行政行为无效若干问题研究，本文主要内容关键词为：若干问题论文,行政行为论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1008-6951(2002)01-0105-06
引言
新近发布的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释 》(以下简称《解释》)第57条规定，“被诉具体行政行为依法不成立或者无效的”，人 民法院应当作出“确认无效的判决”。这一规定的意义在于：其一，它及时地弥补了传 统行政诉讼判决形式的缺陷，满足了行政审判实践的需要；其二，它标志着行政行为无 效确认制度在我国的首次建立，将对行政行为理论及行政程序立法产生重大而深远的影 响。但由于我国行政法学理研究和相关立法的空白，行政审判机关在如何适用确认无效 判决时必然会面临诸多的困惑。例如，什么是行政行为的无效?判断行政行为无效的标 准是什么?行政行为无效将产生哪些法律后果?等等。诸如此类的问题，都迫切需要行政 法理论界作出回答。然而，我国传统的主流行政法学却一直对行政行为的效力缺乏研究 ，行政行为的无效则更是几乎无人问津。尽管近两年来，这种状况已略有改观，但就总 体而言，行政行为无效制度仍未引起学界的普遍关注。有鉴于此，笔者拟就行政行为无 效制度的若干基本问题进行探讨，以期对行政审判实践及行政程序立法均有所裨益，进 而为我国行政行为无效制度的构建提供理论支持。①
一、行政行为无效之界定
(一)行政行为无效的定义
在汉语中，“无效”一词意指“没有效力、没有效果”，因而行政行为的无效指的就 是行政行为不具有效力或效果。在此处，行政行为的无效是一个外延十分广阔的概念， 它既包括行政行为的自始无效，也包括行政行为生效后因撤销、确认、变更或废止而失 去效力，与之相对应的范畴就是行政行为的有效。但在大陆法系国家的行政法学理和立 法上，行政行为的无效却是一个具有特定内涵的法律概念，指的是行政行为作出之时因 欠缺法定实质要件而自始全然不发生法律效力的状态。可见，这里所说的无效专指行政 行为“自始完全无效”，与之相对应的范畴是行政行为的可撤销。本文所研究的行政行 为的无效就是指这种狭义上的无效。
(二)行政行为无效与相关概念的区别
1.行政行为无效与行政行为的不存在。行政行为的不存在在学理上又称为假象行政行 为，专指“不具备行政行为的成立要件，但具有行政行为的某些类似特征的非行政行为 ”。②如果单纯地就根本不具有法律效力这点而言，它与行政行为的无效是相同的，但 二者之间仍然存在明显差别：第一，归属范畴不同。无效是对已成立的行政行为效力的 一种评价方式，即该行政行为已经作出且能被外界所识别，只是由于欠缺某些实质要件 而自始没有效力，因而它仍然归属行政行为范畴之内；而行政行为的不存在则表明该行 为并未作出且不能被外界所识别，因而它不能归属于行政行为范畴。第二，救济方式不 同。对于无效的行政行为，利害关系人可以向法院提起无效确认之诉，由法院最终宣 告该行政行为无效；但对后者来说，由于行政诉讼的标的根本不存在，因而有关当事人 只能按照该行为的性质通过其他的诉讼来寻求保护。
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注释：
①需要指出的是，为了避免概念使用上的分歧，同时也是出于论证上的需要，并参照 德、日及我国台湾地区行政法学通说，本文中的行政行为主要指外部具体行政行为。
②叶必丰.假行政行为[J].判例与研究，1998，(4).
