巡视制度与防止“钱穆制度陷阱”，本文主要内容关键词为：制度论文,陷阱论文,钱穆论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中央设立专门的巡视机构，组建中央纪委、中央组织部巡视工作办公室和巡视组，是针对严峻的反腐败形势推出的重要举措。这次制度设计赋予巡视机构重大的责任和使命：从制度上强化党内监督，促进党员领导干部廉洁自律，依法执政；把一些不正之风和腐败问题解决在萌芽状态，减少腐败现象的滋生。新的巡视制度的出台，向社会发出了一个明确的信息，表明了新一代中央领导集体反对腐败的坚定态度。
1.巡视制度是党内监督的一个具体措施，在一党制的政治框架中具有特殊重要的意义。
我们坚持共产党领导的社会主义政治制度，共产党作为单一的执政党掌握领导国家和社会事务的一切政治权力，包括立法权、行政权和司法权。在多党制的政治制度中，对执政党执政权力的监督是通过多党竞争、三权分立和新闻自由实现的。但对一党执政来说，包括对执政党的监督也是在坚持党的领导的前提下进行的，因此，来自执政党外的其他方面的力量对执政党的监督作用是极其有限的，而执政党的权力又不能不接受监督，这就决定了对执政党权力制约的首要途径只能是党内监督。党内监督的本质是一种以权力制约为核心的执政党自我的民主政治控制行为。党内监督直接影响着党外对执政党的监督，如果连党内监督都搞不好，党外对执政党的监督就更无从谈起。因此，党内监督是社会主义政治监督的首要途径，只有首先加强党内监督，才能实现党外对执政党的监督。巡视制度作为党内监督的一个具体措施具有重要意义。在这个意义上，巡视制度是改革和完善党的纪律检查体制、加强党内监督的一步积极探索。
2.建立巡视组履行职责的激励约束机制和保障措施。
此次巡视已经赋予了巡视组很大的权威性和独立性，直接归中央垂直领导，这在制度设计上向科学性迈进了一步。监督权力必须不低于被监督者的权力。从制度建设上看，以下几个问题需要解决：第一，巡视组的激励、工作动力问题，他们的积极性来自哪里，如何才能保证巡视组努力工作；第二，巡视组的道德风险问题，在巡视组面对被监督者强大的利益诱惑时如何保持不与之合谋；在面对阻力，甚至当生命安全受到威胁时如何不退缩，保持坚强的意志，坚持工作，都是需要有措施保证的；第三，一个不容否认的事实是，所有的腐败分子都有更高掌权者作为“靠山”，当被监督者通过能够左右巡视者命运的更高掌权者掣肘、施加压力时，巡视组就难以履行监督职责。让巡视组望而却步，所虑者不是被监督者本身，而是能够左右其命运的被监督者的靠山。当问题牵涉到更高级干部时怎么办？这是触及腐败产生及反腐败制度的最核心问题，需要认真思考，从长计议。
3.监督必须从对部分掌权者的监督转移到对所有掌权者的监督，从对人的监督转移到对权力的监督。
此次巡视工作确定的职责和任务主要是对省级领导班子及其成员进行监督。从现实性来看，切中时弊。从制度建设来看，监督的作用点在两个层面，一个是人，一个是权力，但归根结底是以权力监督为核心的，人是掌握公共权力的人，而不是其他人。权力作为一种社会工具，具有强制性、利益性、扩张性，因而具有腐蚀性。任何权力对于任何使用者都具有腐蚀作用，腐败来自于权力。孟德斯鸠说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”因此，监督应该是对掌握权力的所有党政领导干部进行监督，而不应仅仅是对省级干部的监督。从腐败的现实状况来看，任何一个腐败案件都不是孤立的，而是上下其手、左右勾结、“齐心协力”的结果。几乎每个腐败分子后边都有比他权力更大的权力后盾。官员的升降荣辱包括腐败往往都是以“上边”的靠山为后盾的，否则将寸步难行。这是官员以上级提拔为主而不是以民众选举为主的纵向权力构架运行的一个基本规律。
4.监督制度发挥作用必须以横向监督和自下而上的监督为基础。
从作用方向上看，巡视制度是自上而下的监督，是少数人对多数人的监督。在任何监督体系中，自上而下的监督都是必不可少的，但无论从理论上还是从实践上看，单纯的自上而下的权力监督不可能产生实质性效果。民主性质的社会监督，其基础和必要条件是必须具有自下而上的监督和横向监督。公民权利是构成公共权力的基础，因而对公共权力的最根本的制约来自公民权利。自下而上的监督是民主监督的核心所在，只有多数人监督少数人，才是真正的民主监督；只有接受公共服务的人监督凭借公共权力提供公共服务的人，才是民主的真正监督。如果只有自上而下的监督而完全没有自下而上的监督和横向监督，那么，这种监督的民主性就根本没有落实。程维高案中郭光允冤案和对其生命安全的巨大威胁，暴露了我们的监督制度存在的结构性缺陷；也再次不幸地表明，缺乏公民权利制约的公共权力是如何在一些人的手中异化为奴役人民的工具的。所以，自上而下的监督必须得到自下而上的监督和横向监督的有力配合、合理限制才能实现其目的。我们亟需建立起切实保障人民群众举报、控告、举证等一切权利的制度。
5.监督制度必须以党政活动的公开透明和巡视工作自身的公开透明为条件。
