保税区功能定位研究，本文主要内容关键词为：保税区论文,功能论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、保税区是我国对外开放深化的产物
（一）保税区是我国对外开放的最高层次
这主要是从我国对外开放的时间和开放度得出的结论。1980年深圳、珠海、汕头、厦门四 个特区以及1988年海南经济特区的设立，是我国对外开放的第一个层次；在设立经济特区的 基础上，我国于1984年进一步开放了大连、秦皇岛、天津、烟台、青岛、连云港、南通、宁 波、温州、福州、广州、湛江、北海等沿海港口城市，同时在这些城市举办经济技术开发区 。这是我国对外开放的第二个层次。
1985年1月，我国将长江三角洲、珠江三角洲、闽南三角地带开辟为沿海经济开放区，1987 年，又将山东半岛、辽东半岛、渤海湾开辟为沿海经济开放区，这使我国的开放实现了由点 到面的发展，这是第三个层次。
此后，对外开放从沿海向沿江，沿边及内陆地区推进，同时在沿海建立保税区，上海、天 津、广州、大连、深圳、厦门、青岛等13个城市相继成立保税区，这是开放的第四个层次， 也是最高层次。
保税区之所以称为层次最高关键在于特殊的政策和功能，政策主要体现在“免证、免税、 保税”，即：从境外进出保税区的货物处于自由状态，无需许可证、配额、不征关税及进出 口环节税，在区内的设备、货物处于保税状态，可保留外汇现汇账户等，这些政策在国内非 保税区是难以实现的。在功能上，具有国际贸易、出口加工、保税仓储和物流分拨三大基本 功能，使区内投资者可以与境外客户签订合同、开列信用证，可以从事国际贸易、转口贸易 、过境、加工贸易，可以从事保税货物仓储、商品展示和货物分拨，可以同时开展三大功能 所包含的所有业务，这在非保税区是难以望其项背的。
2000年，我国在上海、昆山、烟台、威海等15个城市设立了出口加工区，其主要是解决我 国出口加工遍地开花、满山放羊的状况，促进出口加工集中快速发展而设立的，其在政策上 与保税区是基本一致的，但功能上仅相当于保税区的1/3。
国务院副总理李岚清于1994年在天津全国保税区工作座谈会上指出：中国的保税区是海关 监管的特殊区域，实际上它类似于其他国家在港口划出一块并用铁丝网围起来的自由区或自 由港。保税区具有四项功能：出口加工、转口贸易、保税仓储和商品展示，以使保税区真正 成为开放型经济的新的生长点，以带动区域经济，推动中国外向型经济的发展。由此可见， 保税区是借鉴国际自由贸易区设立的。
（二）保税区是依法运作的
1997年8月1日，由国务院批准，海关总署发布《保税区海关监管办法》中规定：“保税区 是海关监管的特定区域。海关依照本办法对进出保税区货物、运输工具、个人携带物品实行 监管”。《中华人民共和国海关法》第三十四条规定：经国务院批准在中华人民共和国境内 设立的保税区等海关特殊监管区域，由海关按照国家有关规定实施监管。从这两部法律、法 规可以得出我国的保税区是“境内关内”，但与国内其他经济区域有着明显的不同，有着特 殊的政策和监管办法。
我国保税区是随着对外开放的深入，利用港口等优势，引进资金和技术，拓展国际贸易， 扩大转口贸易和出口加工，从而推动我国对外贸易的发展，在更深的层次上加强我国与国际 市场的连接。但在实际运用中，因海关法等法律与世界自由贸易区的规定有着本质的不同， 因而，在功能定位上，保税区有着自己的特点。
二、出口加工，保税区的初始功能定位
保税区与世界自由贸易区最大的区别就是前者是“境内关内”，后者是“境内关外”。一 字之别，使保税区在功能定位上与自由贸易区有了很大的不同。
自由贸易区的功能重在贸易，各国为了促进本国对外贸易发展，以及为贸易服务的加工业 和工商业、金融业和其他服务业，而设立的特殊区域，享受简便的手续和零关税、免配额等 特殊政策。在另一个层面区域贸易自由化也是自由贸易区的跨国化，关税与贸易总协定(GAT T)条文第二十四条所指的自由贸易区就是指此：自由贸易区应理解为由两个或以上的关税领 土所组成的一个对这些领土的产品的贸易，已实质上取消关税或其他贸易限制的集团。其在 政策上接近自由贸易区，在地域上包含多个国家和地区，现已成为世界贸易发展的主流。
