济南市征地办公室 山东省 济南市 250000
摘要：我国国土面积广大，土地的征收纠纷问题也越来越受到重视。土地征收纠纷反映了具有排他性的财产权和征地机关的强制性征地权之间的紧张关系，根源于土地市场二元产权制度下两级博弈之下利益格局的失衡。因征地纠纷诱发社会稳定风险的问题已得到各级政府的普遍重视。社会稳定风险评估对从源头上防范和化解社会稳定风险能够起到“社会安全阀”的作用。土地征收社会稳定风险评估亟待明确性质及功能定位，正当的民主程序、制度化的公众参与和司法救济的积极介入是有效防范土地征收风险、实现土地征收的民主化和理性化的主要路径。
关键词：土地征收；社会稳定；风险评估；土地财政；风险防控
引言
社会稳定风险评估是辅助政府在公共政策制定过程中的一项重要机制，即对公共政策出台后可能出现的社会稳定风险进行先期评估，并将评估结果作为政府公共决策的一项依据。建立农村土地征收社会稳定风险评估机制是推进农村土地征收决策科学化的现实需要，是预防群体性事件的一项重要举措。
1土地征收社会稳定风险的内涵
社会稳定风险是指由于人类的实践活动以及社会性因素的原因，危及到大多数公民的利益，从而可能引起人民不满，引发群体事件，造成社会动荡，对社会的和谐稳定及健康发展构成威胁的潜在性因素。土地征收社会稳定风险即土地征收过程中可能引发的社会稳定风险，是指在土地的征收过程中，当土地所有者和土地使用者的权益遭到侵犯而得不到合理的补偿，造成失地农民正常的生产、生活甚至生存得不到保障时，引起失地农民的不满，而可能采取群体上访、与政府对抗、聚众游行等措施，从而影响社会稳定、威胁社会和谐的潜在风险因素。
2风险评估机制的内涵
土地征收社会稳定风险是指一定范围内在进行土地征收和拆迁安置时可能引发的不稳定隐患和问题，以及因不当行政行为引发群体性事件的风险的总称。土地征收社会稳定风险评估机制是指在土地征收报批前，对土地征收和拆迁安置时实施过程中可能出现的影响社会稳定的因素进行先期预测、评估和化解，并将评估结论、解决措施和预案作为各级党委和政府进行决策的主要依据，力图从源头上预防和化解危害社会稳定的隐患，以确保经济社会健康稳定发展、保障人民群众根本利益的评估机制。
3社会稳定风险评估机制在我国土地征收的运用
3.1社会稳定风险评估机制
社会稳定风险评估机制源于上世纪世界范围内对经济社会安全进行评估预警的实践。西方发达国家推出了一系列预警制度评估国家经济安全和社会稳定程度。其主要原理在于选择一些重要指标组成一个有机联系的评估系统，对经济社会活动中具有代表性、指示性的某些指数进行测试和标记，以对国家经济的活跃程度和社会面临的安全风险进行评估。社会稳定风险评估机制经过西方发达国家的多年实验，是促进社会经济发展的一项有效方案。
3.2多主体参与征地决策
目前的征地制度的主要思路和框架都沿革于计划经济时代，在市场化转型的过程中，现行征地制度已经不适应维护社会稳定的需要。财政分权体制下的地方政府竞争赋予了地方政府大规模征地的激励，而信息不对称使得中央政府难以有效约束地方政府征地行为。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆在土地征收过程中，事实上地方政府扮演了“运动员”和“裁判员”兼于一身的角色，在征地出让环节，政府既是征地的发起人，又是批准人以及土地一级市场的出让人；征地发生争议后，特别是因为征地补偿与安置补偿发生争议后，政府既是补偿人也是争议的裁决人（此处所指的“政府”并不一定是同一个人民政府，但多是隶属关系），这就可能导致评判结果的偏颇。因此建议国土资源管理部门通过将各省在实践中证明行之有效的土地征收社会稳定风险评估机制上升为国家制度规范，使之作为政府今后进行决策的“刚性门槛”，在土地征收过程中将相关利益主体及社会力量和相关行业专家引入到决策中来，从而使土地征收社会稳定风险决策主体得以多元化、分散化，从而约束地方政府征地行为，从源头上预防与化解因征地引起的社会矛盾。
3.3土地征收社会稳定风险防控的制度保障
当下，要从制度上解决土地征收纠纷，司法机构责无旁贷，诉讼制度应当成为拆迁纠纷的有效解决途径。“行政诉讼更应在房屋征收纠纷解决方面有所作为，无论是对政府的征收决定，还是对征收补偿和征收程序，法院的大门都应当是敞开的。”这是司法的职责与功能所在。司法机构在土地征收中的关键作用在于，在较为中立的第三方——法院的组织下，通过庭审促成争议双方的对话与交易达成（通过确定补偿标准）。从交易安全和效率的角度出发，法院要改变目前这种在土地征收决定生效、征地纠纷已经生成的情况下才消极介入的方式，司法过程的展开要提前到争议开始之后、损失实际发生之前，通过设置商谈及讨价还价环节，对公共利益的认定、行政机关土地征收程序的正当性与合法性、征收补偿标准的合理性以及强制拆迁的前置行为等内容进行审查，通过判决的生成促使征地双方就征地的目的、补偿等问题至少达成形式上的共识。司法积极介入土地征收过程，为征地纠纷提供了一种正式的、可控的讨价还价安排，有助于征地纠纷矛盾的制度内求解，对于促进司法独立，建立司法权威，培养公众对法律的信任与信仰，都会发挥不可估量的作用。
3.4畅通群众诉求表达
征地中应畅通和规范群众对安置诉求的表达，尤其体现在征地安置中，因为补偿是可以量化的，但安置不能量化。由于农民自身的特点和所处的社会环境不同，其自身安置意愿往往也会有所不同。诸如年龄小、文化程度较高的农民多希望采用货币安置，土地位置距城市中心比较近、人均月生活费比较高的农民多希望采取留地安置。土地位置距城市中心较远、年龄比较大而受教育程度比较低的农民多希望社保和就业安置等等。土地征收社会稳定风险评估机制实际上在民众和政府部门之间搭建了一座民心桥，第三方评估机构作为两者之间的桥梁又是中立客体，将会进一步畅通失地农民对安置意愿的表达，客观反映农民合理的安置诉求，同时也能很好地汇集社会力量和相关行业专家对失地农民进行合理安置的意见和建议，从而有效评析现行征地安置制度的实施情况，为调整、完善和制定相关的安置政策提供更有效的参考。
结语
综上所述，通过构建土地征收社会稳定风险的动态管理模型，对土地征收过程中产生的社会稳定风险进行了定量化评价，客观地判别风险等级，从而可以采取有效的措施来降低或者避免该风险的发生。
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论文作者:李鲲
论文发表刊物:《防护工程》2019年第1期
论文发表时间:2019/5/22
标签：社会稳定论文; 土地论文; 风险论文; 风险评估论文; 机制论文; 纠纷论文; 制度论文; 《防护工程》2019年第1期论文;