加快京九沿线城市化进程的思路与对策建议，本文主要内容关键词为：沿线论文,对策论文,进程论文,思路论文,建议论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
引言
城市化与我国工业化进程的差距，虽在改革开放中得到一定改变，但是在我国长期的计划经济体制下所形成的城市化滞后的状况，严重阻挠着地区经济的发展。这不仅制约了农业经济向工业化的过渡，更主要的是难以借助城市的聚集经济效益的优势，推动本地区域经济的发展。如今京九铁路的建设，特别是香港回归祖国，京九铁路全线运营，这就给沿线城市化带来前所未有的机遇。沿线各省市都在调整自己的发展思路，围绕大京九做好城市增长极的文章。
一、江西京九线城市化进程的基本状况
城市化水平一般用非农人口占总人口的比重来衡量。由于统计制度及行政区划设置等方面的原因，城市化水平的横向比较难度较大。从国家公开出版的统计年鉴上看，各种人口的分布既有城市本身的，也有城市地区的，这是由于许多地方采取市带县或县改市的原因。为了便于研究，我们将从沿线城市和沿线地区两个层次分析沿线城市化水平，并对各种不同规模的城市效益进行比较。
1.京九沿线地区城市化水平
京九沿线地区除了8个设市（包括县级市）城市外，还有152个建制镇（至1995年12月底），占全省建制镇总数583个的26.07%。就城市化水平而言，沿线非农人口322.43万人，占沿线总人口的27.63%， 高于全省20.25%的水平，这是由于沿线的工业相对发达， 投资强度也高于全省平均水平。1995年，沿线全部独立核算工业固定资产原值306.2 亿元，占全省的40.55%。 国有经济单位和城镇集体单位固定资产投资分别为71.30亿元和1.64亿元，分别占全省37.46%和45.4%。沿线地区财政收入56.51亿元，占全省53.71%，其中，中央财政收入33.20亿元， 地方财政收入23.31亿元，分别占全省80.81%和36.35%。 中央企业和消费税较高的烟酒加工工业多集中在沿线城市和依托沿线城市发展。沿线城乡居民储蓄存款余额252.06亿元，银行各项贷款余额390.07亿元，分别占全省41.06%和44.63%。
2.沿线地区经济发展水平
京九沿线地区是江西经济比较发达的区域，也是城市化进程较快的区域。1995年，沿线地区国内生产总值496.98亿元（当年价），占全省41.24%，其中，第一产业119.23亿元，第二产业211.61亿元， 第三产业166.13亿元，分别占全省31.83%，46.91%，45.28%， 都大大高于其人口和土地面积占全省的份额。从产业分布的空间特征来看，第二产业和第三产业的特征是在交通干线上某些区域内的集聚，由此构成城市的经济基础。京九沿线地区二、三产业占全省的比重比人口比重高出20多个百分点，说明资源正逐步向沿线地区城镇集中。但是，我们也应看到，由于江西的经济基础薄弱，即使在省内京九沿线比较发达的区域，与全国经济发展的差距也是明显的。以人均国内生产总值为例，沿线地区为4258元，只有全国平均水平的88.52%，其中， 人均三次产业增加值分别为1021.58元，1813.11元和1423.43元， 分别为全国平均水平的103.27%，77.95%和95.28%。可以看出，沿线地区最明显的差距在于第二产业，特别是工业，沿线地区的城市还缺乏强大的吸引力形成工业的大规模集聚。
3.城市的规模效益分析
集聚经济是城市的生存和发展的基本条件之一。从我国的情况看，城市的规模越大，其集聚效益就越明显（见表1）。 这是因为大城市的市场、信息、人才、资金的集聚程度远高于中小城市，人口和资源的集中降低了城市基础设施的平均成本，提高了城市经济发展的效益。这一点在京九沿线城市也十分明显（见表2）， 就江西来看效益最好的是南昌市和九江市。南昌是省会城市，基础相对较好，历年来省里也十分关注；同时，由于10年来省里把投资重点放在九江，使九江工业实力迅增，人均产出接近或超过了南昌。而实行县改市的市，其行政区域未变，只能称为名义的“市”，其效益不但达不到全省城市的平均水平，甚至低于全省平均水平。