从我国保税区的发展历程来看，笔者认为应分为两个阶段，从1990年第一个保税区设立到1 998年全国15个保税区发展为一定规模为第一阶段，这一时期，主要是探索保税区的发展模 式，由于没有统一的立法，各地管理模式不一，功能开发各有侧重，但以出口加工为主流； 第二阶段为从1998年至今，物流分拨成为主要功能，并且取得了长足的发展。在我国保税区 发展的第一阶段，贸易功能尤其是转口贸易、过境贸易、物流分拨等功能发挥得不好，这主 要是由于监管模式和港口发展的影响。保税区作为海关监管区，在通关速度、监管手续等方 面与自由贸易区有着很大的区别，同时外汇管理也与自由贸易区有着很大的不同，另一主要 原因就是保税区依托的港口在发展贸易方面优势不大，国际航线不多，集装箱吞吐量不是很 大，这也制约了保税区贸易和物流分拨功能的发挥。从全国15个保税区1998年底的统计数字 看，进出口货物总值为97亿美元。而在出口加工方面，则有着更加突出的优势，其一是免税 的优势，在区内生产设备、原材料、生产用建筑材料等免关税及进口环节增值税；其二是税 收的优势，区内企业免征生产环节增值税，产品出口税率为零；其三是海关监管政策宽松， 在区内的保税料件无时间、种类和数量限制，进出境实行备案制，区内设有保税区海关，专 门为区内企业服务，手续简便；其四是效率优势，区内一般设有管委会、海关、进出境检验 检疫、国税、地税、工商、外汇管理等职能单位，针对区内企业进行服务，手续简单，效率 高。尤其是1997年区外企业进口设备不免关税，使保税区政策“水落石出”，赢得了出口加 工大发展的良好时机，各保税区平均吸引外资过亿美元，加之以区外实行保证金台账实转、 出口产品生产环节增值税先征后退等政策，使保税区的出口加工得到了快速发展，仅1998年 ，全国15个保税区出口加工企业利用外资达26亿美元，国家海关总署关税司的统计显示，19 98年，中国引进的高新技术项目已占全部技术引进和设备进口总额的1/4，其中大部分是从1 5个保税区引进的。
基于上述原因，全国15个保税区除天津港保税区一直将国际物流作为其发展重点、出口加 工作为依托，盐田港保税区主要发展保税港业务外，均提出了将出口加工作为一项主要功能 来拓展，从实际看，对繁荣保税区、带动周边区域经济的发展起到了积极作用，对于拓展保 税区的其他功能打下了坚实基础。至2000年底，全国14个保税区（盐田港除外，其无出口加 工业）工业产值达到523亿元、深圳福田62亿元、张家港38亿元，年平均增幅在60%以上，且 不乏高科技企业，现在上海外高桥保税区已形成令人瞩目的信息产业群，美国的英特尔、惠 普、罗克韦尔、IBM、朗讯，荷兰的飞利浦，日本的理光，意大利的ECC，法国的施耐德、罗 格朗等一批跨国公司，成为保税区的投资主体，目前的总投资已逾5亿美元。毗邻香港地区 的广东的广州、福田、沙头角等6个保税区已经形成了以电脑、电子产品、电动玩具、黄金 珠宝加工等为主的高科技产业。
三、国际物流，保税区渐入佳境
发展现代物流对改善国民经济运行质量和提高企业的经济效益有着十分重要的意义。在发 达国家，物流管理被视为“成本经济的最后防线”和“经济领域的黑大陆”。物流成本的降 低的潜力胜过其他任何活动，因而成为社会经济发展中最引人注目、具有极高价值和创造潜 力的新领域之一，受到各国政府、企业界和经济学界的高度重视，并取得了巨大的发展。
1981年，德国的物流成本占GDP的14.7%，由于物流业的发展，到了1986年，这个比例下降 到11.1%，物流成本降低3.6个百分点，对国民经济是一个巨大的成本节省。目前发达国家的 物流成本的比重约为10%，韩国的物流成本比重为16%，我国的这一指标约为25%～30%，可以 看出中国物流成本所占的比重还相当高，在这方面可挖掘的潜力巨大。如果我国的这一指标 接近韩国的水平，那么每年都可以节约几千亿元，这在我国资金紧张的情况下，具有相当重 要的意义。
