延迟退休年龄之争——民粹主义与精英主义，本文主要内容关键词为：主义论文,之争论文,退休年龄论文,精英论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出 民粹主义是二战后在西方社会科学领域发展起来的一个概念，用以指称有能力鼓动穷苦大众组织起来，投入到反对富人特权或是部分统治阶级的一种政治表达方式。它通常与运动结合在一起，甚至产生或引导运动(Di Tella,1997)。凯诺娃(Canovan,1999)认为，民粹主义应该被理解为人民反对固有的权力结构以及社会中占据支配地位的思想和价值观的“一种诉求”。可以说，民粹主义既是一种社会思潮，也是一种意识形态，还是一种动员手段甚或是一种政党运动。它在不同的国家、不同的历史阶段，都有不同的表现形式。 事实上，民粹主义是一个很难准确把握的概念，学者们对其特定属性、基本范畴有分歧(Weyland,2001)。正因为如此，很多社会学研究者试图避开这个概念(Jansen,2011)。然而，在地区政治和比较政治研究中，它又是一个不可逾越的概念，尤其是在拉丁美洲研究中。在拉丁美洲，民粹主义曾经是为穷人谋福利的代名词。近年来，民粹主义重新引发理论界的兴趣和讨论。20世纪80年代中后期，“新民粹主义”(neo-populism)这一名词开始被学术界使用，到20世纪90年代初，它作为拉丁美洲政客们所采用的一种新方法，在推行新自由主义政策的同时，继续动员广泛的民众支持(Roberts,1995; Knight,1998; Murillo,2000; Jansen,2011)。而“后现代民粹主义”(postmodern populism)也开始在很多西方国家出现(Axford & Huggins,1998)，西欧国家的激进右翼民粹主义政党，往往作为发达社会中影响深远的经济、社会和文化转型的反应，来解释从一个工业福利社会向后工业私人资本主义社会的变迁(Hans-Georg,1993; Rydgren,2002,2005)。 在西方民粹主义研究中，希尔斯(Shiles,1956:103；林红，2007:7－8)的观点非常有代表性。他认为，对民粹主义的理解应该建立在精英阶层与普通民众之间关系之上，这是研究民粹主义无法回避的核心关系。民粹主义在对待现存机构的态度上具有内在的矛盾性和外在的反抗性，它基本上不信任那些充斥于这些机构中的所谓精英人物，认为他们不仅腐败，而且缺乏智慧；与之相反的是，人民拥有智慧和信仰，现存机构只有认同于人民的意愿，政治才被看成是合法的。希尔斯的论述剥开了民粹主义的迷雾，用一个简单的逻辑二元区分，使我们得以窥见民粹主义的核心是精英阶层与普通大众的对抗。 与民粹主义相比较，精英主义这一概念更为人们所熟知和使用。与精英主义相关的概念包括政治精英、文化精英或知识精英、经济精英等。对精英主义的研究则散布于社会学、政治学、经济学等相关学科领域。米尔斯(Mills,1956:18)认为，“所谓权力精英，是指那些政治的、经济的和军事的圈子，作为一个纠缠在一起的相互重叠的集团，共同分享至少具有全国性影响的决策。每当决定国家事务的时候，正是权力精英来决定它们”。他解释说，“权力精英由这样一些人组成——他们的位置可以使他们超越普通人所处的一般环境；他们的位置足以使他们做出具有重要后果的决定……权力精英并非独裁者。顾问和幕僚、发言人与意见领袖，常常是它们中更高层次的思想与决定的引导者”(Mills,1956:4)。早期关注精英群体的意大利社会学家帕雷托(Pareto,1991:36)指出，“人类历史就是一部精英持续更替的历史：一部分精英崭露头角，而另一部分精英则逐渐衰落”。可以说，现代社会越来越被精英们所控制和掌握，我们每个人的家庭结构、学校教育和生活方式，都是由精英们主张及其构建的制度所塑造的。 在社会政策与社会福利领域，关于民粹主义的理论和实践早已成为西方学者研究的重要议题。美国20世纪60、70年代曾经掀起过轰轰烈烈的福利权运动。哥伦比亚大学社会工作学院教授理查德·科洛伍德和弗朗西斯·皮雯(Cloward & Piven,1966)发表《穷人的重量：一种结束贫困的策略》一文，指责统治阶级通过福利削弱穷人的权利，他们提出“科洛伍德－皮雯策略”(Cloward-Piven strategy)，要求用保障年最低收入和结束贫困的国家制度来取代福利制度，提议用一种巨大的驱动力来招募穷人到福利名册(welfare rolls)中。他们预计，只要说服其中一小部分潜在的福利接受者去争取他们的利益，就会使福利制度破产。乔治·维利(George Alvin Wiley)随后创办了带有左翼民粹主义性质的“国家福利权组织”(National Welfare Rights Organization)。①时至今日，类似“民粹主义动员”、“福利民粹主义”(welfare populism)这样的概念已成为略带贬义的名词。然而，无法否认的是，社会福利与社会运动不可避免地连接在一起，福利权运动也成为贯穿社会福利发展的重要民粹主义面相。 随着现代科学技术的发展尤其是计算机技术的发展，一个不容忽视的事实是，互联网为民粹主义表达的快捷、迅速和全面扩散提供了技术支持。