宪法规定，全国人大及其常委会行使国家的立法权，国家的立法权包括哪些内容？哪些事项应由国家立法来规定？
（2）宪法规定，省、自治区、 直辖市人大及其常委会可以制定地方性法规，地方立法的主要范围是哪些？应如何处理同中央立法的关系？
（3）民族自治条例和单行条例可以对法律、 行政法规的哪些规定作变通规定？经济特区法规可以对经济特区的哪此事项作出特殊规定？
中央和地方立法权限的划分方式及其内容
纵观世界各国的宪政实践，多数国家划分中央和地方的立法权限，通常采取的是“明确两头，模糊中间”的方式。一是明确中央的专有立法权，如美国、德国、瑞士、印度等国宪法对中央的立法权限作了规定。一般把全国性的对内对外的重大事项划为中央专有立法权，二是明确地方的专有立法权，联邦制国家通常规定各邦、州享有专有立法权，单一制国家中只有部分国家的地方享有立法权。地方专有立法权的范围主要是地方管理方面的事项。这种权力以不影响、妨碍或危害中央的立法权为前提。三是对中央和地方专有立法权之外的权限作出处理，处理方法有：或归中央或归地方，联邦制国家多归地方，单一制国家多归中央；实行共有原则，即中央和地方共有，但有先后主次、具体内容之分等。借鉴世界各国的宪政经验，我国中央和地方立法权限的划分可采取下述方式：
首先，明确国家立法权的范围和内容，亦即把中央的专有立法权具体化。所谓中央的专有立法权，就是只能由中央行使的立法权，地方不能涉及。关于中央专有立法权的具体内容，主要应包括以下几个方面：（1）国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关的产生程序、 机构设置的原则、职权范围、活动规范；公务员、审判员、检察员的任用、考核、奖惩、福利待遇等制度。这部分内容主要体现国家的基本政治制度，设定此项内容的目的是确保国家政治体制的统一。确定其内容，应从保证国家组织机构的统一来考虑，不妨碍国家组织机构统一的事项可以不必划为中央专有立法权的范围。（2）财政、税收、金融、 海关、对外贸易与国内贸易、国有资产的监督和管理、国有资源的开发和利用制度。这部分内容主要涉及国家的基本经济制度，设定此项内容的目的是保证国家经济制度的统一，维护国内市场的完整和统一。（3 ）邮电、通讯、铁路、国道、民航、航天、跨省的水利、河道、航运以及核能的管理制度。这部分主要涉及重要行业的行政管理制度，设定此项内容的目的是充分发挥行业管理的功效，避免分割。确定其范围应以具有流动性、跨区域、涉及国计民生为标准，并且应是地方难以管理或分别管理会限制其功效的行业，不宜划定的过多。（4 ）平等主体的公民之间、法人之间、公民和法人之间的财产关系和人身关系的制度。（5 ）公司、证券、票据、会计、保险、专卖制度。（6）设定罪名、规定刑罚、刑事责任和量刑方法的制度；设定限制公民人身自由的行政处罚措施。（7）刑事、民事、行政诉讼程序和公证、仲裁、律师制度。 四、五、六项内容主要涉及民事、商事、刑事等基本法律制度，作为一个单一制国家，这些法律制度应统一，确定其内容应以保证在这些领域不发生法律冲突为原则。（8）标准化制度，如度量衡，行政区划制度。 （9）国防、外交和其他涉及国家主权方面的事项。（10 ）宪法规定应由国家立法的其他制度。