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2.行政行为的无效与行政行为的可撤销。行政行为的可撤销是指有权主体对已经发生 法律效力但存在一定瑕疵的行政行为予以撤销致其失去效力的状态。在大陆法系国家， 无效和可撤销都是行政行为瑕疵理论的重要组成部分。虽然随着时代的变迁，行政行为 无效的范围呈现出日渐缩小的趋势，但二者作为对行政行为效力不同的评价方式仍然在 各国行政法上并行不悖。它们之间的区别体现在四个方面：第一，引发因素不同。导致 无效的均为特别严重且明显的瑕疵；而引起撤销的则是一般瑕疵。第二，效力意蕴不同 。无效是指自始完全不发生效力，即在理论上不能作合法、有效的推定；而被撤销的行 为已经发生效力，即在撤销之前应作合法、有效的推定。第三，评判主体不同。对于行 政行为的无效，除了由特定主体予以确认外，行政相对人及其他利害关系人也可以自行 判断并予以抵制；而对于行政行为的可撤销，则只能由有权主体按法定程序予以实施， 行政相对人在该行为被撤销之前仍应受其拘束。第四，争讼期限不同。对于无效的行政 行为，有关当事人可以在任何时间向有权机关提出确认无效的请求；而对于可撤销的行 政行为，当事人必须在法定期限内提出，否则将丧失争讼权。
3.行政行为的无效与行政行为的违法。新近的观点认为，行政行为的违法指“行政机 关、其他行政公务组织和行政公务人员实施的违反行政法律规范的规定和要求的行政行 为”，①由于行政行为的违法与无效在很多方面具有紧密的联系，因而在行政法学理上 ，“违法无效”几乎成了众口一词的结论。事实上，行政行为的无效并不仅仅局限于违 法，它还可以由其他原因而发生；同样地，行政行为违法也并不必然就无效。二者的区 别表现为四个方面：第一，判定标准不同。无效以行政行为是否具有重大而明显的瑕疵 为判定依据；违法则是以行政行为是否符合行政法律规范的规定和要求为标准。第二， 法律后果不同。无效的法律后果是自始不发生效力，即行政行为作出之后不受法律承认 和保护且不得实现；违法的后果则是产生相应的法律责任，违法主体将受到一定的制裁 。第三，处理方式不同。对于行政行为的无效，任何人都可以无视其存在，有权机关可 随时宣告其无效；但对于行政行为的违法，有权主体既可以宣告其无效或通过撤销使之 失效，还可以承认其为有效。第四，对应范畴不同。无效是对行政行为的一种效力评价 方式，与之相对应的范畴是行政行为的可撤销；违法则是对行政行为的一种法律评价方 式，其对应的范畴是行政行为的合法。
二、行政行为无效制度之法理基础
综观大陆法系国家行政行为瑕疵理论的演变，对于有瑕疵的行政行为，早期多有偏于 以其为无效行为的倾向，即采“原则无效说”；但晚近以来，随着社会的变迁，则呈现 出以“原则撤销说”取而代之的趋势，即行政行为无效的范围正在缩小。②尽管如此， 行政行为无效制度仍然为众多国家的行政程序法和法院判例所肯定和认可，而且在德日 等国的行政法学理上，行政行为无效依然是一个经典的课题。③这些都表明，行政行为 无效具有其存在的正当性基础，笔者试从以下三个方面进行分析：
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注释：
①杨解君.行政违法论纲[M].南京：东南大学出版社，1999.14—15.
②林纪东.行政法原论(下)[M].台湾：国立编译馆，1966.472.
③例如，在新近由国内学者译介的两本外国行政法著作中，都有关于行政行为无效理 论的讨论。[日]盐野宏.行政法[M].杨建顺译.北京：法律出版社，1999.113—116.[德] 平特纳.德国普通行政法[M].朱林译.北京：中国政法大学出版社，1999.136—140.
