中国农业宏观调控若干问题研究，本文主要内容关键词为：宏观调控论文,中国农业论文,若干问题论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农业是国民经济的基础。体制转轨时期，如何从我国实际出发，加强和完善政府对农业的宏观调控，促进农业经济发展，既是一个亟待深入研究探讨的理论问题，又是一个现实意义很强的实践问题。本文联系我国农业经济发展的实际及市场发育的现状，对农业宏观调控的内涵、农业宏观调控与农业宏观经济管理的关系、如何根据农业自身发展的客观规律和经济改革的趋向来确定农业宏观调控的目标及内容等问题作了较为深入的探讨。
传统计划经济体制向市场经济体制转轨的特殊背景下，政府如何对农业实行有效的宏观调控显然是一个迫切需要解决的问题。本文拟对其中的几个问题加以探讨。
一、对于农业宏观调控内涵的理解
正如目前对宏观调控尚缺乏准确、规范的界定一样，农业宏观调控也没有一个明确的定义，这也许正是已有的关于农业宏观调控问题的讨论只集中于某一方面、某一层次，而缺乏深入性和系统性的原因所在。笔者认为，农业宏观调控的定义应把握以下两点：一是农业宏观调控本身的内涵，二是农业宏观调控与农业宏观经济管理的关系。基于此，笔者首先给出农业宏观调控的定义，然后再与农业宏观经济管理相比较。
农业宏观调控是一般意义上的宏观调控在农业部门和领域中的特殊体现，它是指政府作为主体，着眼于经济运行全局，运用经济、法律和必要的行政手段，对农业资源的配置从宏观层次上所进行的调节和控制，以促进农业经济总量均衡，结构优化，要素合理流动，保证农业持续稳定协调地发展。农业宏观调控实质上是市场经济下的一种政府行为，是政府干预农业的一种表现形式。“市场经济中政府可以对农业实行宏观调控，不可以搞政府干预”①是一种极端的认识，虽然宏观调控肯定不等同于政府干预，但它必然属于政府干预的内容，只不过形式、手段和方法不同罢了。还有一种观点认为，政府对农业的宏观调控应偏重于采用经济手段和依靠经济组织来完成。而政府干预农业的另一个方面是以强制性、约束性和直接性为主要特征，偏重于对法律手段和行政手段的运用。笔者认为，这种看法有一定的合理性，但并不适合中国的情况。以经济手段为主的政府干预更多的是一种诱导行为，它在成熟、公开的市场经济中是很有效的，特别是大多数发达市场经济国家面临的主要问题是总需求管理。而中国正处在体制转轨的历史时期，市场经济的发展刚刚起步，政府不仅要承担促进经济发展的使命，还要担负起推进改革的责任；中国面临的经济环境主要是消除短缺，保障供给，即便是对总需求的管理也与西方国家的刺激需求不尽相同。况且，不发达、不完善的市场体系会使经济手段的调节作用在一定程度上受到限制。因此，该论点所列举的两方面都应视为农业宏观调控的范畴，随着市场经济的发展，宏观调控的手段自然会发生相应的变化。当然，在农业宏观调控中，直接行政手段的使用是受到严格限制的。对于农业宏观调控内涵的上述理解，至少应包括如下含义：(1)农业宏观调控是与一定的市场经济发展阶段相适应的，发达、成熟的市场经济与不发达、不成熟的市场经济相比较，农业宏观调控的内容和手段不可能完全相同，应当允许有一个从不完善、不健全到比较完善，比较健全的发展过程。但是，农业宏观调控的本质属性是不会改变的，放开经营后撒手不管或者在出现波动后重新运用行政手段进行干预绝不是宏观调控②。(2)与传统计划经济体制下农业宏观经济管理主要采用行政手段，通过“长官意志”和指令性计划调配社会资源不同，农业宏观调控应以指导性计划、经济手段和法律手段为主，辅之以必要的行政手段，充分尊重和运用市场配置资源的方式。(3)农业宏观调控虽然是市场经济下的政府行为，但并不是对原有农业宏观经济管理方式的一概否定，传统体制下的一些手段和办法也许现在仍然适用（尽管已被限定在极小的范围内）。当然，我们不能由此而认为，以前的做法也属于宏观调控的范畴，这是因为体制背景已经发生了根本性的变化。否则，就会导致“新瓶装旧酒”甚至体制复归。