从全国的现代物流发展情况来看，珠江三角洲和长江三角洲处于领先地位，北京和天津发 展也比较快。在此大背景下，作为改革开放最前沿的保税区应抓住世界经济全球化进程的有 利时机，充分利用保税区与世界经济最先接轨的优势，以尽快建设成为国际现代物流区。
在实践中，各保税区自1999年起，逐步将物流分拨作为主要功能进行开发，并由此带动周 边区域物流业的发展。这应是保税区功能的回归，是保税区的政策和设立目的的要求，因此 ，各保税区的物流分拨功能开发上取得长足的发展。
上海外高桥保税区利用其港区一体的优势，以建立货物分拨中心的形式，大力拓展物流分 拨功能。日本的佳能、松下、美能达、JVC；美国的通用电气、宝利来、施乐；德国的金钟 —默勒等均设立了分拨中心，1999年国际贸易分拨总额达到了75亿元。
天津港保税区自1994年起借鉴自由贸易区的发展经验，确定了天津保税区发展成为国际物 流运作区域的定位，并提出了“以国际贸易为导向，以物流为基础，以仓储加工为依托，以 保税生产资料为连接”的发展方针，提出要发挥保税区建在港内的优势，利用国际、国内两 个市场、两种资源，把天津港保税区建成我国北方最大的国际贸易窗口和国际物流大进大出 的绿色通道。
大连保税区将市场建设作为新的功能启动点，先后兴建了进口汽车、工业品、电子产品等8 个专业市场，同时区内设立各类大型进出口物流企业30余家，形成仓储面积53万平方米，20 00年进出口额8.2亿美元。
青岛保税区在物流分拨功能开发上已取得实质性效果。物流企业发展迅速，跨国公司世界5 00强日商岩井进行增资开展物流业务；总部设在印尼的金光纸业增资增加纸浆流通量；世界 500强的德古萨集团已注册青岛保税区德古萨物流有限公司，开展业务；三菱商务株式会社 于1997年7月在青岛保税区建成投入使用的青岛菱光物流有限公司，注册资本900万美元，占 地面积11000平方米，仓储设施建筑面积1000平方米。该公司在开展国际复合链式物流、贸 易、运输、加工等相关业务方面，作为三菱商务集团在中国开展物流事业的一环，发挥着越 来越重要的作用。
从以上保税区的实践可以看出，国际物流功能正在我国保税区得以充分发挥，这在理论上 也是顺理成章的：一是保税区的政策优势。免许可证、免配额、免关税及进口环节税以及保 税仓储时间无限制和设立外汇账户等特殊政策，使国外产品进入保税区如同在本国跨省流动 ，同时既可快速进入中国市场，又可转口其他国家，这是发挥国际物流功能的前提；二是保 税区的区位优势。保税区大都紧临港口，且为大型集装箱码头，同时与国际机场有高速公路 相连，使发挥国际物流功能成为可能；三是保税区的服务优势。海关、外汇、商检、税务、 银行、保险等都在保税区设立了机构。区内一般还设有会计师事务所、审计师事务所、律师 事 务所、报关行、货代、船代等，为企业融资、结算、汇兑、报关等经营活动提供服务。保税 区管理委员会都是受上一级人民政府委托，负责保税区的投资开发、经济管理，规划建设等 各项事务，享受省一级经济管理权限，管委会大都机构精简，按国际惯例办事，为海内外客 商创造一流的商务管理和服务环境。这为国际物流发展提供了保障。无论从理论还是实践， 国际物流功能应是保税区今后功能开发的重点，也是保税区与国际上通行的自由贸易区并轨 的体现，这应是我国保税区的功能定位。但在实际开发中，保税区要以国际物流区的功能来 体现，要以为国际知名企业提供交易平台为重点，要作为现代物流中的第四方，即为政府的 角色，从政策落实、提高效率、简化手续、方便运作的软环境到港区相连、信息通畅、交通 发达、服务配套的硬环境，为企业提供一个良好的物流运作环境，从而形成强大的信息流、 资金流，进而充分发挥出保税区的政策功能优势，辐射带动周边区域外向型经济的发展。