对中国社会保障制度的反思，本文主要内容关键词为：中国论文,社会保障制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在中国的历史上，再没有任何一个时代像现在这样地使社会保障成为举国上下乃至国际社会都十分瞩目的领域。中国社会保障制度引起广泛的关注的主要原因，是由于它与中国在改革前后的政治、经济制度都密切相关。某种程度上社会保障制度是一个测量器，它可以度量社会转型中的政治、经济方面的改革到底能走多远？中国在摧毁旧体制否定旧制度的同时，能不能建树起保障国家、人民安康的新的社会制度。
我们目前处在一非常重要而特殊的社会转型时期，原有的社会各阶层之间的利益结合方式发生深刻变化，改革前的身份制社会已经演化为按金字塔分布的精英层、中下层和边缘化集团。国营企业职工的地位大大下降，工人和农民事实上已经处于社会的边缘状态，其结果是社会中间层的大大萎缩和社会下层的迅速膨胀，导致社会不稳定的因素增长（注：何清琏，当代中国社会结构演变的总体性分析，当代中国研究，2000年第3期。）。中国的社会转型与体制转轨是一对连体兄弟，谁动一动都会牵涉到对方。改革之初，是体制转轨带动了社会转型，而近年来，是社会转型迫使体制进一步转轨。
面对社会转型和体制转轨的压力，中国社会的最大问题是如何使得那些占人口大多数的生活勉强过得去或生活已经十分艰难的社会中下阶层不丧失信心，并逐渐扭转他们的生活状况。中国社会的自稳定机制、社会的可持续发展实在都与这个阶层的变动有着最重要的关系。
本文从分析中国社会保障制度建设的背景入手，揭示社会保障制度的现状，并提出建立有中国特色的社会保障制度必须解决的几个关键问题，期望有助于对未来中国社会保障体系的思考。
一、制度建设的背景
建立中国社会保障制度是中国在经济改革中提出的历史性任务，也是中国经济改革经历了“边际效益递减”的痛苦而必须采取的明智抉择。
1.制度环境
中国经济改革的成功有目共睹，而改革过程中出现的偏差以及这些偏差所带来的社会后果却不见得人人都有勇气正视。建立中国新生的社会保障制度的地基是坎坷不平的，我们只有正视发育中国社会保障制度的“制度环境”，才能保持头脑清醒，准确识别现存制度的问题，以推动制度构造与制度环境构造双向相互作用的长远眼光，为中国的未来设定合乎国情的社会的路程。
近十几年来，中国经济改革在取得令世界惊叹的持续高增长率的同时，也迅速走过了从全世界人均收入最为平均的国家到贫富差距超过中等水平国家十几年来，全国城镇的贫困人口急剧扩大，一种估计约有3000万人，贫困面达到城镇人口的总数的8%（注：朱庆方，城镇贫困群体的特点、贫困原因及解困对策，2000）。城市贫困与相关社会政策研讨会，另一种估计为1500-1800万人左右（注：唐钧等，城市贫困问题与最低生活保障制度研究报告，2000）。另据国家统计局城调队1999年8月份的住户调查，20%的低收入户与20%的高收入户的人均收入相差8倍，中国社科院的一项调查结果也表明，据1998年50个城市抽样统计，按五等分法计的人均收入组别差距为9.6倍，比1990年的4.6倍扩大了5倍，基尼系数已达到0.4以上。据统计数据表明，城镇3000万贫困人口的月平均收入只有200元左右，其中5%的家庭人均收入不到100元，低于最低生活保障线的水平。
中国目前的贫困群体主要包括：下岗职工、失业人员、停产或半停产企业职工，早退休或被拖欠退休金的人员，因疾病、孤寡年老伤残等原因领取最低生活保障津贴的人员等。其间，以下岗和失业人员为最大的一群，上千万职工高开工作岗位，如何维持生活和再就业，成为很大的社会问题，也对社会保障制度提出了严峻的挑战。
大批国营企业的职工下岗，企业倒闭的现实不仅反映了经济结构、产业结构和经济体制问题，而且揭示了这些问题背后的原因—企业所处的社会制度环境存在严重缺陷。特别是资源的配置并不是由市场承担，而是由政府代行市场功能。权力市场化导致腐败现象丛生，寻租活动猖獗。