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(一)理论依据：行政行为公定力之有限性
自日本学者美浓部达吉首创公定力概念之后，“国家行为受合法、有效性之推定”便 深深地植根于大陆法系国家的行政行为理念之中。关于公定力的具体内涵，同为日本学 者的杉村敏正曾指出，“行政处分(类似于本文所指的行政行为——引者注)之公定力谓 ，即令行政处分本身应具备之法律要件是否齐全尚成疑问，在有权限之行政机关或法院 于依法令所定之程序确定其为不生效力之前，要求任何人均应认其为具有拘束力之适法 妥当之行政处分之力；行政处分因具有这样的公定力，任何人均不得以自己之判断而否 认其拘束力”。①尽管在社会的变迁中这一理论受到了各种严峻的挑战，但公定力概念 本身却依然存在于各国行政法学理之中，且为各国行政程序法所吸纳。例如，我国台湾 地区《行政程序法》第110条第3款即规定：“行政处分未经撤销、废止，或未因其他事 由而失效者，其效力继续存在”。行政行为的公定力对于保障行政目的的早日实现、维 护行政法关系的稳定以及行政机关的权威均有重要意义。但是，如果认为在任何情形下 ，对有瑕疵的行政行为都承认公定力的存在，势必会不当地限制行政相对人的合法权益 。尤其是对于那些存在严重且明显瑕疵的行政行为，如依旧赋予其公定力，则有维护行 政专制之嫌，显然与现代法治的要求相悖。这便是行政行为公定力的界限问题。事实上 ，这也正是现代行政法与传统行政法在公定力问题上的根本区别之所在。现代行政法的 基本理念是保障公民权益不受行政权的恣意侵害。为了达此目的，对于具有特别重大且 明显瑕疵的行政行为，就应对其公定力予以否定。
(二)价值目标：以公民权利抵制行政权力
行政行为无效的法律制度，“实际上是在法律上赋予人们直接根据自己对法律的认识 和判断，公开无视和抵抗国家行政管理的权利”。②对公民合法抵抗权的确认是现代法 治和人权理念的题中应有之义，它充分体现了对人的主体性精神的认可，为公民权利意 识的培养提供了现实的制度土壤。众所周知，在现代社会，行政权在国家权力结构中居 于事实上的中心地位，其发生作用的广度和强度都是立法权和司法权所无法企及的。同 时，“行政权力的运动是自上而下的放射状结构，且每经过一层中介，其放射都要扩大 一定的范围；而各级权力行使者又常常产生扩大权力的本能冲动，这就使行政权力具有 一种无限延伸的动力”。③因此，现代行政法在授予政府权力之后，其主要任务就在于 构建一套有效的机制防范和纠正行政权的恣意行使。赋予行政相对人对具有严重且明显 瑕疵的行政行为以直接抵抗权，无疑开辟了对行政权进行监控的新渠道。这一法律机制 的建立，从根本上改变了行政相对人在行政权运行过程中的被动地位，充分体现了权利 与权力的对立与统一，对及时地抑制行政专横具有重要的现实意义。
(三)现实功能：弥补传统行政救济之不足
“有权利必有救济”、“救济胜于权利本身”都是现代法治的基本观念。与之相对应 的是，行政救济法是现代行政法不可或缺的重要组成部分之一。一般认为，行政救济指 “公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为造成自己合法权益的损害，请求有 关国家机关给予补救的法律制度”。④就传统的行政救济方式而言，主要包括行政复议 、行政诉讼及行政赔偿等。尽管各国对此均有详细规定，但传统救济方式的先天不足也 是十分明显的：一是被动性，即实行“不告不理”原则，没有利害关系人的申请，有权 机关就不会主动介入；二是事后性，即利害关系人往往只能在合法权益遭受不法侵犯之 后才能寻求救济；三是低效性，就行政机关内部救济而言，同一性质的权力因无法克服 潜在的自我保护意识而使其公正性大打折扣；司法救济则又因时间漫长、程序繁琐而令 人却步。行政行为无效制度的生成，则能缓解传统救济方式所面临的压力。这是因为， 无效制度主要适用于具有重大且明显瑕疵的行政行为，当事人对此类行为拥有合法抵抗 权。这种抵抗本身就是一种自我救济，它具有直接性、主动性、事先性等优点。尽管抵 抗不是最终的争议解决方式，但它足以能够引起行政主体的警醒，从而增加其自我纠错 的可能性；即使行政主体对抵制不予理睬，行政相对人还可以在任何时候寻求其他正常 的救济方式。由此可见，在救济法的视野中，行政行为无效制度还具有弥补传统行政救 济之不足的重大现实功能。
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注释：
①城仲模.行政法之基础理论[M].台湾：三民书局，1988.176.