以上是从体制转化和经济发展的纵向比较中对农业宏观调控内涵的理解，除此之外，还应对市场经济下农业宏观调控究竟包含了哪几方面的内容作一界定。根据中国从传统计划经济体制向市场经济体制过渡的要求和市场体系发育滞后的现实，现阶段政府在农业发展中的作用可概括为“引导、支持、保护、调控”八个字，即加强对农村经济的引导，帮助农民进入社会主义市场经济轨道；加强对农业和农村经济的支持，改善农业和农村经济发展的外部环境；加强对农业的保护，促进农业生产持续稳定发展；加强和改善宏观调控，确保农村市场经济的正常运行。“引导”作用是政府在体制转轨背景和市场经济不发达现实条件下的极其重要的职能。发达市场经济国家，除了具有一整套比较健全、规范的市场经济运行规则外，还形成了一系列体系健全、运作有序的市场中介组织，引导农民进入市场基本上由市场中介组织承担。中国改革前，长期实行高度集中的计划经济管理体制，政府机构利用行政手段直接干预农民的经济行为，一些中介组织也改变了农民合作组织的性质而成为政府机构的附属物。改革以来，农村原有的市场中介组织并没有及时得以改造，新出现的民间中介组织尚不足以承担引导农民进入市场的使命。因此，政府必须义不容辞地担负起“引导”的职责。如上所述的“引导”作用只不过是狭义的理解，其实在广义上，政府通过经济政策的调整诱导农民的生产经营行为符合政府的预期决策目标也是一种“引导”行为。如此说来，即使在其它市场中介组织发展较为充分的时候，政府的“引导”作用也不应被取而代之。政府对农业的“支持”作用是由农业的比较效益低而社会效益大的基础产业特点决定的。随着市场经济发展程度的不断提高，政府的支持作用应不断加强。政府对农业的“保护”也是与市场经济联系在一起的，农业生产投资周期长，利润回报率低，因而风险性很大，这种风险在市场经济下会更加得到强化。政府对农业的支持和保护虽然有着共同的意义，但支持作用侧重于改善农业的基本生产条件和基础设施，提高农业的综合生产能力，而保护作用则更侧重于为发展农业生产和增加农民收入创造较为稳定的市场环境。“调控”是市场经济下政府又一重要的农业职能，通过调控，缓冲或消除市场波动对农业的不利影响。不可否认，政府在农业发展中的四项职能的划分是有其一定的依据的，它有利于人们明确市场经济下政府究竟该作些什么。但是，我们也应该看到，在整个经济体制已开始向社会主义市场经济体制转轨的新形势下，政府的任何一项职能都必须以充分发挥市场机制的调节作用为基础。社会主义市场经济发展的目标是现代市场经济。而现代市场经济基本上可以理解为市场机制与宏观调控的有机结合。因此，从广义上讲，政府对农业的引导，支持和保护都可作为农业宏观调控的范畴。
准确把握农业宏观调控的内涵，还应该与农业宏观经济管理进行比较。农业宏观调控与农业宏观经济管理是两个既相联系又相区别的概念，其共同点在于：第一，农业宏观调控和农业宏观经济管理都是政府从宏观上对农业进行的有方向、有目标的干预。就其内容讲，二者都包含了农业资源和生产要素的合理配置、农业再生产过程以及农业的区域性分工协作关系等。就其形式讲，二者都以指导性计划和经济调节手段为主，辅之于法律手段和必要的行政手段。第二，农业宏观调控属于现代农业宏观经济管理的范畴。二者都是在充分发挥市场机制调节农产品的生产、分配、交换和消费的基础上，对农业生产经营活动的间接调节和管理。但是，正好象宏观调控不等于宏观经济管理一样，农业宏观调控也绝不等同于农业宏观经济管理。其区别在于：第一，农业宏观调控和农业宏观经济管理的范围不一致。农业宏观调控主要着眼于市场机制失效的领域和方面，而农业宏观经济管理的对象是整个农业宏观经济活动，农业宏观经济管理包含了农业宏观调控。第二，农业宏观调控和农业宏观经济管理的运行机制不同。农业宏观调控的权力相对集中，主要是中央政府和省级政府，而农业宏观经济管理则更注重系统性及整体性。因此，我们应当正确处理好农业宏观调控与农业宏观经济管理的关系，以促进体制转换过程中农业的发展。