政府代行市场直接以行政权力配置资源不仅表现在经济领域，也表现在社会领域。尽管全国登记注册的社会团体已经超过100万个，不过，却没有多少社团法人可以独立地自行配置社会资源。政府的行政权力继续延伸到这些创建不久的新社会组织中。
与资源配置密切相关的社会动力机制、信息传递机制也染上了政府权力化的色彩，在这些基本的社会机制的共同作用下，经济活动的效率减退，社会活动的社会化效益不高，机会均等、公平竞争的原则始终难于兑现，以经济改革和社会体制改革的行动推动经济结构和社会结构达到合理化的预期总是难成现实。
2.基本国情
人口众多且快速老龄化是中国国情的第一要素。据统计资料，1999年2月，我国60岁以上的老年人的比重达到10%，正式进入老年型社会。老年人口快速老化和高龄化，是中国老年型社会的突出特点，据美国人口普查局的统计和预测，65岁以上的老年人的比重从7%上升到14%所经历的时间，法国、美国、日本分别为115年，66年和30年，而我国预计为25年。（注：何平，中国社会保障体系研究报告总报告 劳动和社会保障社会保障研究所，2000）
根据人口统计和预测，1999年我国人口为12.6亿人，今后30年人口将增至16亿人，目前我国老年抚养系数（65岁以上人口占劳动人口的比例，是10.3%，到2015年将上升至13.4%，2025年升至19.7%，相当于发达国家水平。显而易见，未来25年，人口对于社会结构及经济结构及其政策的调整将产生深远影响。（注：饶克勤、展力、刘远立、中国居民健康转型、卫生服务需求变化及其对经济社会发展的影响，中国卫生改革与发展战略高层研讨会，2000）第二大要素是农民和农民工的问题。中国农村人口占总人口的70%。目前据估算以各种形式进城和谋生的农业人口大约有5000万左右。农业劳动力向非农业转化，一方面减少了未受社会保障制度履盖的农业人口，（农村的养老保障目前还主要依赖土地和家庭，而医疗保障则需要社会化），一方面为以城镇居民或职工为主要履盖对象的社会保障体系扩充了大量年轻的缴费人口，所以对于社会保障制度的作用从总方向上来说是积极的。关键在于如何提高中国的城市化率。据国内专家估算，我国由工业化水平决定的城市化率应达到50%，而目前实际城市化率仅有30%。（注：何平，中国社会保障体系研究报告总报告 劳动和社会保障社会保障研究所，2000）
第三大要素是区域差别。据世界银行计算，我国刚进入中等收入国家，但是各地区经济发展水平差距很大，有相当一部区域尚未解决温饱问题。区域之间收入水平，消费水平以及社会管理水平相差悬殊，甚至有持续加大的趋势，这与前述中国的制度环境已经形成的一种结构性力量（注：何清琏，中国改革的历史方位—经济改革20周年反思，战略与管理，1998年第5期。）直接相关。
第四，收入分配无序化已成格局。改革开放初期，由于工资制度的刚性与企业自主分配机制相冲突，酿成了由国营企业引发而后传遍各类机构的工资外收入不断增长。而当着国营企业可以自主决定工资制度时，企业又面临资产重组、产权置换的难题，工资的刺激作用已经大为下降。因此，在微观管理中很重要的工资杠杆终于没有机会通过制度化轨道有序地发挥它应有的作用，而成为新旧企业经济管理制度中少有的利益结合部。据1999年国家统计局城调队对15万户居民进行的抽样调查，工资外收入的比重从1981年的12.7%升至1999年8月的55.5%，上升了43个百分点，比1990年的32.5%上升了23个百分点，可见，收入分配长年失序已成稳定格局。
市场体制下的企业大都保留计划体制下的工资制度，大都在工资之外乱加收入分配的新项目，这种态势造就了企业管理、成本核算中的防空洞。大多数企业这样做的结果，对于宏观经济和社会保障均产生了重要的影响。由于我国社会保障的缴费统统是以职工工资为基数核算的，工资外收入超出工资收入越多，当前漏缴的比例就越大，社保基金的收入越少，而在未来兑现养老保险时，养老金收入与在职时实际收入相比越低。
