党代会常任制实施的困顿分析及对策建议，本文主要内容关键词为：困顿论文,党代会论文,对策论文,建议论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
〔中图分类号〕D262〔文献标识码〕A〔文章编号〕1002-3909（2007）11-0027-05
改革开放以来，我们党围绕完善党代表大会制度，对党代会常任制进行了试点，取得了一定的经验，也收到了较显著的成效。党的十七大报告明确提出，要“完善党的代表大会制度，实行党的代表大会代表任期制，选择一些县（市、区）试行党代表大会常任制”。从党的十六大提出扩大“试点”要求到十七大“试行”提法的转变，表明党代会常任制完全可能并有待于在党内民主建设中发挥更加重要的作用。
一、民主意义的解读
要真正发挥党代会常任制的作用，关键首先在于党内上下对常任制在发扬和实现党内民主中的现实意义必须形成清醒、统一的认识。对此我们必须从这样几个方面把握党代会常任制在发扬和实现党内民主方面的实践价值。
（一）党代会常任制是党内民主的核心制度。众所周知，由于历史上受列宁的根据集中制原则建党思想的影响，特别是为了适应艰苦的革命战争的需要，中国共产党形成了具有浓厚集中倾向的组织体制。在进入和平的社会主义建设时期后，虽然党中央一再强调要坚持民主集中制的组织原则，但这一体制长期没有得到根本的改变。党代会常任制是发展党内民主的突破口，在党内民主制度中居于核心和关键地位，党代会常任制实行党代会年会制和党代表的常任制，能够建立民主、竞争选举党代表的制度，切实发挥党代表大会作为党的权力机关的作用；建立党委会、常委会向党代表大会报告工作的制度，以及接受其监督的制度，这样就能够从根本上建立起党内民主制度。
（二）党代会常任制能够推动党内民主制度的全面建立。党代会常任制不单纯是党代会年会制和党代会代表的常任制，同时十分重要的是，通过实行常任制，可以推动党内建立选举制、任期制、年会制、监督制、民主决策制、党代表和党员权利保障制等一系列民主制度，特别是党代表向党员群众、全委会向代表大会、常委会向全委会报告工作的制度，从而确立党员群众监督党代表、党代表大会监督全委会、全委会监督常委会的监督制度，使党内民主制度全面建立。建立常任制能够从根本上实现党内组织制度的民主化，从而实现党的组织制度从具有浓厚色彩的集中制到民主制的转变，进而实现党内组织制度的转型。
（三）党代会常任制能够从根本上消除党内权力集中的现象。常任制使党代表和它选举产生的党的委员会的资格和权力同时存在，任期相同，换届同期举行，使原来意义上行使党的权力的党的各级代表大会真正发挥党的权力机关的作用，真正实现党内权力中心的转移，即从党的书记和党委常委会手中转移到党的代表大会，即把党内权力由个别人或少数人转移到多数人手中。否则，在非常任制下，党代表仅仅在开会期间履行职责，党代会五年甚至更长时间才召开一次，党代会就难以发挥权力机关的作用，导致实际权力仍然只能由党委全委会、党委常委会甚至书记行使。
（四）党代会常任制能够全面推动社会主义民主的发展。常任制全面推动了党内民主制度的建立，党内民主是社会主义民主的强大推动力量，我国社会主义民主政治建设的重要方略就是以党内民主推动人民民主，党内民主建设将在民主建设方面发挥示范作用，引导国家仿效党内民主制度建立社会主义民主制度，从而有利于建设高度文明的社会主义民主政治。
（五）党代会常任制有助于决策的科学化。一般而言，民主制较集中制是一种成本较高的制度，特别是在民主制运行之初，新旧观念和体制的摩擦，新观念、新体制的不成熟和不稳定，都进一步提高了民主制的运行成本。但民主制终究是到目前为止最好的体制，因为集中制虽然运行成本低、效率高，但是它产生错误决策的几率高，且难以及时纠正，甚至会给组织乃至国家社会带来巨大的损失，这种损失大大高于民主制的运行成本。因此就此而言，民主制还是大大优于集中制，党内民主制还是大大优于党内集中制。