二、中国农业宏观调控基本目标的选择
农业宏观调控目标是政府处理农业与农村其它产业和整个国民经济之间的关系，协调全国经济发展的目标，是政府制定农业宏观经济政策和综合运用各种调控手段的依据。关于中国农业宏观调控的目标，一般认为，总的目标是要形成农民高兴，政府满意的发展环境，也有人认为应该是“三个效益”相统一的目标。笔者的观点是，农业宏观调控的目标应反映农业自身的发展规律、社会经济发展对农业的需求和整个经济体制改革的趋向。这就决定了中国农业宏观调控的基本目标不可能是单一的，而是多层次的，多元化的。
总体上讲，农业宏观调控的基本目标可概括为：推动市场经济下中国农业的持续、稳定和协调发展，即持续性目标、稳定性目标和协调性目标。持续性目标是指农业中的各种自然和经济资源既得到充分有效的利用，又保持资源利用的持久性和长期性；稳定性目标是指农业生产稳定增长，农产品总供给和总需求保持平衡，农民收入稳步提高；协调性目标是指农业与其它产业之间、农业经济总量之间、结构之间保持相对的均衡。上述目标是农业宏观调控的第一层次目标，为了实现这一总体目标，还要有若干中介目标，其中最主要的是：
1.保障安全供给。供给目标（短缺经济和计划经济下可视作产量目标）是大多数发展中国家农业宏观决策的首要目标，这是因为农产品的生产和供应直接关系到社会经济的稳定。长期以来，中国也一直将农产品产量的增加作为农业宏观政策的第一追求。市场经济下保障安全供给的目标尽管并不完全等同于计划经济下的产量目标（它还涉及到供给的结构问题），然而，却丝毫不能忽视总量供给在其中的极其重要的地位。与一些发达国家农产品过剩的事实相比较，中国农产品生产仍然处于短缺与结构不合理并存的非均衡状态，农业发展仍处于资源约束型转向需求约束型的过渡时期。根据《九十年代中国食物结构改革与发展纲要》，到2000年，如果人口控制在13亿以内，中国农产品总量必须在现有生产水平基础上，粮食再增1000亿斤，棉花再增1000万担，肉类和水产品分别再增1000万吨。由此看来，现有的农业综合生产能力尚有待于有一个大的提高。并且，中国经济发展所处的特殊时期，人口增加和收入水平提高对农产品的需求正急剧增加。据测算，要满足新增人口的直接消费需求，仅粮食每年就要增加50～60亿公斤。③而收入增长和生活水平提高将引起农产品尤其粮食间接消费数量的增长幅度超过直接消费的增长幅度。从1980年到1989年。直接粮食消费增长15%左右，间接粮食消费增长1.4倍④。因此，增加农产品总量供给的任务十分艰巨。农产品的安全供给还有一个重要内容，即供需结构平衡问题，它又包含品种结构和地区结构两方面。几十年来，由于农业问题始终是围绕工业化这一战略而考虑的，农业基本上都是沿着追求总量增长的轨迹发展的。而且，在“短缺”经济下，这种选择不仅有其合理性，也有可行性。然而，改革十几年后的今天，随着中国农产品总量供需矛盾的缓解，城乡居民在温饱问题解决之后，对消费品数量的追求被对质量的追求所替代，供给总量不足的矛盾逐步向结构性矛盾转化。不仅如此，国际市场的开拓也会带来新的竞争，所有这些都要求农业生产在保证总量相对稳定的同时，必须根据市场需求调整结构，优化资源配置，实现农产品品种和质量的供给结构与需求结构的动态平衡。另一方面，强调发挥地区经济比较优势绝不应忽视保持农产品供需在区域内的相对平衡，1993年底以来南方一些主要省区农产品价格大幅上涨的教训是值得吸取的。
2.平抑市场风险。农业风险主要有自然风险，技术风险、政策风险、社会风险和市场风险。自然风险是由于自然条件的变化和自然灾害的发生可能会给农业生产者造成的损失；技术风险是指农业生产中采用某项新技术时，或因技术本身对某种气候、土壤条件的不适应，或因使用该项技术的手段不正确而可能给农业生产者带来的损失；政策风险是由于某项关于农业的宏观经济政策的实施给某些农业生产者或农产品消费者可能带来的风险。上述几种风险应该说与农业生产经营活动相伴相生，早已有之。