二、社会保障制度的基本问题
全球社会保障制度的历史如果从1881年德国颁发的全世界第一部社会保障法算起，迄今已有120年的历史，若从第二次世界大战前后，西方国家纷纷建立社会保障制度算起，也已经超过了半个世纪。经历了历史的兴衰变革，社会保障在今天成为全球无论穷国、富国，无论政府、百姓统统关心而且持久不衰的话题决非偶然，这是各种类各层次各集团的利益分配的权益随着市场体制的全球化，随着经济、政治、文化、信息全方位市场开拓的全球化空前普及的结果。全球化导致以民族国家为标志的社会系统现在正面临着生产方式的巨大变革所带来的挑战（注：周弘，经济全球化与政府国内政策的改变，中国社会科学院社会政策研究中心社会政策研讨会，2000），与此同时各民族国家独特的社会保障制度也面临着社会生活越来越走向一体化的不可移易的发展趋势所带来的巨大挑战。不过，我们要清醒地看到，全球化是一个长期的不平衡的发展过程，的确，它的结果将导致全球一致的根本利益与区域之间、阶层之间利益冲突关系的新的统一，但是它的形成过程、它的发展势必建筑在各个国家和地区自身独立发展的基础之上。为了民族和国家的长远利益，为在未来时代我国处于一个更为有利的位置，我们必须学会在复杂的国际大背景下，审慎地思考和鉴别各种各类貌似有理的社会保障观点，从自己的和国际的经验及教训中学习，以一种批判性的方式对于一些基本问题进行重新审视。
1.社会保障的目的与目标
在现代，无论在哪个国家，社会保障制度的目的都是通过社会责任的平衡和社会义务的实现，对于社会生产方式进行保护。创建社会生产方式与保护社会生产方式是一个问题的两面，社会经济制度与社会保障制度就是从这两个角度形成了推动社会发展的两股动力。
目前国内有一种看法，社会经济制度是最根本的社会制度，社会保障制度仅仅是为经济制度配套。在以往十多年间，以经济为中心，配套进行社会保障制度的改革成为社会改革动员的标志性口号。这其实是一种社会制度经济中心论。在这种理论的指导下，我国的理论界与决策层均未注意到社会保障制度本身是一个需要其他改革包括经济改革与之配套的独立运行的系统工程，而是以诸如国有企业改革、财政体制改革、工资人事制度改革等为出发点，配套考虑需要采取什么样的社会保障措施，从而将社会保障制度看作可以灵活应对各种经济困难的万灵药膏。
的确，社会保障往往要用经济手段来解决社会问题，实现社会目标和政治目标，在社会政策与经济政策交互作用下产生并不断发展，不过，一个世纪以来的制度实践表明，社会保障绝不是一个简单的经济问题，也不能只从效率的角度来评价社会保障，它的确是一个由一国的政治、经济、宗教、传统习惯、历史文化乃至伦理道德、公众心理等众多因素的集合影响所决定的社会制度选择。
其实，正是现代社会保障制度，越过了家庭的藩篱，冲破了行业的局限、打破了地区的区别，使每一个普通人因着参加社会保障而意识到自己与民族国家和社会的紧密联系，公民权利与公民义务的紧密联系；使每一届政府因着社会保障政策的实施或改变而受到来自经济、政治和社会各种利益集团的压力，始终处于矛盾的焦点；从而彻底改变了个人与社会，个人与国家的传统关系（注：周弘，福利的解析—来自欧美的启示，上海远东出版社，1998），奠定了风行全球的当代社会制度的基础。尤其在当代，体现现代社会的基本主体——政府、企业和社会其他组织、公民个人之间的责任连接关系和利益整合关系的社会保障制度，具有一种单纯经济制度所不可能具备的社会动员机制，它不是依赖单个主体例如仅仅政府的力量进行社会整合，还要将企业部门以及既非政府又非企业部门的所谓“第三部门”的力量统统纳入进来，它不是仅仅使得最困难的人群得到救助，而是要使得参与社会保障制度的各方都获得一定的利益。总之，它体现了一种机制性的社会责任关系（注：周弘，福利的解析—来自欧美的启示，上海远东出版社，1998），换言之，环绕社会保障制度建立起来的社会责任关系体现了社会的基本价值和由此而内生的推动社会发展的社会动员机制。