②于安.德国行政法[M].北京：清华大学出版社，1999.127.
③张国庆.行政管理学概论[M].北京：北京大学出版社，1990.227.
④林莉红.行政救济基本理论研究[J].中国法学，1999，(1).
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三、行政行为无效之原因
行政行为无效的原因既涉及到对无效的识别，也关系到无效与可撤销之间的界限，因 而大陆法系国家的学理和立法对其都很关注，并形成了极其丰富的无效理论和规则体系 。一般来说，行政行为无效的原因可分为概括原因和明示原因两种。
(一)概括原因
概括原因即指确立一个原则性标准作为衡量行政行为是否无效的依据，至于该行政行 为最终是否被认定为无效，则需结合个案予以具体判断。因此，学者们又称其为“相对 无效”原因。①在大陆法系行政法学理上，围绕这一问题形成了“法规性质说”、“严 重说与明显说”、“瑕疵重大且明显说”、“具体情形说”、“要素加法律列举说”、 “最低要件标准说”等代表性学说。②不过，迄今为止占主导性地位的仍然是“重大且 明显瑕疵说”。该说认为，只有行政行为同时存在重大且明显瑕疵时，才可认定为无效 。此处的“重大”是就行政行为的内部要素而言的，即行政行为的瑕疵已经达到了连信 赖保护原则都无法为其进行解释的境地；“明显”则是就行政行为的外观要素而言的， 即行政行为的瑕疵一目了然，一般人都能很容易地分辨出来。由于该说兼顾了行政行为 的内、外部要素，且体现出了瑕疵本身的不同层次性，因而被很多国家的立法所接受。 例如，德国《联邦行政程序法》第44条第1款就规定：“行政处分有特别重大之瑕疵， 并依一切可供斟酌之情形加以合理判断，其瑕疵足可认为公然者，无效”。
(二)明示原因
就行政实务而言，仅凭一般性标准去衡量行政行为的无效显然是不够的。因此，各国 的行政程序法和法院判例还为此确立了一些具体的标准，这便是无效的明示原因，即只 要具备法律明确规定的情形，该行政行为就当然地无效。基于这种标准的明确性，有的 学者也称之为“绝对无效”原因。③无效的明示原因主要体现在以下五个方面：
1.主体瑕疵。因主体瑕疵而致行政行为无效的，大致有四种情形：(1)根本不具有行政 主体资格者所实施的行为，如立法机关代替行政机关作出决定；(2)虽有行政主体资格 ，但对完全不属于自己管辖事项所实施的行为，即实质无权限的行为，如公安机关作出 征税决定；(3)不具有正当组织的行政机关所实施的行为，如合议制机关在未经讨论的 基础之上所作的行为；(4)行政主体完全无意思的行为，如行政主体在高度胁迫状态下 作出的行为。在大陆法系国家中，葡萄牙《行政程序法》对因主体瑕疵而致行政行为无 效的规定比较细致，如该法第133条第2款规定，“受胁迫作出的行为，在秩序混乱中作 出合议机关决议、或未具法定人数或未达法律要求的多数而作出的合议机关决议均无效 ”。
2.权限瑕疵。此处的权限瑕疵主要指行政主体超越职权所实施的行为，包括超越地域 、级别和事项界限的行为。例如，下级行政机关行使上级机关的职权、甲地行政机关干 涉乙地的有关事项等。许多国家和地区都有关于越权无效的规定，如我国台湾地区《行 政程序法》第111条第6款即规定：“未经授权而违背法规有关专属管辖之规定或缺乏事 务权限者，无效”。
3.内容瑕疵。因内容方面的瑕疵而导致行政行为无效的，主要有四种情形：(1)行政行 为的内容直接违法或构成犯罪的，如行政机关许可一般公民任意购买枪支；(2)行政行 为的内容在事实上不可能实现的，如行政机关对死者颁发驾驶执照的；(3)行政行为的 内容在法律上不可能实现的，如行政机关对法律禁止扣押的财产实施扣押行为的；(4) 行政行为的内容不能确定的，如征收对象、范围不明确的土地征收行为。《联邦德国行 政程序法》对此有详细规定，该法第44条第2款规定：“行政处分因事实上之理由，任 何人皆不能实行者；行政处分所要求之行为，构成刑罚或罚锾之违法行为者；行政处分 违背善良风俗者，皆无效”。