综上所述，实行党代会常任制的根本意义在于这是一项根本性的制度改革，有利于促进党内组织体制从过于集中型向民主型转变，根本目的是建立党内民主制度，即以党代会常任制为核心，建立包括党内有效制衡的监察制度、中央委员会与地方各级委员会的集体领导制度、党内竞争性的选举制度和任期制度等，从而建立一种适应社会主义现代化建设需要的新型的党内组织制度，以增强党的执政能力，永葆党的执政地位。
二、陷入困顿的原因
在中国共产党的历史上，党代会常任制三起三落，很少有一种制度像党代会常任制那样命运多舛，异常曲折。实际上自从党成立之日起，我党就规定并实行了党代表大会常任制的一项重要内容——年会制，这一制度在建党初期执行得相当好，当时党的全国代表大会基本上是一年召开一次，较好地发扬了党内民主。后来由于战争环境等因素，年会制被迫中断。1956年，党的八大正式提出了实行党代会常任制的决策，表明我党向党内民主化迈出了具有重大意义的一步，但未能付诸实施，后来爆发的“文化大革命”更是把党内民主摧毁得荡然无存，使个人崇拜达到登峰造极的地步。“文革”结束后，1988年中国共产党重新提出应在部分地区实行党代会常任制的试点，但十多年下来，多数试点进展不大。2002年，党中央决定扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点，常任制再次强力推开，但仍然阻力重重。
（一）已经试点的单位大多面临困难。从1988年开始，经中央组织部同意，浙江、黑龙江、山西、河北、湖南等5省12个市、县、区作为全国首批，先后开展了党代会常任制试点工作。十六大前，除浙江的绍兴、瑞安、台州市的椒江区、山西晋中市榆次区和顺县等5个市、县、区还在试点外，其他7个单位已经停止试点。可见试点面临许多阻力和困难。
（二）除少数试点单位外，多数新试点单位突破不大。2002年11月，十六大提出扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点，此后第二轮常任制的试点有序展开，但除了少数单位的试点有所突破外，如四川雅安市的雨城区和荥经县对党代表实行直接选举，湖北罗田县实行县委委员会制等，多数试点仍然没有根本性的突破。
（三）除少数试点单位外，非试点部门基本上都对此缺乏关注。党代会常任制是一项涉及党内组织体制转型的核心问题，关系到党内民主和党的生命问题，但对于这项改革试点，其他非试点单位大都不够关心，缺乏主动积极探索的良好气氛和环境。
拨开表面的迷雾，党代会常任制改革陷入困顿具有全方位的原因：
（一）从思想上看，思想认识尚未统一。自从党代会常任制试点以来，在党内存在两个方面的片面认识。一种片面认识是把这一改革看作是党内组织制度改革中的一项局部性的改革，意义在于扩大党内民主，加强党内权力监督，实现决策科学化、民主化，而非涉及党内组织制度的根本性转变，也不是党内核心组织制度的改革。另一种片面认识是实行常任制有削弱甚至丧失党的领导的风险。该观点认为当前我国正处在一个重要的社会转型和历史变革时期，社会结构分化，利益诉求繁多，社会矛盾复杂。为了完成这一转型时期赋予的艰巨历史使命，在政治转型方面的一个规律性的要求就是必须要有一个强有力的领导权威，因此党的领导只能加强。实行党代会常任制就意味着在党内实行民主制，党内权力由少数人会转移到多数人手中，党内高度集中的权力分散化，在党内下层的民主文化和民主水平尚未迅速普遍提高的情况下，有可能影响党的领导，甚至在权力的分散过程中党可能丧失对政治社会的领导权。
（二）从体制上看，传统体制阻力强大。众所周知，我党的组织原则是民主集中制，但由于长期受残酷的战争环境的影响，党的组织制度带有浓厚的集中制色彩。进入和平时期后，党内组织制度虽然努力向民主方向发展，但历史惯性和路径依赖并没有使集中制度的色彩退化。从党内组织制度和现实状况看，我党仍然是一个具有集中制倾向的党。党代会常任制的根本诉求是党内民主，但事实上的集中制及其产生的集权倾向从根本上阻碍了常任制的推行。这特别表现在两个方面，一方面是名义上拥有同级党内最高权力的党代会与实际上拥有同级党内最高权力的全委会和常委会的冲突，另一方面是党代会选举的竞争性与非竞争性的冲突。