而在我国，由于社会制度经济中心论的思想作祟，使得伴随经济成长出现的社会贫富差距的加速度扩大，贫困人口增长、社会分配不公等问题没有可能通过建立系统的社会保障制度框架，梳理社会责任关系，调整社会机制，重整社会利益而趋于稳定，从而导致经济体制改革所取得的成果无法固化为社会制度，结果使改革如今陷入少部分人得益，大部分人受损的尴尬境地。
从社会保障发展史上看，一个国家并非只要进行了社会保障制度建设，就自然而然明确了社会保障的目的。为什么要建立社会保障制度？有的国家在制度设立之初就十分明确，如英国和德国，也有的国家是在制度设立过程中逐渐明确的。不过，对于设立目的是否明确以及明确的程度和时间的早迟反映了一个国家社会生产方式的进步和政治上的成熟。
至于社会保障制度的目标及其具体制度结构，各个国家都有所不同，没有一个放之四海而皆准的制度框架，这是因为每个国家的国情不同，历史、文化、风俗习惯和社会结构不同，社会发展脉络和各个时期需要优先解决的社会问题不同。关键在于当着确立了社会保障的基本目标之后，是否完全按照目标去选择社会政策，以及所选择的社会政策能否达到这个目标以及能否守住这个目标。例如尽管我国多年来一直讲要建立的社会保障只能是“最基本的社会保障”，但实际上却偏离了这个目标。以为“最基本的社会保障”仅仅是由经济水平相对较低决定的，似乎将来经济发达了，中国社会保障的基本目标就可以改变。其实，最基本的社会保障不仅指它的水平，还涉及到它的结构，包括以什么方式满足中国未来更加多样化的社会不同层次和水平上的需求。将中国社会保障的基本目标确定在最基本的社会保障的基点上，还有予以未来多层次多内容、更多地利用市场手段运行的社会保障制度留足发展的架构空间的涵义。在这个意义上，确立制度目标的同时，也就确立了制度设计的思想，跳出了“福利国家”的思想窠臼。
2.社会保障的体系问题
在社会保障制度中，社会保障体系是其本体。它主要是指构成社会保障制度的具体内容及其它们的相互关系。世界主要发达国家的社会保障体系中，共同的稳定的内容主要包括：社会救助、社会保险、医疗保健、社会福利等项目。
社会救助是社会保障体系的基础，也是古代和现代社会保障的唯一联系。现代社会保障制度中的社会救助是政府的一种责任和义务，受助者接受救助，是一国公民的基本权利。救助资金主要来自政府财政收入。此外，在一国遭受灾害之际也可接受来自国际组织、外国政府及个人的赠予。
相对于社会救助，社会保险是产业革命和社会化大生产的产物，是维系现代劳动者在社会化大生产背景下的基本生活，保障经济发展有一个相对稳定的社会环境的必要制度。
社会保险是根据国家立法，由国家、企业及劳动者三方共同投资，在劳动者遭受工伤、疾病、年老、失业等风险导致收入减少、中断或丧失时，提供帮助以保障其基本生活要求的一种保障形式。
各国设立社会保险制度后，社会保险在社会保障资金中的比例常常占到绝大部分，这就导致许多人把社会保障内容等同于社会保险，甚至忽视了社会救助的作用。
社会救助与社会保险两项制度在社会保障体系中的地位，常常被用来区分不同国家社会保障制度体系的取向。见下表。
部分发达国家社会救助开支情况
国家
受助者人数占
救助经费占国内
救助经费占社会
总人口的比例
生产总值的比例
保障开支的比例
美国 10.0%
1.6% 39.8%
英国 15.9%
3.9% 33.0%
澳大利亚
17.8%
6.8% 90.3%
新西兰25.0%
13.0% 100.8%
加拿大9.9%
1.8% 13.7%
丹麦 4.9%
1.4% 7.8%
法国
2.3%
1.3% 6.4%