4.形式瑕疵。因形式瑕疵而致行政行为无效的，主要有两种情形：(1)缺少法定书面形 式要求的，如必须依交付许可证形式而仅口头许可的行为；(2)虽有书面形式，但欠缺 关键要素的行为，如缺乏行政主体署名或附带理由的行为。《联邦德国行政程序法》对 形式瑕疵的规定最为典型，该法第44条第2款规定：“书面行政处分，未表明其处分之 官署者；依法规之规定，行政处分应给与证书始能成立，但未具备此项行使要件者，皆 无效”。
5.程序瑕疵。关于程序瑕疵是否导致行政行为的无效，各国行政法在学理上一直都存 在争议。在日本，通说认为，首先要分析该程序是以谋求行政的公正、保护公共利益为 目的而设置的，还是为保护有利害关系者的权利和利益而设置的，只有未履行后种程序 而作出的行政处分才是无效的。④在我国台湾地区，学界的认识也不统一。例如，学者 张家洋认为，“凡属欠缺当事人之声请程序、予利害关系人主张权利或声请异议机关、 到场或协议程序、及上级核准程序等均是，此等情形因法定程序不备，遂致形成无效处 分”。⑤而学者吴庚却认为，即使出现严重程序瑕疵也仅构成撤销的原因。⑥从立法上 看，目前也仅有西班牙《行政程序法》第62条第1款明确规定“完全偏离依法建立的程 序”的行为完全无效。
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注释：
①应松年.比较行政程序法[M].北京：中国法制出版社，1999.144.
②朱新力.行政违法研究[M].杭州：杭州大学出版社，1999.254—256.
③应松年.比较行政程序法[M].北京：中国法制出版社，1999.141.
④杨建顺.日本行政法通论[M].北京：中国法制出版社，1998.398.
⑤张家洋.行政法[M].台湾：三民书局，1996.643.
⑥吴庚.行政法之理论与实用[M].台湾：三民书局，1992.308.
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四、行政行为无效之法律后果
行政行为无效的法律后果是指无效的行政行为对有关当事人权利、义务所产生的影响 ，以及有权主体对该行为所持的态度和处理措施。具体而言，行政行为无效的法律后果 体现在效力内容及判定方式两个方面。
(一)效力内容
前已论及，行政行为的无效是指行政行为自始全然不发生法律效力。因此，第一，从 时间上看，无效的行政行为在任何阶段都不具有效力，且其并不因事后的追认、转换或 时效的完成而自然取得效力。例如，葡萄牙《行政程序法》第137条第1款即规定：“不 允许追认、纠正及转换无效或不存在的行为”。第二，从法律效果上看，无效的行政行 为根本不具有公定力，任何人、任何机关都可以无视其存在。对于无效的负担性行政行 为，行政相对人没有必须接受和服从的义务，如因此而发生刑事法上的争议，则刑事法 院无需尊重该行政行为，可以直接认定其无效；对于无效的授益性行政行为，其他利害 关系人也没有必须尊重直接授益人权利的义务，如因此而发生民事法上的争议，则民事 法院也无需尊重该行政行为，可以直接认定其无效。第三，从具体形态上看，无效的行 政行为不具有确定力、拘束力和执行力。因此，行政相对人及其他利害关系人的行为均 不受其约束和限制；行政机关也不得为此而实施强制执行，否则，当事人有权进行抵制 。
(二)判定方式