近年来，农业又增加了一种风险即社会风险，其意指农业和农民的利益往往容易受到其他利益集团的侵蚀甚至损害，这方面最典型的例子就是农民的社会负担。社会风险是一种人为的风险，并不是必然要发生的。除此之外，随着整个经济体制由计划经济向市场经济的过渡，在政府逐步退出了直接安排生产、流通，分配和消费领域的活动后，农业生产经营的市场风险正日趋增大。市场风险是一个综合性的概念，市场经济下，其它几种风险都必然在市场风险中得到体现。而且农业生产的商品化程度越高，面临的市场风险则越大。本来市场经济也内在着调节市场风险的机制，即利用期货市场转移风险或套期保值。然而，中国的市场体系发育很不完善，农产品期货交易刚刚起步，期货市场与现货市场的联系松散。在地区封锁，部门分割、城乡隔离还相当严重的条件下，必然在一定程度上产生市场功能失调、价格信号失真等矛盾，增大了原已存在的市场风险。值得注意的是，随着大量小规模、分散经营的农户进入市场，市场竞争显然更多地表现为农民之间的卖方竞争，市场风险将更多地落在了无力抗衡不正当竞争的农民身上。因此，为了防止市场出现过度波动，保护农民经济利益，政府应把平抑市场风险作为农业宏观调控的重要目标。
3.增加农民收入。收入预期是农民从事生产经营活动的基本依据。在微观层次上，农民只有在收入增加的前提下才能扩大供给。农民的收入预期不好，政府的安全供给目标也难以实现。之所以将增加农民收入列入农业宏观调控的目标，还在于传统体制下，价格基本上是由政府制定的，这种计划价格一般是固定不变的，农业产出越多，其收入就越高，因而产量目标和收入目标是一直的。然而，在市场经济下，农产品使用价值与价值的矛盾以及由此而引起的产量和收入、农民微观目标和政府宏观目标的矛盾则日益突出。换言之，对个体农民可能是生产越多越有利，而对群体农民则不一定，增产并非必然意味着增收。既然如此，农民的农业生产目标只有在和其收入目标一致时，他们的经营行为才会和政府宏观目标保持一致。可现实的情况是，由于农业低下的比较利益，农民的农业生产目标很难与其收入目标相吻合，自然也就导致了政府宏观目标与农民微观目标的错位，政府通过各种措施号召农民发展农业的愿望总是难以得到广大农民的有效响应。近年来，农民收入一致呈徘徊状态，直到1992年才出现了一定程度的恢复性增长。农民收入的徘徊甚至下降不仅降低了农民的投资能力，削弱了农业发展的后劲，而且影响了通过农村有效需求的扩张促进整个国民经济发展的总体目标的实现。从另一个角度讲，没有占人口绝大多数的农民收入的提高，中国的“小康”目标也就无法实现。
4.促进良性循环。农业是否建立了良性循环的机制，标志着一个国家农业发展的潜力和前景。笔者认为，农业的良性循环至少应包括如下方面：(1)农业资源的合理利用和有效保护。(2)农业科技进步水平的不断提高。(3)工农业协调发展。(4)农民自身的发展。⑤依据现实情况分析，中国农业资源的利用和保护远不能说合理有效，大量的农业劳动力拥挤在面积有限的耕地上，乱占、滥用、浪费耕地的现象仍很严重；农业科技向现实生产力的转化面临着一系列障碍；传统体制下形成的不利于农业的资源分配格局尚未发生实质性变化；农民文化素质差，组织化程度低的状况并没有明显改观，很难适应市场经济下竞争日趋激烈的现实。上述分析的表明，中国农业的基础仍很脆弱，农业还没有形成良性循环的机制，如果对农业问题稍有松懈，随时都可能陷入新的困境，给农村经济乃至整个国民经济带来难以估量的损失。政府应把建立中国农业的良性循环机制作为农业宏观调控的重要目标。
三、中国农业宏观调控的主要内容
农业宏观调控的内容和农业宏观调控的内涵界定及其目标是密切相关的。具体地讲，主要有以下几个方面：