意大利
4.6%
2.9% 9.1%
西班牙
4.4%
1.1% 8.4%
瑞典
6.8%
0.5% 6.7%
瑞士 2.2%
0.8% 5.3%
资料来源：国际社会保障研讨会（1995年6月，瑞典）资料
上面这张表为我们提示了某些重要信息。从发达国家的社会保障与社会救助制度相关关系的角度，我们起码可以将全球的社会保障制度体系模式分为三种类型。第一类是基本上以社会救助制度作为社会保障内容的救助型社会保障制度。如新西兰和澳大利亚这两国的社会救助经费分别占到社会保障开支的100%和90%。第二类是将社会救助作为社会保障的重要内容的结构型社会保障制度，如美国和英国。这两国的社会救助经费占到社会保障开支的三分之一以上。美国的社会救助竟占到整个社会保障的40%。
第三种类型是社会救助在社会保障体系中只起补充作用，国家启动全民普遍福利机制部分替代社会救助功能的福利型社会保障制度。尽管处于这一类型的国家经济发展状况和社会文化背景不尽相同，但是，受到福利国家理论的影响，在以国家财政和各项公共开支承担高福利的社会津贴及各项福利待遇这一点上则是共同的。
其结果是在这些国家普遍出现公共开支过度膨胀，社会保障基金入不敷出，国家财政超出了可承担的能力。尽管社会保障的高额经济负担损耗了这些国家国民经济的“元气”，不过，由于社会保障制度固定下来的福利待遇已经成为人们生活中不可或缺少的部分，例如在国家社会保障负担，并非最重的法国，户均家庭收入已有1/3来自社会保障的各项补助（注：龚莉，就业和社会保障，人民出版社，1996），改革谈何容易。
社会保障制度体系的差异归根结底是由政府在其间的作用不同而决定的。而各国政府对于社会中下层生活的保障政策目标的不同，常常决定着社会保障体系模式的选择。
救助型社会保障制度把财政资金集中用于解决社会贫困阶层的问题，结构型社会保障制度划清社会救助与社会保险、社会福利的项目计划界限，努力使那部分对于社会风险抵御能力不强的群体可以通过社会保险、社会福利项目计划得到支持而不致落入社会底层。福利型社会保障制度对于公民的社会权利的强调超过对公民实际生活状态的具体政策分析和对公民责任的要求。在三类制度中，第三类制度其实最缺乏弹性。不仅是因为它在制度设立之初就完全占据了未来制度发展的空间，而且是因为在经济全球化的条件下，公民的社会权利即公民所在国的政府有责任改善本国人民的生活，提高社会福利的理念受到严重的挑战（注：欧洲社会宪章，1996年），主权国家不能完全地保护本国公民在国际流动中的社会保障权利已经成为一个不言自明的问题。在社会保障领域里，既没有国际法，也没有欧盟法，各国政府必须根据本国具体情况制定和修正自己的政策。
3.社会保障的结构模式问题
社会保障制度的结构模式是其体系和内容的一种抽象。我们可以从针对性和可持续性两个角度对此进行观察。
从针对性出发，考察社会保障制度是否针对较长时期存在的社会矛盾，形成了政策目标清晰的重点结构。从可持续性出发，可从制度承载社会资源的能力、帮助社会系统增强成长性、自我调节性和对于社会环境的适应性等社会保障制度可续性的能力标准（注：杨团，可持续发展的中国社会保障制度，1999），考察制度是否具备稳态结构。
重点结构意味着在构成社会保障整体的各项制度中，有一、两项占据比较突出的的位置。稳态结构是指构成社会保障整体制度的每个部分各以其它部分为自己存在的前提，各部分之间形成一种相互需求，相互支持的稳定关系。重点结构即社会保障制度体系中以那一项为优先考虑的对象，这往往是一国社会保障制度依据本国国情所做出的一种深思熟虑的长远抉择。纵观各国社会保障发展史，这个抉择往往集中在如何处理社会救助制度与社会保险制度，特别是与养老保险制度的关系。而稳态结构所涉及的范围宽得多，不仅涉及社会保险这一层的结构关系，还有社会保险、社会救助，医疗保障之间的结构关系，以及资金保障（社会保险、社会救助、社会津贴等）与服务保障（社会福利服务、社区服务）的关系。稳态结构是社会保障制度的总体结构，也是一个国家的社会结构文化结构的反映。它的形成与一个国家的政治、经济、文化、历史、宗教、传统习惯乃至伦理道德等要素都有相关关系，一旦形成除非遇到重大危机几乎是无改变的。这也就是全球100多个建立了社会保障制度的国家其制度千差万别的原因。