公开应该作为党内监督的基本原则。党和政府及各级领导干部既然是全心全意为人民服务的，没有谋求私利的企图，就不怕向人民群众公开；怕公开，就是有“猫腻”。党政事务中，领导机关决策的过程、内容、结果要公开，办事制度、办事程序、办事结果要公开，以至于领导干部的家庭状况、财产、生活方式、健康状况等都要公开。这是知政、议政进而形成普遍真正监督的必要前提和保证。没有公开制度，根本就谈不上监督。灰箱操作、黑箱操作藏污纳垢，大量的腐败行为都是在高度信息垄断的状况下完成的。如果没有公开制度，巡视组到各地见到的都是一派繁荣景象，是一个个勤政清廉的公仆，就没有办法了解真相。巡视组的工作公开，是对巡视组的支持，也是监督。巡视组工作会受到来自于被监督者的各种阻力，程维高案持续了8年，足以说明这个问题。公开是对被监督者的社会威慑，也是赢得广大群众支持的途径。同时，公开也将巡视组工作状况置于众目睽睽之下，防止巡视工作过程中产生新的腐败行为。
6.巡视制度要走出搞运动、刮风、走过场、形式主义的传统惯性，构造出具有持久效力的监督制度框架。
此次巡视计划用4年左右的时间，把31个省区市巡视一遍。从时间上看，还是一个临时性措施，而不是一个持久起作用的经常性措施。4年以后怎么办？从空间上看，5个巡视组只能同时在5个地方工作，另外的那些地方岂不是安然无事？从博弈论的角度看，在猫鼠博弈中，如果老鼠明确地知道猫的行踪在什么地点、什么时候出动，老鼠就可以自由地选择活动时间和活动空间，不必有被俘虏之虞。巡视组的游戏规则对被监督者腐败行为的制约力只在一时一地，“明枪易躲”，风头来时避一避就过了。运动式的办法只是一时之风，不是经常之举，不仅不能治本，而且间歇性的监督或惩治行动，实际上反而增加了一种对腐败的风险预期，使更多的人成为风险喜好者，以至于在监督与惩治的间歇期，腐败的发生率更高。这是我们一直在反腐败而腐败分子却一直在“前赴后继”地出现的一个主要原因。从信息论的角度看，巡视组与被监督者双方明显地存在着信息不对称，一方是明来明去，来去匆匆；一方是暗箱操作，坐地经营。巡视组在地方上的短期工作所能了解到的信息无论如何是十分有限的，而被监督者长期苦心经营所展现出来的一定是“形势一片大好”。如果监督成为几年一遇的“匆匆过客”，那就是走过场、刮风和形式主义了。我们有过搞运动、刮风的沉痛历史教训，形式主义大行其道，误国误事误民。因此，应当以此次巡视为契机，建立起持久起作用的长效机制，提高腐败的查处率和查处力度，使腐败行为承担极大的风险和成本，只有这样才能防止腐败。
7.监督必须真正利用媒体的监督力量。
媒体被称为“第四权力”，也被贬称为“扒粪者”，它是权力运作系统之外最有效、最有力、最令人生畏的监督机制。许多事件是在媒体曝光后，在社会舆论的巨大压力下得到解决的。巡视工作必须借助媒体的支持，以沟通与人民群众、与上级机关的联系，通过媒体向社会公布、向上级机关反映情况。媒体的工作方向应该配合反腐败作出调整。党政干部为人民群众办实事，办好事，是他们应尽的职责，应适度宣传而不必大肆渲染；尸位素餐，贪赃枉法，侵犯人民的利益，浪费人民的财产，作为党和人民的喉舌，媒体不能视而不见，甚至为之狡辩、护短，而应该如实披露、曝光，让是非曲直置于众口评说之中。媒体作为社会监督的一个主体，当其严重依赖于、或在行政上隶属于、或活动受制于作为被监督者的机构及其官员时，就不能形成和客观地表达独立的意见，监督就会成为空话。由于地方利益的强烈意识和地方性媒体的辖属与生存问题，巡视工作状况的披露更需要级别与权威更高的中央媒体或无直接利害关系的异地媒体。
8.力防陷入“钱穆制度陷阱”，引进制衡机制。
中国著名的历史学家钱穆在分析中国历史时指出，中国政治制度演绎的传统是，一个制度出了毛病，再定一个制度来防止它，相沿日久，一天天地繁密化，于是有些却变成了病上加病。越来越繁密的制度积累，往往造成前后矛盾。这样，制度越繁密越容易生歧义，越容易出漏洞，而执行新制度的人往往在分歧争执中敌不过固守旧制度的人，因而越失去效率。我们在完善监督制度的过程中要力防陷入“钱穆制度陷阱”。有效的监督制度不可能是一个单项的制度，必定是一个制度体系。但这个制度体系不是以多少为标准的，不是越多越好，而是一个由真正切中权力这个“事物性质”、能够控制权力滥用的力量支撑的制度框架。迄今为止的人类社会发展实践证明，在“以法制权”、“以民制权”、“以德制权”、“以权制权”等几个控权制度中，“以权制权”才是最本质、最有效的。因为权力是一种物质力量，对于权力的监督和制约不能仅靠精神的力量、道德的力量，而必须有相应的物质力量，这就是以权力制约权力。为了加强对权力的制约和监督，真正防止腐败，建立起坚如磐石的执政基础，中国共产党作为代表先进生产力的发展要求、代表先进文化前进方向和代表最广大人民根本利益的先进政党，应该而且能够吸收和利用最先进的政治文明，在自己的政治活动中引入竞争机制和制衡机制。也只有在这个制度背景下，才能实现不断提高巡视工作水平、建立起一套科学有效的巡视制度的制度设计的初衷。