1.制定合理的农村产业政策。农村产业政策是政府根据国民经济发展的客观要求，调整和改善农村产业之间的关系，促进各产业协调发展的政策体系。农村产业政策又包括产业结构政策和产业组织政策两方面的内容。农村产业结构政策的核心在于政府首先应明确重点扶持哪类产业。笔者认为，中国农村产业结构政策的重点是：第一，继续稳定和强化农业的基础地位，为其它产业发展提供坚实的保障。特别应该强调的是，必须以市场为导向，发展高产、优质高效农业。第二，大力促进农村二、三产业的发展，推动产业升级。第三，借鉴东盟国家特别是泰国的经验，农村工业的发展，既要不断提高其现代化水平，更要把农产品加工业作为中心。第四，农村产业结构政策要在生产、流通、分配和消费领域具有一致性，即改变某些短缺农产品在消费中采取鼓励消费的政策而某些积压农产品在流通中却采取限制出境的政策。第五，农村产业结构政策要在各级政府之间具有一致性，即改变中央政府重点扶持的产业因资金短缺而无法发展，个别受控制的产业、产品则因利润大受到地方和部门政策支持和保护的不合理状况。农村产业组织政策的中心是处理和协调农村经济发展中各商品生产者在市场交易中形成的相互关系，促使产业组织合理化。产业组织涉及到的重要问题主要有两个：一是规模经济，二是市场竞争效率。据此，中国农村产业组织政策应着眼于：第一，实行农村土地使用权商品化，促进土地的合理流转与适度集中。第二，乡镇企业的适度集中。这不仅表现在地区上的集中，而且应加强产业的联合和合作。第三，引导农民联合起来进入市场。
2.强化政府对农业投入的直接支持，提高农业综合生产能力。一般而论，政府的农业投资是与整个经济增长同步的，对于实现经济转型阶段的国家来说，尤为如此。英国经济学家简·A·莫利特在分析了世界上88个国家的农业与经济发展的关系后，得出了这样一条结论：人均收入每增加1%，农产品总值中再投入农业的比例应增长0.25%，农业才能稳定发展。据研究，1986-1990年期间，中国农业发展中资本要素对农业综合生产能力的贡献率为35.8%（同期科技因素的贡献率为30.4%，劳动力投入的贡献率为30.7%⑥）。为保证市场经济下各种生产要素以合理的数量投入农业生产，稳步提高农业的综合生产能力，政府必须坚决改变近年来农业投资日趋下降的不利局面，要通过立法手段确保农业投资的比例，以克服说起来“头等重要”，做起来“排不上位”的“口号农业”的弊端，保持农业投资的稳定性和连续性。首先，要提高中央政府财政预算内资金、国家基本建设资金用于农业的比重。政府在确保农业贷款增长率高于全国平均贷款增长幅度的同时，提高农业中长期低息贷款等政策性贷款的比重。其次，要改变农业投资方式，变分散投资为集中投资。农业资金投入的重点首先应放在农业基础设施建设上，既包括农业的基本生产条件也包括农产品流通所需要的基础设施。农业资源综合开发和商品性农产品基地建设是政府农业投资的另一重要对象。抓好了大型农产品商品基地建设，主要农产品的稳定供给就有了可靠的保证。为提高农业综合生产能力，政府的农业投资重点还应放在大力支持农用工业的发展上，否则，即使政府再增加农业资金投入，也难以有效地转化为现实生产力。再次，要对农业投资实行“基金化”管理，防止农业资金的“非农化”现象发生，确保有限的资金能够真正用于农业发展。
3.完善市场体系，培育市场中介，引导农民进入市场。市场体系是发展农村市场经济的基础工程，市场中介是连接生产与消费、微观与宏观的桥梁。对中国的农村经济发展来说，政府在这方面有着不可推卸的责任。市场体系的建设着重在于两个方面：一是要有计划地建立一批全国性的农产品批发市场，一般应建立在对同类农产品供给有决定意义的主产区，地方政府在合理布局的前提下相应建立区域性农产品批发市场。在发育和完善农产品批发市场中，政府的作用是：第一，对于政府部门出面建立的批发市场要进一步解决政企不分的问题，确立有活力的经营机制；对于自发形成的批发市场要纳入统一管理，提供优惠政策，帮助其提高。第二，对与市场建设密切相关的交通、通讯等一次性投资量大，靠农民、企业和其它经济组织很难承担的基础设施，政府应尽可能予以提供。第三，制定市场规则，消除身份歧视，废除所有制限制、地区封锁和部门分割，防止市场垄断，维护平等竞争。第四，政府的农业宏观调控政策应注意与批发市场相衔接。二是要大力发展要素市场，重点推进劳动力、资本和土地市场的发育。