对于行政行为的无效，主要有三种判定的方式：一是由行政相对人及其他利害关系人 自我判定，即他们无需等待有权机关的正式宣告，就可以直接根据自己的理解作出行政 行为无效的认定。不过，当事人的这种认定具有很大的风险性，因为他“无法保证以后 所有的行政机关和行政法院也会这样认为”。③二是由行政机关进行判定。此处的行政 机关既可以是作出原行政行为的机关，也可以是其上级机关。一般来说，行政机关可以 主动地依职权进行判定，也可以应当事人的申请而确认，还可以因当事人的拒绝履行而 “被迫”进行认定。例如，我国台湾地区《行政程序法》第113条就规定：“行政处分 之无效，行政机关得依职权确认之。行政处分之相对人或利害关系人有正当理由请求确 认行政处分无效时，处分机关应确认其为有效或无效”。三是由行政法院在特殊类型的 行政诉讼中予以确认。根据大陆法系国家的实践，无效确认之诉不受诉讼时效的束缚， 即当事人可以在任何时候向法院提出无效确认的请求。例如，葡萄牙《行政程序法》第 134条第2款即规定：“任何利害关系人可随时主张行政行为无效；任何行政机关及法院 也可随时宣告行政行为无效”。需要指出的是，行政行为一旦为法院确认为无效后，当 事人之间的权利义务关系就必须完全恢复到原来的状态。
五、建立我国行政行为无效制度之构想
(一)现行立法规定之评析
近年来，我国行政法制建设中涉及到对行政行为无效进行初步规制的机会共有两次， 一次是行政处罚法关于行政处罚无效的规定，另一次则是新近最高人民法院对无效确认 判决的肯定。④这两次不同的制度创新，为我们剖析我国行政行为无效制度的发展走向 提供了极其难得的素材和十分有益的启示。
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注释：
③[德]平特纳.德国普通行政法[M].朱林译.北京：中国政法大学出版社，1999.137.
④《解释》在很多问题上都有“突破”现行行政诉讼法的迹象，无效确认判决的增加 即为一例。囿于研究旨趣的不同，笔者在此无意对其进行价值评判，相关问题容另文详 述。
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《行政处罚法》第3条第2款规定：“没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚 无效”。第41条规定：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不向当事人 告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚 决定不能成立”。这是我国在立法上对行政行为“无效”、“不成立”的首次规定，对 于行政行为法而言无疑具有划时代的意义。但这一规定本身还存在诸多的缺陷和疏漏：
第一，此处的“无效”究竟是广义上的无效，还是狭义上的无效并不清楚。如果说是 指狭义上的无效，则其前提条件又与之不相吻合。这是因为，根据大陆法系国家的通行 规定，程序瑕疵在绝大多数情况下并不导致行政行为的无效。反之，如将其视为广义上 的无效，则又与该法的其他条款相悖。如根据该法第49条和第56条的规定，当事人对于 不出具罚款收据或没收单据的处罚有权拒绝履行，这实际上就是对公民抵抗自始无效的 行政行为的肯定。可见，用语的模糊性是上述规定的最大弊病。
第二，关于“无效”原因的规定也很不齐全。对于导致行政行为无效的诸种原因，前 文已有详论。就行政处罚行为而言，无主体资格者实施的处罚、越权处罚以及未经听证 程序而实施的重大处罚等均自始无效，但该法却无明确规定。同时，笼统地规定“凡不 遵守法定程序即无效”也是欠妥的，其直接的负面影响就是模糊了行政处罚无效与可撤 销之间的界限，无异于矫枉过正。
第三，对于“无效”的一系列法律后果，该法的规定仍尚告阙如。除前面提及的公民 有权拒绝履行外，对于“无效”处罚的效力内容、判定方式等均未涉及。