社会保障制度模式的选择其实就是重点结构和稳态结构的选择。从宏观的角度，这种选择总是要与本国经济制度的模式选择相适应，而这两方面的选择合起来才构成了一个国家不同于其它国家的基本制度。由于社会保障制度总是要运用法律、行政、经济甚至文化的手段来解决社会问题，而这些问题的解决又要求社会的政治、经济体制、政策管理不断地改善，从而开辟了以完善社会保障制度为动力，改善现有体制和政策管理环境，使社会达到新的整合的途径。所以，从这个意义来说，社会保障制度往往能够反射一个国家政治体制、文化机制和经济制度，更能凝聚并浓缩一个社会的本质，体现一个民族国家的特质，由此构成了一个国家社会制度的骨架。
4.社会保障与社会政策的关系问题
从广义上讲，社会政策研究的是国家与其公民福利之间的关系。一方面，任何国家福利或社会福利的最终的落脚点还在于公民，另一方面，现代社会的发展使得任何公民的个人福利都不可能脱离国家和社会的渠道而获得。社会政策正是研究如何通过政策的制定与实施的环节，将国家、社会对于福利配置的作用纳入到个人福利的组合中来（注：李秉勤，社会学研究2000年第4期）。从这一角度看，社会政策主要是研究达成社会制度目标的方式和方法。社会政策与社会保障的关系，是制度实施方式方法与制度本体、制度系统的关系。
我国历来不重视社会政策的研究，这是因为在计划体制下没有这种需要，达成社会制度目标的方式和方法只有一个，那就是强化党的组织体系，从上自下地贯彻党的领导。改革以来，尽管社会结构发生了巨大变化，市场体制下的主体多元化和利益的多元化致使任何一种单一取向的方式方法都不可能达到预期的政策效果，不过，无论解决社会新问题还是出台新政策，仍然采用计划体制下的那一套。可是，出于思想惯性和行为惯性而全盘接受那一套的人越来越少了，社会政策的科学研究越来越提到紧迫的日程上来了。
社会政策的制定、实施以及相关的研究，与社会保障的发展有着莫大的关系。早期社会政策研究的核心问题主要在于政府如何为社会中的弱势群体提供基本的社会保障，这是因为市场调节机制存在着不可避免的缺陷，必然形成资源占有上的巨大差别，无力参与竞争的弱势群体在市场经济中难以生存。80年代由于新保守主义、新自由主义对经济和社会政策的影响一度取得了优势地位，在许多国家出现了程度不同的削减社会保障投入的现象。90年代以来，随着世界范围内的贫困、失业、社会犯罪等问题的愈演愈烈，人们重新关注弱势群体，政府应对公民承担基本生活保障责任的观念在国际社会取得了广泛的共识。社会政策的研究从以往更多地关注政府对经济资源的再分配发展到目前更多地关注社会权力与地位的再分配，以及一定的分配方式对家庭、学校、社区、社会福利机构和市场的影响。其间，特别关注社会保障的资源再分配与促进社会融合、避免社会排斥的关系，以及社会保障制度所依据的理念基础和政策目标。
由于比起过去，世界上大凡实践福利国家理念的各国政府都削弱了政府支出的社会保障份额，社会保障机制正在发生转变，人们不能不重新思考个人福利的重新组合，不能不产生疑问：社会保障（保险）制度是否可靠？政府到底能为我做什么？我怎样才能获得更加可靠的社会保障。因此，社会保障中的社会政策研究更加侧重对政府、群体和所有的个人的权利与责任之间的关联关系的分析。将“不承担责任就没有权利”视为适用于所有的个人（不仅是弱势群体）的基本原则（注：关信平，社会政策与全球化，中国社会科学院社会政策研究中心社会政策研讨会，2000）。
三、有关中国社会保障制度的几点思考