（三）从动力上看，基层推进动力弱小。推行党代会常任制是一项涉及党内民主的根本性的制度变革，事关重大，因此中央没有在中、高层而只是在县、区基层推行这一改革。在个别地区如浙江省，也只是由于台州市椒江区的试点卓有成效，而把试点工作由椒江区扩展到大半个台州市。基层推进的策略固然涉及面小，震动小，但长期以来我党形成的组织体制是具有高度集权倾向的体制，权力集中在上层，基层推进必然遭遇到整个体制的阻碍，也遭遇上层改革不配套的障碍，更遭遇比较集中的权力的阻碍。实行党代会常任制是一项重大的党内组织制度的变革，它关系到党的组织制度的民主化发展方向，到目前为止，关于党代表大会常任制的推行，只是在党的十六大和十七大报告中表述了一句话，中央组织部发布一些通知在一些地方基层部署试点工作。关于党代会常任制中央并没有明确的专门决议，关于实行常任制的意义、目标、原则、措施和实施步骤等，高层也没有具体的文件颁发，当一些地方基层的试点停滞下来，甚至无疾而终时，上层也没有强行要求继续推行下去。这一策略也是由试点的性质决定的，即这种探索性决定了推行常任制的非强制性。
（四）从策略上看，局部试点显露局限。在我党历史上，党代会常任制曾经一度全面推开。如在建党初期党中央基本上是一年召开一次党的全国代表大会。1956年9月，邓小平在八大会议上所作的《关于修改党的章程的报告》中正式指出：“党中央委员会在党章草案中，决定采取一项根本的改革，就是把党的全国的、省一级的、县一级的代表大会，都改作常任制，多少类似各级人民代表大会那样。”常任制写入了党章。八大以后，1957年到1958年初，全国各地都召开了代表大会的第二甚至第三次会议。与历史上大刀阔斧的做法相比，从1988年开始实施的党代会常任制仅仅是试点，可能是鉴于诸多因素的考虑，重新开展这一工作确实需要稳步推进。但到2002年党的十六大后这一改革仍是试点，试点的范围小、时间长、进度慢、摩擦多，产生了不少负面影响，使一些人对常任制的目标和前景产生了怀疑，对实施常任制的信心产生了动摇。
（五）从效果上看，成本较高效率较低。实行党代会常任制，必然要实行民主选举、民主协商、民主决策，在试点初期，党代会常任制的运行程序比较复杂，需要花费大量的人力、物力和财力，选举成本和参政成本较高。特别是在常任制实行之初，新旧观念和运行新旧体制摩擦较多，且这一新制度正在试点过程中，尚处于不成熟和不稳定的阶段，这些都进一步提高了运行成本，多数试点单位决策和执行都不够高效，产生了高成本与低效率的反差。比较而言，原来党内实行的集中型的体制只需要少数人决策，党内上下对其驾轻就熟，运行成本较低，效率却高。甚至有人产生了实行党代会常任制得不偿失的看法。
总的来看，自从党代会常任制试点近20年来，之所以停滞不前，难以深入，实际上存在着从思想认识误区到实施方略不当再到试点效果不佳等一系列问题，这些问题具有内在的关联。思想认识是前提，体制转换是根本，动力建设是关键，实施策略是手段，对常任制内涵和意义认识不足决定了常任制在实施过程中措施不力，动力不强，效果不佳，反过来党代会常任制实施过程中的乏力和低效又降低了人们对党代会常任制意义的认识，弱化了党代会常任制改革的动力。
三、全方位的制度建设
党代会常任制主要包括两个方面的制度：（一）党代会年会制，即全体党员通过民主选举的方式，选举从中央到地方的各级代表，每年召开一次各级党的代表大会，履行其权力机关的职责。（二）党代表常任制，即党代会代表和它选举所产生的委员会其资格和权力同时存在，任期相同，换届同期举行。