4.城市基础设施的基本状况
城市基础设施条件反映了城市经济社会发展的承载能力和城市居民的生活质量。从京九沿线城市基础设施的现状看，其城市的承载能力和城市居民生活质量状况都不容乐观。1995年，沿线城市人均生活用水量为84.95吨，万人拥有公共车辆6.02标台，万人铺装道路4.97公里， 万人拥有下水道长度3.18公里，万人拥有公共绿地43.34公顷， 用气普及率为68.4%（见表3）。 除生活用水和公共绿地两项指标略高于全国城市平均水平，其他4项指标均低于全国平均水平。 就省会城市南昌而言，万人拥有公共车辆和公共厕所为7.9标台和2.3座，人均拥有铺装道路和公共绿地面积为4.6平方米和4.8平方米，而长沙为15.1标台、4座、5.8平方米和6.6平方米，合肥为8.8标台、3.3座、9.1平方米和7.4 平方米。出门行路难，找公共厕所难，休闲无去处等问题既成为城市居民关注的焦点，又成为城市扩展的难题。
二、阻碍京九沿线城市化进程的主要因素
从理论上说，城市化是社会发展必然趋势，是工业规模经济所产生的特征。加快城市化进程是推动二元经济结构转向一元经济结构的有力手段。江西省受各种因素的制约，城市化进程的障碍可谓壁垒森严。其中既有全国全省城市化进程中所共有的障碍，也有其独特的障碍。
1.经济发展水平的障碍
尽管城市的产生距今已有几千年的历史，但“城市化”现象的产生应起源于工业革命。产业革命的发展第一次大规模地把农村人口吸引到城市，使原先和乡村并无多大差别的城市发生了质的变化，成为一定地区范围内的政治、经济和文化中心。从工业化先驱英国来看，1801年，5000人以上的城镇只有106个，其人口只占全国总人口26%，1891年， 5000人以上的城镇则增至622个，人口已占全部人口的68%。 工业化需要城市人口的增加，需要城市为其提供相应的基础设施条件、物质消费和社会文明，工业化的进程推动了城市化的进程。同时，由于城市优良的地理位置，巨大的市场容量及显著的聚集经济效益，使得工商业又进一步向城市集中。发达国家在本世纪70年代，由于工业化社会发展到一定阶段，城市化水平已相当高之后，发达国家才出现制造业分散和大城市人口向农村倒流的趋势。因此，城市化水平的高低，关键在于经济发展水平的高低，在于工业化进程的快慢。
江西全省及京九沿线城市的经济基础都比较薄弱。1995年，全国城市市区GDP占全国GDP的份额达67.78%，其中，第一产业占42.32%，第二产业占71.35%，第三产业占79.70%。而江西城市GDP （不包括郊县）占全省GDP的份额才48.12%，其中第一产业占26.29%； 第二产业占60.35%，第三产业占57.02%，江西城市经济的份额比全国平均水平低20个百分点。从人口分布来看，全国城市区人口占全国总人口的41.28%，其中城市非农人口占全国非农人口70.9%，而江西城市人口占全省总人口31.2%，其中城市非农人口占全省非农人口52.64%， 农业人口向非农产业的转移迟缓，非农人口向城市集聚受到诸多限制，城市化进程缓慢的根源在于经济发展的滞后。过去国家长期对江西缺乏应有的投资，即使布署过某些项目，也多围绕矿产品的开采进行，这些项目大多处于交通不便的地方，难以利用城市的集聚效应，也难于形成人口向城市的集中。特别是京九线樟树以南至定南段，国家及省里长期没有大的投资项目。没有工商业的集中，也就没有城市人口的集中，城市化进展缓慢就在所难免了。
2.宏观经济政策不配套所产生的障碍
我国的宏观经济政策从总体上说是有利于城市化进程的，但其配套政策有时却与总体目标相佐，其中以土地政策和户籍政策尤甚。
如土地管理，在《中华人民共和国土地管理法》和江西省实施《土地法》的具体办法中规定，县一级政府征地的权限为耕地3亩， 其他土地10亩，省辖市和地区一级的权限为耕地5亩，其他土地15亩。 耕地超过1000亩，其他土地超过2000亩，需报国务院批准。其政策出发点是好的，但执行起来很容易影响城市经济的发展。沿线城市想上一些大项目，但批10亩地能盖一个多大的工厂呢？搞大点的项目则担心审批周期长而延误时机。如九江县引进省外资金办一个水泥厂，需征用山地60亩，仅办征地手续就用了半年多时间，而该厂从开工到投产也只用半年时间。