劳动力市场发育的关键在于加速农村工业化和城镇化建设，改革现行的户藉管理制度，使广大农业劳动力资源能够有序地、逐步地从农业中转移出来；资本市场发育的重点在于农村的金融制度，主要是完善农村合作金融制度和充分发挥利率杠杆对资金供求的调节作用；土地市场发育的核心是尽快解决农业用地被征用时只补偿农业损失，而用地单位却转手倒卖，非法牟利的问题，并尽可能地创造农村土地有偿使用和有偿转让的条件。总之，只有农产品市场和要素市场发展了，才能使政府对农产品供给和农业要素（资源）的调控更加有效。值得注意的另一个问题是，在农业由计划经济向市场经济转轨这一深刻的社会经济结构变革过程中，广大农民不可避免地会受到巨大的冲击和挑战，要使农民在市场经济的汪洋大海中生存和发展，政府必须通过外部力量进行卓有成效的引导和帮助。在这方面，政府的作用在于：一是依托现有的组织资源，如社区集体经济组织、各种专业性合作经济组织、贸工农一体化组织等，利用提供生产资料补贴、降低贷款利率、税收减免等手段鼓励其发展，以发挥它们引导农民进入市场的功能。二是将原本属于民办而后成为官办的供销合作社、信用合作社恢复其群众性质，以发挥其引导农民进入市场的作用。三是加强对各种组织在引导农民进入市场中可能出现的名不符实、垄断收费等倾向的宏观指导和监督。
4.完善主要农产品的价格保护制度和实施主要农业生产资料的价格补贴制度。价格保护是市场经济下政府实行农业宏观调控的重要内容，所有发达市场经济国家无一不是依靠价格政策和贸易措施保护本国农业的。中国实施价格保护政策的关键在于确定一个合理的保护价格水平，当农产品市场价格低于保护价时，政府实施保护价收购，以免“谷贱伤农”。从国际经验看，农产品保护价格的制定主要考虑五个因素：(1)农产品的成本水平及其变动幅度；(2)农业生产者与非农业职工收入水平的差距；(3)国内外农产品市场的供求状况；(4)政府的财政负担能力；(5)城市居民的承受能力。中国农产品保护价格的确定，可参照生产成本、机会成本、供求关系、消费者的承受力和政府财政负担等因素进行。但是，要真正计算出保护价格水平，的确是一件难事。可借用生产函数理论，对农产品的保护价格进行理论测算。首先，我们给出两个假定：假定Ⅰ：政府追求农产品生产总量最大化。假定Ⅱ：农业生产者追求经济收益最大化。应该说，上述两项假定是有现实基础的，而且市场化程度越高，假定的合理性越强。然后，利用生产函数分析，求出总产量最大和收益最大化之间资源投入量的差值，再与其价格相乘，即可求得政府实施保护价格应该补贴的程度。如上所作的测算只是一个理论模型，实际中农产品保护价格的确定应力求达到两个要求：一是尽可能地符合理论设计，二是要与现行的统计口径相吻合，以便于实际操作。按此原则，笔者设计了一个农产品保护价格的计算公式：
农产品保护价＝农产品生产成本（1＋成本盈利率）
实施保护价格一般有两种办法：一是政府收购，即当市场价跌到保护价以下时，农民按政府规定的价格在市场上销售农产品，销不出去的部分，由政府按保护价收购。二是差价补贴，即政府规定最低保护价格，但不负责收购，农民所生产的产品全部按市场价格出售，差额由政府补贴。两种方法究竟哪一种的实施成本较低，主要取决于农产品的需求价格弹性。根据大量的研究表明，大部分农产品需求价格弹性小于1，这样，从直接的财政支出看，政府收购更合理一些，但若考虑支付收购费及仓储费用等因素，情况会更复杂一些。
近年来，农业生产资料价格的大幅上涨已成为农业生产成本上升，农业收益下降的一个主要原因。抽样调查表明，1994年上半年全国农业生产资料综合价格指数达118.4%，农村中流传着“四十年代保延安，九十年代保碳铵”的说法，足以说明化肥的紧张程度。解决这一问题除政府必须从农业发展的战略全局出发，尽快安排落实一批农用工业的骨干项目外，还必须改革农用生产资料的价格管理制度。1989年以来实行的化肥等生产资料的“专营制度”对控制农用生产资料价格上涨起到了重要的作用，但这主要是通过行政限价而不是预算补贴来支持的，当遇到能源、原料涨价而导致成本型价格上涨时，政府就无能为力了。从94年5月开始，政府对化肥等主要农资价格管理办法由原来的国家统一定价和最高限价统一改为中央政府规定出厂中准价格和上下浮动范围，由企业在允许范围内（±15%）根据季节、地区差别和市场供求状况自主确定价格，调拨价格实行经营费率或利润率控制。但无论如何，在农产品价格没有彻底放开以前，政府对主要农用生产资料实施价格补贴的责任是推卸不掉的。