党代表大会的年会制必须有常任制作为补充。因为一旦实行年会制，必然会产生以下问题：（一）党代表选举纷繁复杂，由于每年都要开一次代表大会，党代表都要重新选举，工作量巨大，花费成本颇高；（二）党代表只能在短短的几天党代会开会期间才能履行党代表的职权，在代表大会闭会期间，代表的职权就没有了。代表履行职权的时空权极其有限，平时无法对党内的日常工作和党代表大会的决议执行实行有效的监督检查，无法充分发挥党代表的作用；（三）降低了党代会的作用。党代表平时无法履行其职权，难以监督各级党委部门的工作，也无法全面反映广大党员的要求和愿望，不可能使短短几天的党代会发挥应有的作用，也影响其权力机关的作用。因此要实行党代表的常任制，使党代表与人大代表一样，任期一般为五年，在代表大会闭会期间，代表照样拥有相应的权利，履行相应的职责。常任制也必须有年会制的支持。年会制为常任制发挥作用提供了重要舞台。如果不每年召开一次党代表大会，又会产生以下问题：（一）党代表大会难以发挥权力机关的作用，无法及时就各级党组织内部的重大问题作出决策；（二）党代表失去了履行职责的重要舞台，其作用难以充分发挥。党代表大会的年会制与常任制缺一不可，相互支持，相得益彰。
如果仅仅把党代会常任制理解为上述两项制度，也是一种十分狭隘的理解，是远远不够的。实际上党代会常任制是围绕党代会年会制和党代表常任制两项核心制度而展开的系统的制度，具体包括：（一）党代会年会制。（二）党代表的常任制。（三）党代表的任期制和轮换制。（四）党代表和党员权利保障制度。（五）党代表大会是同级党的最高权力机关制度。（六）民主、竞争选举党代表制度。（七）党委会、常委会向党代表大会报告工作制度。（八）党代会对重大事项决策制度。（九）党委会、常委会接受党代表大会监督制度。（十）党代表与党员群众联系制度。上述制度紧密联系，不可分割，前两项制度是常任制的核心制度，后八项制度是常任制的基本制度，是对核心制度的支持和补充，它们共同构成了党内民主制度的基本内容，构建了党内民主的制度基石，勾勒了党内民主的目标。可以十分肯定的是，不少单位的试点之所以无疾而终，一个重要原因就是只注意开展前两项核心制度的建设，而忽视了后八项基本制度的建设，致使前两项核心制度缺乏配套的制度支持而难以真正建立起来。
因此，党代会常任制改革不是一项局部改革，而是一项系统的制度建设工程，涉及对党的传统组织制度的全面改造。党代会常任制改革必须在确立全局观念的基础上，在加强党代会年会制和党代表常任制建设的同时，着力推进相关制度的配套建设，全面促进党内组织制度的改革。
四、改革动力的增强
在深刻认识到党代会常任制改革是一项涉及整个党内组织制度改革的基础上，若要进一步把党代会常任制改革顺利推行下去，有必要给改革注入强大的动力。
（一）深入认识党代会常任制的民主意义和政治意义，增强改革的思想动力。自从常任制实施以来，思想认识方面的不统一和不深刻是该项改革难以深入、有始无终的重要原因。为此，有必要加强对党代会常任制的理论宣传教育，一方面，使全党上下认识到党代会常任制是党内民主能否实现的根本和关键，是一项关系到我党前途和命运的党的核心制度的改革，党代会常任制势在必行；另一方面，使全党上下认识到党代会常任制实施必须确保党的领导和统一。党代会常任制的实施，可能伴随着内外两个风险，党内出现派别，产生分裂，党内民主化将会推动党外国家民主和社会民主，这种民主既有可能加强和巩固党的领导，也有可能削弱甚至破坏党的领导，使党的执政地位丧失。因此，实行党代会常任制，就是要积极探索党内民主体制下如何保持党的团结和统一的方式，在国家和社会民主体制下如何加强和巩固党的执政地位的方式。具体而言，就是要进一步确立全体党员高度认同的社会主义和共产主义政治文化，建立以民主为核心的新型的党内组织制度，加强党对国家社会的政治领导、思想领导和组织领导，改革党的领导方式和执政方式，从直接控制公共权力转为间接控制公共权力，从人治走向法治。
（二）建立以党委书记为首的领导小组，增强党代会常任制改革的上层动力。党代会常任制的改革是由党委组织部推行的，而党委组织部都是在党委统一领导下，服从于以党委书记为首的党委指挥的，对党委特别是党委书记进行分权和监督，作为党委下属的党委组织部门权力有限，威信不高，势必难以推行。只有建立以党委书记为首的由党的各部门参加的常任制改革领导小组，建立健全党代会常任制的各项制度，还权于党代表大会和党委会，才能把党代会常任制有力推动下去。
