略论我国构建服务型政府的路径选择，本文主要内容关键词为：路径论文,我国论文,服务型政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
构建公共服务型政府既是现代民主政治发展的必然趋势，又是政府实现良好治理的基本诉求。所谓服务型政府，是指在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序和民主公开的方式组建起来的以为公民服务为宗旨并承担服务责任的政府。公共服务型政府的本质属性在于其价值导向的“公共性”。在公共服务型政府中，政府行使公共权力是为了服务于全社会、服务于全体公民，这是现代政府治理的合法性基础和存在的价值，也是政府行政的发展趋向。
在新的历史条件下，必须加快实现政府治理范式由管制模式向服务模式的转型，为市场和社会提供更多优质高效的公共产品和公共服务。以“顾客”为服务导向，实现政府公共服务职能的市场化、社会化，公共服务手段的电子化以及政府财政体制由投资型向公共服务型转变，是构建服务型政府的路径选择。
一、以“顾客”为服务导向，政府仿企业化
在传统的政府公共服务体系下，政府常常以行政计划替代公众意愿，以精英设计替代公众参与，忽视公众的需求和偏好，公众的影响较为有限。这就直接导致了政府甚至弄不清谁是它们的“顾客”或服务对象，服务质量自然就不到位。
新公共管理理论认为，服务型政府是企业化政府。企业化政府的主要功能是确立政府以“客户”需求为中心的行为取向，以企业精神以及相应的政府治理模式提升其公共服务的绩效。它将现代企业管理思想和管理方式引入政府运作过程，尤其是政府公共服务领域，把民众当作政府的“客户”，以“客户”为导向，转变政府职能，重组政府机构，再造行政流程，构成一种重要的制度创新。在企业化政府这一全新制度的激励下，政府有可能得到更有效的管理和经营，从而使其提供的公共服务变得更经济、更有效率、效能和效益。
毋庸置疑，公共服务型政府是“以民为本”的政府，但究竟如何将以民为本的理念转化为政府功能的发挥，既是一个理论问题，又是一个实践问题。如果说“以民为本”的理念反映了公共服务型政府的价值理性，那么，“以客户需求为中心”或“以客户为导向”作为一种企业化表达，则凸显出公共服务型政府的工具理性。在发达的市场经济国家，政府体制改革的基本方向是逐步建立公共行政体制和公共管理体制。公共行政体制在不触动传统官僚制的前提下，力图使政府的运作走向法制化、程序化和规范化，它还注重加强政府的责任制度和能力建设，注重政府机构调整和职能转变。而作为政府体制改革的深化和发展，公共管理体制则要求对传统的官僚制本身加以改造，它更注重通过“客户”授权，来满足服务对象的需求，促进民众作为管理主体对管理的参与。与公共行政体制相比，公共管理体制更倾向于开放型政府，更注重“客户”的概念，并强调“客户”的授权以及服务提供者的可竞争性。显然，新的公共管理体制与企业化政府具有逻辑上的一致性。
二、公共服务职能的市场化
公共服务市场化的基本理念是在公共服务领域引入竞争机制，实现公共服务的最佳供给和公共资源的优化配置。在经济全球化和WTO的背景下， 服务型政府的实质性内容就是市场化政府，即以市场为基础的政府，它意味着政府的职能的市场化。政府不再直接经营竞争性物品和服务的生产与供给，而将原来承担的相当一部分公共服务职能推向市场，将各种公共资源交给市场去配置，由市场体系向社会提供公共服务，利用市场的力量矫正政府的角色，使原来的公共服务行政配置机制转变为市场主导机制，使政府从“划桨人”转变为“掌舵人”。通过引入市场竞争来提升政府公共服务的绩效，是现代政府服务模式转型的一个流行趋势，也符合市场经济发展的要求。
传统的管制型的政府服务供给具有垄断性，公众缺乏对服务的自由选择权。如果选择变成了强制，那么公众与公务员之间的关系就会发生根本性转变，公务员也就不再是公仆了。这就容易导致政府的公共服务效率低下，公共服务质量低劣。改变这种现状的根本出路在于打破政府的垄断，在公共服务中引入竞争机制，创造服务中的自由选择机会。惟其如此，才能促使政府服务以公众需求为导向，实现不同属性和形式的公共产品和服务的有效供给，使消费者拥有更多选择权和更好服务体验，从而增强公共服务型政府的有效性。
当然，公共服务在一定程度上的市场化，并不意味着政府减轻或放弃公共服务的责任，而是改革和创新政府履行公共服务责任的方式和途径。通过培育、完善和维护公平竞争和富有效率的市场机制，如招标制、承包制和采购制等，取代行政官僚机制，并通过建立健全公共服务市场化的法规体系和标准体系。实践证明，通过政府服务职能市场化，既能增强政府提高服务质量和效率的压力和动力，也能在一定程度上缓解财政困难，弥补政府财政能力和服务能力的不足。
目前，公共产品计量技术获得长足发展，公共服务行业的市场准入障碍得以减弱，公共工程的招投标、合同承包、政府采购等市场管理技术的出现和完善，使公共服务业引入竞争机制、打破政府垄断成为可能，公共服务市场化具有一定的操作性与现实性。
三、公共服务职能的社会化
公共服务职能的社会化，主要是指将原来由政府承担的一些公共服务职能，大量地转移给非政府组织和私人部门，即从公共服务和公共产品完全由政府部门或国有企业供给转变为由社会自治和半自治组织以及私营企业等“第三部门”来提供。