5.健全重要商品的缓冲储备体系和风险基金制度。农产品缓冲储备是保证农产品供给安全，平抑价格波动的重要手段。农产品储备主要有“周转储备”（中国称为商业储备）和“后备储备”（中国称为专项储备）两部分，二者可统称为“缓冲储备”。农产品储备体系与政府的保护价收购是紧密联系在一起的，它是政府实施价格保护的物质基础。中国从1990年开始逐步建立了粮食、棉花、猪肉、食糖等主要农产品的专项储备，同时对农膜、农药等重要农用生产资料也有了一定的储备，但尚未建立起一套制度。当前，需要进一步完善的工作有：(1)建立中央政府、地方政府和农民个人储备的多级储备体系。中央政府主要负责国家级农产品储备和进出口调剂，并通过产销定货或批发市场调节各省之间的余缺。各省、自治区、直辖市的专项农产品储备保证本区域内各地区之间的供求平衡。政府通过经济手段鼓励农民个人储备。(2)合理确定农产品储备规模。农产品储备要求适度的规模，其目的在于既保证农产品储备能起到应有的调控作用，又使政府的调控成本尽可能地小。根据联合国粮农组织的研究结果，世界谷物的周转量应达到总消费量的12%左右，后备量应达到总消费量的5～6%，两项相加得出，世界谷物储备量的最低安全水平为世界总消费量的17～18%。按照这一水平，可使世界一年的消费量得到保障的概率为95%。笔者依照相同的方法对中国的粮食专项储备和商业储备量进行了计算，结果表明：第一，中国粮食专项储备的最低储备率应为国内粮食年消费量的7%左右，按94年粮食年消费量8900亿斤计算，需要储备600亿斤左右，可弥补一年的粮食减产所造成的短缺。但是，由于中国农业的稳定性较差，从1979年到1994年，粮食产量增幅最多的为772亿斤，减幅最多的为564亿斤。由此提出的一个问题是，粮食专项储备的数量还应该考虑粮食生产几年徘徊所引起的短缺。第二，粮食专项储备还应有相应的商业储备作保障，中国粮食商业储备量按总消费量的12%计算，需要1100亿斤左右。(3)建立价格风险调节基金对于实施粮食缓冲储备可以起到良好的保证作用。风险基金的主要来源之一是价格放开后各级政府减下来的财政补贴。同时，还可以从粮食批发环节以及新增财政收入中提取一定比例，充实价格风险调节基金。除粮食外，其它主要农产品也应逐步建立风险调节基金制度。
根据中国农业发展的需要，必须建立中央和省两级调控农资商品市场的制度。中央政府调控的化肥、农药、农膜应不低于全国总销量的15%，由中国农资集团公司具体负责实施；各省、自治区、直辖市调控的主要农资数量应占其销量的20%左右，进行区域范围内的供求平衡。
以上所述只是农业宏观调控的主要内容，至于调整农业科技政策和推进技术进步、强化现代农业保险体系、加强对耕地及其它农业资源的保护等也是农业宏观调控内容的重要组成部分。此外，农业宏观调控的内容还必须通过计划、财税、金融、法律等相应的手段进行实施。限于篇幅，本文将不再论及。
注释：
①冯中朝主编：《市场经济与政府职能》，中国经济出版社1994年版，第2页。
②参见李炳坤，《建立与农村市场经济要求相适应的政府职能体系》，《农村经济文稿》1994年第8期。
③④数据来自黄守宏：《论市场经济条件下农业的基础地位》，《经济研究》1994年第1期。
⑤郭晓鸣、赵昌文：《论市场经济下政府农业政策的选择》，《中国农村经济》1994年第7期。
⑥数据来自国务院研究室、农业部课题组：《中国农业综合生产能力的研究》，《农业技术经济》1994年第5期。
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