如果说《行政处罚法》仅仅只是创设了“无效”概念的话，那么《解释》关于确认无 效判决的规定则意味着无效确认制度的诞生。毫无疑问，这是对行政行为无效问题认识 上的又一次飞跃，其重大意义亦不言自明。问题的关键在于，该项规定本身的原则性太 强，对于何为“无效”、何为“不成立”以及法院的具体适用标准等均无规定。更为重 要的是，我国的行政程序法典还未出台，除行政处罚外，其他具体的执法行为尚无基本 法可依。因此，单独地创设无效的司法确认制度恐难以真正落实，尤其是对于不实行判 例制的中国而言，这种担忧并不是多余的。
(二)构建我国行政行为无效制度之具体设想
通过以上两个个案的分析可以看出，行政行为无效的概念在我国已初露端倪，但其制 度的全面构建还远未开始。由于无效问题横跨行政程序法和行政救济法两大领域，牵涉 到众多行政法具体规则的调整，因此，无效制度的构建注定是一项复杂的系统工程。笔 者认为，当前可以从以下三个方面进行努力：
第一，加强对行政行为无效的比较研究，为统一行政程序法的制定进行理论准备。无 效制度在大陆法系诸国已历半个多世纪之久，期间形成了极为丰富的理论学说、法院判 例和立法规定，这些都值得学界进行深入地比较研究，进而为我国将来的行政程序法对 这一问题的规定提供理论支持。当然，统一行政程序法的出台尚需时日。不过，笔者认 为，在此之前我国立法机关可以充分行使法律解释权，对《行政处罚法》中的“无效” 、“不成立”、“法定程序”等基本概念作出科学而权威的解释，使行政行为无效范畴 取得真正的“法律身份”。同时，还应对处罚无效的原因及法律后果作出补充性规定， 从而在行政处罚领域率先建立起无效的规则体系。
第二，以《解释》为起点，进一步完善行政行为无效的确认制度。就大陆法系国家的 行政诉讼制度而言，大都有专门的无效确认之诉，且适用不同于其他诉讼的程序规则， 如不受诉讼时效约束等。事实上，对行政诉讼实行类型化的处理已成为20世纪以来行政 诉讼制度发展的一大趋势。当然，它与我国的行政判决种类完全不同。考虑到全面修改 《行政诉讼法》的时机尚未成熟，也考虑到《立法法》对最高人民法院法律解释权的取 消，笔者建议，最高人民法院可以依据《立法法》第43条的规定，就无效确认判决的具 体规则向立法机关提出法律解释的要求，由后者作出最终的权威解释，从而使无效确认 制度得以完善。尽管这一过程可能比较繁琐，但为了便于人民法院更好地运用无效确认 判决，这种解释宜尽早出台。此外，立法机关还应对《行政复议法》作出相应解释，以 便确立行政机关对无效行政行为的确认制度，使之与前种确认制度相互配合，共同维护 当事人的合法权益。
第三，建立“抵制必须答复”和“争讼停止执行”制度，为行政相对人提供更为广泛 的救济途径。尽管从理论上说，无效的行政行为不具有执行力，但行政机关如实施强制 执行，行政相对人的合法权益就易遭受实际侵犯。有鉴于此，笔者建议我国可以考虑在 有关法律中建立“抵制必须答复”和“争讼停止执行”制度。前者是指当行政相对人拒 绝履行或拒不遵守行政决定时，行政机关有义务在法定期间内自行对其所作决定进行无 效与否的判断，并将结果告知行政相对人，以便其作出相应的选择。后者是指当行政相 对人或其他利害关系人对无效的行政行为提起行政复议或行政诉讼时，该项行为原则上 应停止执行，从而避免实际损害的发生。关于这一问题，德国《联邦行政法院法》第80 条第1款则明确规定：“申请复议及确认无诉之诉具中止执行的效力。”从有效保护行 政相对人合法权益的角度来说，德国的做法无疑更值得我国借鉴。
收稿日期：2001-06-30
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