其次，对地方的立法权限予以明确。我国是一个单一制国家，对是否给予地方专有立法权，尚有不同认识。有的同志认为，在单一制国家里，地方统一受中央的领导和管理，如果给予地方专有立法权，这种统一领导和管理就会受到破坏，因此，不应给予地方专有立法权。也有的同志认为，我国虽然是单一制国家，但不是一般的单一制国家，我国地域辽阔、人口众多，各地政治经济文化发展不平衡，一个省或自治区就相当于、甚至大于世界上一个中等大小的国家，国家的发展要极大地调动地方的积极性，因此，应给予地方专有立法权。从我国的宪政体制、历史传统和立法实践来看，不能认定地方享有专有立法权。但是，地方不享有专有立法权，并不意味地方立法的范围缺乏特定性，地方立法有自己偏重的领域。为了便于地方开展立法，应对地方可以立法的主要领域作出指引性的规定。地方主要应在哪些领域开展立法呢？（1 ）保证宪法、法律、行政法规实施，保证上级人大及其常委会决议的执行所需规定的事项。（2）本行政区域内的教育、科学、文化、卫生、 体育管理工作方面的事项。（3）本行政区域内市政、治安、环保、旅游、 公共福利、特殊群体权益保障事项。（4）本行政区域内经济、 社会发展方面的事项。（5）中央授权或要求地方先行立法的事项。 上述领域不是地方专有的立法范围，只是由于中央无意涉足或者无暇顾及而主要由地方进行立法，但不妨碍中央就这些事项进行立法。
在中央专有立法权和上述主要由地方立法的领域之外，还有广阔的空间，这里如何处理中央和地方的关系？根据我国国情，这一领域的事项不能简单划为中央或者地方，按照法制统一和发挥地方的积极性与主动性，适宜采取中央和地方共有，中央优先的处理方式。即在中央专有立法权之外的领域，地方可以自主立法。但中央优于地方，对于地方已立法的事项，不影响中央统一立法。一旦中央立法后，地方的规定不得与之相抵触，只能立法予以贯彻和保证实施。关于地方的立法权限，还有一点需要指出，我国中央立法的执法主体包括中央国家机关和地方国家机关，并不是完全由中央来负责执行。很多事项是中央立法，中央和地方共同执行或者主要依靠地方来执行，属于中央专有立法权方面的事项也不例外。地方在执行这些法律时，需要制定一些执行或实施办法。因此，地方为实施或执行中央专有立法权领域的法律，也可以制定实施办法或规定，不能将此认定为越权。
第三、关于民族自治条例和单行条例、经济特区法规的立法权限。民族自治条例和单行条例是民族自治地方行使自治权的重要形式。自治条例和单行条例同地方性法规相比，立法权限更大一些，可以变通法律和行政法规，但变通不是任意的，也应遵循相应的原则和权限。根据我国宪法、民族区域自治法和法制统一的要求，自治条例和单行条例进行变通时，应遵循以下三项原则：一是维护祖国统一和民族团结的原则。各民族自治地方都是国家不可分割的组成部分，在每个自治地方的行政区域内又生活着不同的几个、十几个甚至更多的民族。因此，在变通国家的某些规定时，要有利于维护祖国的统一和加强民族团结，不能为照顾某一民族利益而损害其他民族的利益。民族区域自治法和有关法律、行政法规中就民族问题所作的规定，是国家从全局出发，既考虑国家的整体利益，又照顾自治地方民族特点和实际情况而专门制定的，有利于民族的团结进步和各民族的共同繁荣，对此不能变通。二是国家法制统一原则。我国法律是统一的，自治条例和单行条例对法律、行政法规予以变通，要维护国家法制的统一，对保证国家法制统一的一些根本性内容，如宪法的规定、法律的基本原则、公民的基本权利和义务等不能变通；同时，变通还必须符合法律规定的程序。三是从实际出发的原则，应立足于民族自治地方的实际，着眼于解决国家立法所不能解决的民族自治地方的特殊问题，真正发挥变通的作用。自治条例和单行条例变通的范围，一是国家法律明确授权可以变通的事项，如民法通则规定，民族自治地方的人大可以结合当地民族的特点，制定变通的或者补充的单行条例或者规定；二是国家法律虽未明确授权，但是不完全适合本民族自治地方实际情况的规定。
经济特区法规是贯彻落实国家经济特区政策的重要形式，除了享有一般地方的立法权限外，还可就经济特区的一些事项作出特殊规定。其范围主要应是经济政策、经济管理等领域，并可以就改革、开放作出一些探索性、试验性的规定，为国家立法积累经验。
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