又如户籍政策，1958年1月，全国人大常委会第91 次会议讨论通过《中华人民共和国户口登记条例》，并规定“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续”。从此，中国公民被分成标志鲜明的“农业”和“非农业”两个类别，农业户口的公民除了征地安置和考取国家正规大中专院校外，原则上不能转成“非农业”户口。户口这道闸门，有力地阻止了农村人口向城镇的集中，也阻碍了工业化的进程。改革开放后，户籍改革略有进展，但现有政策对城市化仍有制约，如江西省1994年出台的《关于我省小城镇户籍管理制度改革方案的报告》就规定，南昌市仍遵循按老的管理规定，控制人口增长，在其他小城镇落户的只适用于务工经商等6种人， 城市之间的迁移则须满3年以上， 由小城镇迁往大中城市的仍需按老政策规定严格审批。这种政策，使南昌及其他中等城市难以实现人口的集中。由于户籍制度改革不到位，城市有限的财力既要用于城市基础设施的建设，用于老城区的改造，用于支持城市经济建设，用于社会各项事业的发展，又要用于维持庞大的“非农业”户口人群的近10种福利性制度，如粮食供给制度，燃料供给制度，住宅制度，要素供给制度，教育制度，就业制度，医疗制度，养老保险制度等等。
3.现行管理体制的障碍
现行管理体制对于京九沿线城市化进程的制约主要表现在以下方面：
一是现行城市设置不甚合理。沿线8个城市，北部南昌、 九江属于省辖市，而南部没有一个省辖市，吉安和赣州两市与地区行政机构同在一个区域内，由于体制关系，在城市建设与管理方面，以及各种政策方面，市里都难以协调，而地区又无精力协调。赣州市与南康市、赣县平级，方园十余公里范围有三个城市，规模都较小；吉安市与吉安县（敦厚镇）也是这种情况。而九江市区与长江北岸的湖北省黄梅县隔江分治，使九江地理位置的优势无从发挥，所有沿江大中城市一江两岸的格局在九江根本无法形成。
二是设市城市管理重心难于围绕城市化进程展开。在地改市的过程中，原先期望利用地区所在地城市的集聚效应带动其周边县市发展，但从京九沿线来看，九江带了9个县，南昌带了4个县，市带县的本意是利用城市发展县域经济，收到的效果却是均贫富，九江市区人口才46.3万，却要帮助436.7万人共同富裕，一匹弱瘦的小马， 怎能拉得动一架沉重的大车呢？
三是各级行政长官的决策随意性使城市发展失控。由于各地行政长官急于在任期做出显赫政绩，而城市建设是看得见摸得着的东西，因此一任行长官上任后，都想干一番事业，搞几个大动作，使许多地方城市规划的整体性、连续性被破坏，追逐热点，不切实际的事时有发生。在市场热时，沿线不少城市相继建了一批市场；在开发区热时，各地又纷纷圈地搞开发区；在迎接京九通车之际，沿线各站又大张旗鼓搞起了场站建设，动辄建百米站前大道，数万平米站前广场。这些项目开工建设或建成之际，一片喜气洋洋，报纸登消息，电视上镜头，领导政绩也出来了，此后项目效果如何，却无人过问。许多市场冷清萧条，平日难见几个经营者和客商，许多开发区杂草丛生，不见几家企业落户，火车站广场及站前大道建成了，火车通了，却不见有多少货运进运出。
四是城市建设主体错位。从市场经济体制的要求看，政府对城市的建设和管理有义不容辞的责任，对企业则采取自主经营的体制，为其在经营活动中提供良好的软硬环境。在京九线的一些地方则是一番相反景象，越俎代庖，政府将许多城市基础设施建设推给企业，同时又不断干预企业的生产经营活动；而企业却又不把重心放在围绕市场开展生产经营活动上，却做了许多政府应做的城市建设与管理的事，政企仍是一家，这种情况尤以农垦企业为甚。在农垦系统推进改革的结果是，赋予农垦企业以行政级别，并承担了政府的职能，城镇的建设管理也以企业为主。在京九线北段的若干地方，这些企业内部设立的政府职能机构与一般的地方政府相差无几，大量地消耗了企业的财力，如桑海集团，维持这些机构人员的年工资开支就达800万元以上。同时， 企业又承担起政府城市建设的职能，进一步削弱了企业发展的实力。