（三）充分发动广大党员进行有序的党内政治参与，增强党代会常任制改革的下层动力。历史经验表明，大凡在权力比较集中的国家和组织范围内，改革一般都是自上而下的，自下而上的一般都是革命。自上而下的改革动力一般来自上层，而上层经常会出于其既得权力和利益考虑，使改革具有一定的局限性，包括保守、步子小，甚至会因风险较大放弃改革。党代会常任制是一项党内民主改革的试验，涉及到广大人民群众，必须调动广大党员和党员代表的组织性，积极参加选举、建议、宣传等党内政治活动。党员党内政治参与的首要的、根本的活动是选举，必须充分调动党员的选举热情，明确积极参与的必要性，通过民主选举的方式，选举从中央到地方的各级代表和党的基层领导人。
（四）切实保障党员的民主权利。现行的党章虽然对党员的权利作了明确的规定，但总的来说，存在权利与义务不相对称、权利规定空泛、权利难以落实的问题。为此有必要切实落实《中国共产党党员权利保障条例》，改变权利义务不对称的现象，明确落实党员的提名权、表决权、选举权、被选举权等民主权利，建立党员维权机制，为党员发扬民主、推动党内民主的发展提供保障。
从根本上看，若要真正实行党内权力的转移，党内上下必须树立正确的权力观，即权力在民、人民民主的观念，使党内上下认同党内权力来自于广大党员，党的代表大会及其选举产生的机构是由广大党员授权的，党内一切重大事务必须由广大党员或由其授权的机构决定，党员选举产生的代表和领导人如果不称职，党员有权予以罢免。只有在这种权力观完全确立的前提下，才能真正实行党内权力中心的转移，解决名义上的权力机关与事实上的权力机关的矛盾，实现党内组织制度的转型。
五、实施策略的调整
在动力增强的基础上，要努力把党代会常任制深入不懈地推行下去，有必要改变原来的试点策略。由于党代会常任制改革存在较大的政治风险，原来的改革策略具有稳定性的优点，有必要结合原来的改革策略，在实行党代会常任制策略上进一步作出相应的重大调整。
（一）局部改革与整体改革相结合的策略。党代会常任制看似是党的组织制度中的一项制度，实际上它是党的组织制度中的核心制度，该制度的改革是牵一发而动全身的，故在推行党代会常任制时，必须改革相应的组织制度，建立竞争性的选举制度、监督制度、任期制度、党员权利保障制度以及相关机构报告工作的制度等。只有把这些相关制度建立起来，才能扫除党代会常任制推行过程中的障碍；只有把党代会常任制的改革置于党的整个组织制度的改革环境中，才能使党代会常任制的改革带动党的整个组织制度的改革；只有把党代会常任制改革与整个党的组织制度的改革有机结合起来，才能从根本上实现党的组织的民主化。
（二）基层改革与上层改革相结合的策略。在党内权力相当集中的体制下，任何在下层推行的改革都必然遭遇到上层传统的强大障碍而无功而返。当基层的党代会常任制与上层的党委会制发生冲突、两者难以有效衔接和沟通时，就会因遭遇强大阻力而止步，因此在下层推行党代会常任制时，也应当在上层逐步推行。在上层，既可以在中层、高层推行，也可在某一系统、某一部门、某一地区加以推行。
（三）非强制性和强制性相结合的策略。党代会常任制的改革是一项涉及党内权力重新分配的重大改革，它要求把个别人和少数人手中掌握的党的部分重要权力转移给党内多数人行使，并加强对他们的监督，这必然会遭遇重重阻力。目前单纯依靠他们的思想觉悟是难以深入的，仅仅依靠个别地区的试点也是难以推广的，不可能真正实现权力中心的转移。必须依靠党中央制定专门决议，颁布实施规定强力推进，通过党的政策、指示和组织纪律来推动。
总之，在二十多年的试点过程中，由于党内上下对党代会常任制的民主意义认识不足，改革的动力不强，改革一直实行的是“外围战”的策略，基本没有触及党内权力高度集中这个总病根，致使党代会常任制改革徘徊不前。在党内上下充分认识常任制的意义、增强改革动力的基础上，只有在局部试点策略的基础上逐步推行全方位、根本性的改革策略，即“攻坚战”的策略，彻底改变党内权力高度集中的现象，才能建立党代会常任制，实现党内组织制度和政治生活的民主化。