无论是从社会保障的独特性质出发，还是以他国或地区的社会保障制度实践作为参照，中国都只能以本国的具体国情为依据，走有自己特色的社会保障道路，除此之外别无选择。因此，努力消化国外社会保障制度发展实践的经验教训，全面分析中国的具体国情，应当成为选择中国的社会保障发展道路并建设新型社会保障制度的前提与基础。
1.社会保障无法像经济那样与国际惯例接轨
在各国的社会经济发展进程中，经济体制因主要由市场机制发挥作用且以效率为评判标准，需要且可能走向国际化，即进入国际大市场，融入国际经济体系，从而经济改革应当与国际惯例接轨，而在社会保障方面，由于性质的主要方面和影响因素的社会性、政治性，各国之间也必然因之存在着很大差异，从而决定了一国的社会保障制度不可能照搬他国的做法，进而决定了各国不能奢望像经济体制改革一样来按照国际惯例建立自己的社会保障制度。
2.中国社会保障处于制度建设的萌芽期
如何评价中国的社会保障的制度建设呢？相当一部分人认为，由于我国已经建立了养老、失业、医疗、工伤、生育等5项社会保险，所以可以说已经建立了中国社会保障的制度框架。
但是，制度建设的评价尺度主要不是看宣布了多少条文法规，而是考察执行中的基本效果在多大程度上达到了制度设计的目标。特别是对于适应社会重大变革的革新性制度，还要考察是否形成了不同于旧制度的重点结构和稳态结构。
从时间的角度，国务院颁发养老、医疗、社会救助三项主要制度的整体性法规的时间分别在1997、1998、1999年（注：见附表：改革以来中国社会保障法律法规主要条目及颁发机构）。可见这些制度处于刚刚提出的阶段，还难于涉及制度结构等深层次问题。从实施角度看，除了养老保险实施范围较宽，缴费人口与给付人口分别达到8475.8万人和2727.3万人（注：《1998年劳动与社会保障统计公报》劳动与社会保障部，1999）之外，医疗保险的实施还只停留在市、地一级，离社会化还有很大距离，作为社会救助标志的城镇最低生活保障线制度还只覆盖了应覆盖人口的20～30%。从解决社会问题、达到设计目标的角度看，自1997年以来国营单位大批下岗职工进入社会，触发了建设中的社会保障制度的许多薄弱环节，暴露了这个制度的整体设计问题；养老保险在制度颁发一年后就出现全国性的当期基金入不敷出的艰难局面。可见，中国社会保障制度迄今为止，应当说还处于初创时期的初始阶段，即制度建设的萌芽期。
3.中国社会保障制度需要重做整体设计
长期以来，由于认识上的原因，我国社会保障制度建设一直陷于被动配套的状态，不仅制度设计分散化，制度执行非规范化，尤为缺乏针对中国社会结构变革的基础分析和社会保障制度整体建设的长远考虑。这种长远考虑包括对于社会保障的国际模式对本国的日益加深的影响；现行社会保障制度与原有制度、未来制度衔接中发生的利益重新分配，制度治理结构中一元化与多元化的思想和方式的冲突等等。解决这些问题，需要对于中国社会保障体系在充分反思基础上重做整体设计。
建立真正能够保障中国长治久安的社会保障制度，是政府和人民群众的共同目标，但是，我们目前的理论准备与实践准备都还都不足以应对这一沉重的挑战。中国社会保障体系的探索之路注定了是一条曲折漫长的艰苦道路，其间甚至可能遭遇重大的挫折，对此，我们必须有足够的思想认识。
2000年8月，中国社会科学院社会保障体系研究课题组在反思现行社会保障制度的基础上，提出了以“基础整合”为标志的新的社会保障体系的整体框架思路，这是反思的标志，也是反思成果。这一思路本身的价值如何有待于学界评说，不过，它作为反思的第一声，其目的是期望引发更多的反思，这个价值则是不容置疑了。（编者注：本文原文长达18000多字，因本刊篇幅所限，发表时删掉了对中国社会保障现状的描述与分析部分）
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