如共青城，企业既投资搞火车站、立交桥、百米站前大道，又投资搞区域性变电站、水厂等等；又如桑海企业集团，在上级授意下搞开发区，也要求搞100 米大道，2km[2]区域开发区，企业硬着头皮搞了60米大道， 0.67km[2]面积开发区，在道路、水电等方面的基础设施上投资了3000多万元，原指望筑好巢即能引来凤凰，但从引进的四个项目看，一个投资1500万美元的制罐厂，亏损严重，生产时开时停；一个制药厂，只留下未开封的设备静静地躺在空空荡荡的厂房里任其锈蚀；一个投资1000多万元的别墅区已建好，但一套房子都卖不出去；仅有一个药用胶囊厂尚在运转，企业建好的6000平方米标准厂房至今无人问津。
4.加快城市化进程中的部门利益冲突所产生的障碍
在京九沿线城镇调查时，听到议论最多的是城市化进程中的部门利益冲突，这种冲突的结果是，人为地提高了农民入城的门槛，减弱了城市发展的动力。各部门往往缺乏全局观念，片面强调本部门工作的重要性，其重要手段一是设立各种报批和审查的门槛，制造各种公文旅行的路径，或以城市建设为名，成立各种基金或设立各种收费项目，但相当一部分的收费和基金的收入或明或暗地进入了部门的小金库，而城市建设资金缺口仍然如故。目前涉及城市建设的税、费、基金等项目已达几十种。“卖户口”为什么会由俏转滞，其中的原因也包括在此。在城市化建设中所筹集的资金有相当一部分没有进入城市基础设施建设，达到开发城市建设城市的目的，而是流入了部门和个人的腰包，并产生连锁阻力，使城市化进程放慢。
5.城市基础设施建设滞后的障碍
目前，京九沿线县城以上的城镇都进行了新一轮城市规划修编，有的城镇规划已经报批，有的正等待上报。我们的调查发现，各地在城市基础设施建设上欠帐甚多，而在新的规划中，各地的盘子都比较大，今后城市基础设施建设的压力很大，特别是资金压力。按一般情况，1km[2]的城市基础设施，需要1.2亿元投资。如吉安市范围现只有17.85km[2]（含吉安县城），到2000年要发展到50km[2]，近10年，其基础设施建设的投入就要60多亿元。按各地规划看，沿线县城以上的城市基础设施投资需求达数百亿元，不采取认真有效地措施解决城市基础设施建设的资金来源问题，京九沿线城市化进程必将受阻。
三、加快京九沿线城市化进程的思路与对策建设
1.把推进京九沿线城市化进程当作建设江西经济脊梁的重要战略措施来抓。
江西的落后，在于工业的落后，而现代工业的载体只能是城市，而不是农村。工业应向城市集中，而不是向农村扩散，搞“村村点火，处处冒烟”。用现代城市人的眼光看，目前的小集镇只是放大的村落而已。有人认为解决农民富余问题的出路是“离土不离乡”，在集镇办乡镇企业。我们认为，要加快京九沿线城市化的进程，应引导乡镇企业向城市（县级以上城市或明星镇）集中，这是其一。其二是引导三线企业搬迁至沿线大中城市，引导中央和省属矿山企业将其开展多种经营的二、三产业向沿线城市集中。其三是重点改善沿线城市（县城以上）的基础设施条件和政府职能，为城市的扩张提供条件。加快城市化进程，就是要利用城市的规模效益和集聚功能，加快工业化步伐，加快解决农村剩余劳动力转移问题。
2.搞好沿线城市的规划
制订四大城市体系发展的规划时，有四个方面的问题需要引起特别重视：一是城市体系规划的制定既不能固守现状，只对现有城市体系进行局部的小修小补，也不能完全脱离实际，没有任何根据地超发展阶段，追求城市体系结构功能的完整。我们提出的四大城市区域（略），是既考虑了当前的体制结构现状，又考虑了城市的辐射能力和发展趋势。二是各区域的城市体系必须同全省的城市体系发展规划相互衔接，以避免在各个区域形成小而全的封闭式城市体系，在更宏观的角度上产生新的城市体系的结构偏差和布局失衡。三是必须注意城市规划的科学性和严肃性，城市规划应经过详细研究和论证，广泛听取各方面的意见，特别是反对的意见，使规划建立在科学的基础上，规划出台后，应有地方性立法予以保证实施，不要搞一任行政长官一轮城市规划。四是注意规划的长远性及量力而行，考虑分期实施规划的现实性。
3.下大力气解决城市发展的体制问题