在市场经济条件下，社会结构日益复杂，社会分化不断加剧，价值取向呈现高度多元化，因而社会经济管理和公共服务只能是一种政府、市场、社会等多中心式的治理，其中政府仅仅是诸多社会经济管理和公共服务主体中的一个。一些私营部门、独立机构、社会自治、半自治组织等非政府组织都将成为公共物品及公共服务的提供者，都将为提供相同的公共物品和公共服务与政府展开公平竞争。政府通过对社会力量的组织、利用和管理，实现公共管理和公共服务的社会化，在降低行政成本的情况下，改善公共服务的质量，提高公共行政效率。
公共服务职能的社会化以后，公共服务的供给不再由政府独自承担，政府也不再是管理公共事务的唯一机构，这样政府就可以部分甚至完全地从日常事务中解脱出来，专心于政策的制定和执行。
目前，我国诸多社会经济管理权力和公共服务功能正在向以行业协会为代表的社会中介组织及其他非政府机构转移。行业协会等社会中介组织作为市场体系的一个重要组成部分，其完善程度已成为政府职能社会化水平的一个重要标志。尤其是在加入WTO以后， 社会所需的各类服务必须更多地依靠行业协会等社会中介组织来完成。
公共服务职能的社会化，意味着政府彻底把公共服务的内容、方式及其评价的选择权交给了社会公众。这样就迫使公共服务的供给主体不得不树立“顾客意识”，把公众当作“顾客”。否则，公共服务的供给主体所提供的服务不被“顾客”所认同时，他们自然就会失去自己的市场份额。因此，公共服务职能的社会化，既能使公众获得优质高效的服务，又可以提升政府“情为民所系，利为民所谋，权为民所用”的良好形象。
四、公共服务手段的电子化
随着现代信息网络技术的迅速发展，电子化政务应运而生。1999年1月， 由中国电信和国家经贸委经济信息中心发起，联合国家48个部委（办、局）信息主管部门共同倡议，“政府上网工程”在全国正式启动。因此，这一年被称为“政府上网年”，标志着中国也进入了电子政务时代。电子化政务的主要功能是优化政府与“客户”之间的“界面”，降低政府与“客户”的交易成本，全面提升政府公共服务的现代化品质。电子化政务对政府传统的“公文往返式”办公模式提出了严峻挑战。与传统的公共服务模式相比较，电子化服务着眼于更大范围内、更高层次上社会公共需求的合理化和现实化，它为民众获取方便、快捷、个性化以及界面友好的政府服务提供了更广阔的市场准入。
由于电子政务实现了信息网络技术与政府公共服务的融合，它改变了政府的组织结构、权力结构和业务流程，使政府获得了高效倍增的行政效率，使政府的运作成本大为降低，提高了社会资源的配置效率，使更多的社会资源进入公共产品和服务领域，有效增加了民众可以直接或间接享有的社会公共利益。
此外，电子化行政在增加政务透明度，为政府行为规范化提供有效制约机制的同时，还能够以其基于同一计算机网络程序和界面的平等和一致的服务，将人为的不公正、不公平现象降低到最低程度。公众从网上直接向政府官员获取信息，一改过去那种政府官员高高在上，可望而不可及的陈腐作风，消弭了官民之间的隔阂，拉近了政府与公众的距离。人们足不出户就可在政府网站上办理相关事务。同时，公众也可通过发电子邮件，或在BBS论坛上表达自己的意见和建议， 监督政府行为并参与政府决策。从这种意义上来看，电子化政府远不只是一种技术创新，而更多的是一种重大的制度创新，它开辟了一条实现公共服务型政府目标的现代化路径。
五、投资型向公共服务型转变的财政体制
强化政府公共服务职能，必须建立公共财政体制。公共财政体制作为与市场经济发展要求相适应的一种财政体制类型，是满足社会公共需要的政府财政运行模式。在公共财政体制运行过程中，政府以社会经济管理者身份组织收入，并将其用于社会公共活动支出，实现资源优化配置、经济平衡发展和收入合理分配，促进社会公正和公平。尤其是满足社会对公共产品和服务不断增长的需要，实现公共利益的最大化。市场经济条件下的公共财政体制是建立在政府财权与事权相一致基础上的，因而政府投资型财政体系向公共服务型财政转变是政府职能转变的重要内容和标志。从资源配置上看，政府职能上的“越位”、“缺位”和“错位”是与财政支出的非公共性和欠公共性密切相关的。所以，构建公共服务型财政体系，有助于调整和优化财政支出结构，使政府更多地关注“市场失灵”条件下的公共产品和服务领域，增强财政对政府履行必要的公共服务职能的保障能力。
从目前我国实际情况来看，政府在公共产品和公共服务的供应方面还存在很大缺口。这有两方面的原因：一是整个财政能力不足；二是将有限的财政资金过多地投资到国有企业，形成国有资产，以及过多地投资于基础领域和竞争性行业，而公共产品和服务方面所需要的财政资金却没有配置到位。发达国家的政府用于经济建设的支出只占财政支出的2％左右，而我国则高达38％—40％。因此，为加强政府公共服务的核心职能，必须进行公共财政体制改革，调整财政支出结构，大力压缩非公共性的财政支出，坚决杜绝“政绩工程”、“首长工程”、“献礼工程”等与本地经济社会发展关系不大的项目支出，从那些不属于社会公共需要的领域抽身，而在社会公共需要的领域加大国家资源的投入，将财政支出的重点转向公共安全、公共卫生、公共教育、社会保障和基础设施建设方面，逐步把投资型财政转变为公共服务型财政。