（1）解决昌九工业走廊中段缺乏中心城市的问题。 目前昌九走廊中段有永修、德安二个县城，还有共青、云山等农垦型城镇，这些城镇基本上各自为政，各地对于撤县建市和单独设市的积极性都比较高，应充分利用这种积极性，在全线（京九）和全省一盘棋的基础上，统筹规划，研究在昌九工业走廊中段建立一个中心城市（一个地级市或计划单列市）的具体实施方案，这样，也可以解决农垦企业的政企不分的问题，使企业轻装上阵。
（2）解决向塘交通枢纽的集聚功能问题。 向塘已成为全国性的大型交通枢纽。在国内，一般的交通大枢纽都是具有极强集聚功能的中心城市，唯向塘例外，这无疑是京九线效益的巨大损失。如何发挥其集聚功能，我们建议，将南昌县城迁至向塘，加速向塘的人口集中，在向塘设立省级经济技术开发区，凡南昌市新建的大中型项目，特别是物流量大的项目，建议布局在向塘开发区内。大力开发建设向塘，要解决一个观念的问题，有人认为向塘附近是南昌市的一块产粮宝地，不能动。其实，良田的比例并不大，关键是学会看比较效益。
（3）解决赣南中心城市发展的体制问题。 建议统一考虑调整赣州地区的行政区划，赣州改为市带县体制，成为省辖市。
（4）解决大中型城市发展空间问题。 建议将湖北黄梅县划归九江市，使之利于形成一个江西岸的格局，将九江县并入九江市，成为其一个区，使九江具备成为长江中游大型城市的基本条件。新建、莲塘、向塘并入南昌市成为区，作为南昌的卫星城进行规划建设。吉安县并入吉安市，成为一个区。赣县、金鸡镇并入赣州市，成为一个区。
（5）加快沿线实力强县改市步伐。建议在近10年内， 将向塘（南昌县城）、德安、永修、信丰、龙南、泰和、兴国、新干等县改市。
（6）加快沿线撤乡建镇步伐。凡是达到建镇标准的乡， 应加快建镇步伐，鼓励农民向镇集中。
4.解决城市发展与建设的重点选择问题
江西的财力十分有限，为了发挥资源的集聚效应，必须选择重点城市予以重点支持，使其具有更好的城市吸聚能力和辐射能力。通过前面的分析，我们看到，沿线城市规模越大，其效益就越好。我们应该因势利导，把重点放在沿线大中城市的发展上。其发展层次为：首先，省集中扶持南昌、九江、吉安、赣州四市发展，在2010年前，把南昌市建设成200万人口以上的大型城市，九江、吉安、赣州建设成50 万人口以上的中等城市城；其次，重点发展沿线县城（镇），县城镇是县域经济政治、文化的中心，省、地（市）应予相应的支持；再次，对于小城镇建设，应优先发展沿线的明星城镇、特色城镇，使其成为县域经济的增长极，省、地（市）、县应予相应的支持。沿线的乡村集镇，沿线各县（市）应予相应支持，使其成为吸引乡村工业和农村人口集聚的重点。
5.加快城市化进程的配套改革措施出台步伐
户籍制度的改革，有赖于其他配套改革措施的实施，这些配套改革主要有：
一是粮食供给制度的改革，现在虽然取消了对城市居民的补贴，但仍对粮食部门给予补贴，如1996年江西省对粮食补贴就达4.6亿元。 粮食的销售应走市场化道路。
二是农村土地制度的改革，凡户口进城的农民，一律要退承包地和自留地，退出的土地，由村掌握。
三是建立全社会的失业保险、医疗保险和养老保险制度，其范围应涵盖包括进城农民在内的所有职业。
四是改革住房制度，实行住房商品化，凡个人住房一律商品化，公务员也不例外。
五是建立全新的就业制度，采取自由择业制度，所有职业、岗位均采取竞争择优上岗。
6.加快政府职能转变，降低城市二三产业发展的门槛
把城市政府的工作重心转移到建立城市发展的良性循环机制上来。一是着力改善城市质量，创造良好的城市发展环境，吸引内外资参与城市建设和二、三产业发展。二是加强宏观调控能力，制订相应的地方性法规，引导城市产业和社会发展符合城市规划的总体目标。三是建立高效、精简、统一的城市管理体制，实行政府的社会经济职能与国有资产所有者的职能相分离及政府行政管理职能与国有企业经营管理职能相分离，实现政府宏观调控从调控企业转向调控市场，从直接管理转向间接管理，从实物管理转向价值管理，从部门管理转向行业自律性管理。四是改善政府职能管理部门的管理机制，减少各部门在城市发展过程中的相互制约，清理各种不合理的收费、达标、检查、验收等活动，降低产业发展和农民进城的门槛。
7.建立多元化的城市建设资金集聚机制（略）
8.推动产业结构调整优化进程（略）