恰如美国学者布鲁斯·比伯(Bimber,1998)所言，互联网的快速发展对于美国政治结构的影响在于激发了两类主张的大规模转向：一是民粹主义主张互联网将冲淡有组织的群体和政治精英的影响：二是社区建设(community-building)主张互联网将带来社区性质和社会秩序基础的重构。至少，互联网的出现，可能会减少基于政治目的之上形成的传统媒体机构的影响。政治舞台上涉及公众利益的议题和事件，有可能不仅受到报刊编辑部报道什么和如何报道的影响，而且受到互联网上更加嘈杂和不可预知的信息流的影响。 反观中国，改革开放以来社会保障制度的改革与发展，不仅促进了社会主义市场经济体制的建立和完善，保障了劳动者的就业权利，维护了社会公平与稳定，而且重新确立了不同于计划经济体制下的福利分配方式，影响了民众的福利态度和行为选择。在这一进程中，民粹主义似乎从人们的视野中消失了。然而，随着近年来关于延长退休年龄的争论，有关民粹主义、网络民粹主义的讨论又重新进入学者的话语体系。在有关延迟退休年龄的争论中，一方面，大多数学者和政府官员对延迟退休年龄持肯定态度，不仅提出了延迟退休年龄的目标、步骤，而且最终将“渐进式延迟退休年龄”写进了中共中央文件；另一方面，民众反对的声音时常见诸报端和网络，有的民众将主张延迟退休观点的专家学者称作“叫兽”、“禽兽”，在网络世界中，网民们更是以极端的人格侮辱来表达他们对这一政策的强烈不满。 应当看到，改革开放以来中国精英群体的职业化程度和专业化水准越来越高，在社会经济生活中的位置越来越凸显(吴忠民，2008)。精英们对延迟退休年龄的关注，更多体现出其关心时政、为政府决策贡献才智的社会责任感。但是，由于受到民粹主义意识形态化、甚至在计划经济体制下对其持批判态度的影响，当有人把反对延迟退休的意见归为民粹时，似乎这些意见就自然而然地处于不值一驳的境地。在这场争论中，一个值得探究的问题是：究竟是民粹主义的狂热阻止了养老保险制度改革的理性进程，还是知识精英和政府官员违背民意出台了不该出台的政策？延迟退休年龄之争的背后，隐藏着中国社会政策独特的决策模式，也将民粹主义与精英主义这一对古老而常新的概念重新推到人们眼前。 本文试图以有关延迟退休年龄的争论为例，通过对这一争论的梳理，解读中国社会政策的决策模式，同时为社会政策和社会福利研究提供一些理论思考。 二、研究背景：关于延迟退休年龄的学术争论 延迟退休年龄到底是个什么问题？或者说，为什么要延迟退休年龄？近年来有关延迟退休年龄的学术讨论中，无论承认与否，一个不可回避的出发点是养老保险基金的平衡问题。延迟退休年龄以弥补养老金缺口成为这一问题的导火索。同时，养老保险基金的运营增值，包括养老金入市，也成为与之相关的另一个热点话题。 从财政收支或基金平衡的角度看，世界各国的养老制度尽管制度设计不尽相同，但无非聚焦于通过什么方式筹集资金、如何管理资金、受益水平如何确定等几个核心问题。为了达到收支平衡，惯常使用的方法是增加缴费、延长缴费年限、降低受益水平，也包括延迟退休年龄，甚至对退休金收税等。 《中华人民共和国社会保险法》第11条规定，基本养老保险实行社会统筹与个人账户相结合；基本养老保险基金由用人单位和个人缴费以及政府补贴等组成。第15条规定，基本养老金由统筹养老金和个人账户养老金组成。第16条规定，参加基本养老保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费满15年的，按月领取基本养老金。虽然《中华人民共和国社会保险法》中对法定退休年龄没有具体规定，但是，在养老保险制度改革发展进程中，男60周岁、女干部55周岁、女工人50周岁，一直是国家规定的法定退休年龄。达到上述法定退休年龄，就可以按月领取养老金。 延迟退休年龄的学术讨论正是基于上述法定退休年龄的规定而来。有关延迟退休年龄的讨论，既涉及男女是否同龄退休的问题，又涉及在现有法定退休年龄的基础上，分别延长男女退休年龄的问题。然而，学术界对于延迟退休年龄的争论并没有形成共识。 从赞成者一方看，上海市社会科学院研究员左学金(2001)指出，从2010年开始，由于20世纪50、60年代生育高峰出生的庞大人群将逐步进入老年，中国城市人口将相应地逐步进入老龄化高峰。为了应对这一高峰的到来，中国养老保险面临的一个关键问题是如何尽早填补养老基金的亏空，并有效地增加养老基金的积累。在所有改善养老保险基金收支平衡的可行措施中，推迟法定退休年龄是最简单、最有效的方法。中国社会科学院拉丁美洲研究所研究员郑秉文(2011)在分析了欧债危机下世界上其他国家改革养老金的趋势后认为，中国养老金制度存在参数不合理状况：一是中国基本养老保险的法定退休年龄是目前世界主要国家中最低的，尤其是女性退休年龄与其寿命预期严重背离；二是制度参数严重不匹配，替代率(RR)、缴费率(CR)和赡养率(DR)3个参数之间存在的误差较大，显示出养老金制度存在重大的潜在财务风险。因此，提高法定退休年龄首当其冲。清华大学公共管理学院教授杨燕绥等人(2010)认为，我国自1978年以来一直实行的刚性退休制度的弊端日趋明显：一是早退休会导致养老金支付压力；二是早退休会造成人力资源浪费；三是早退休违背人口统计趋势。因此，应当采用弹性退休的制度安排，即允许职工在一定年龄范围内、符合一定条件时，自由选择退休时点并取得相应养老金。 从反对者一方或者主张暂缓实行一方看，中国人民大学劳动人事学院教授潘锦棠指出，男女法定退休年龄，国际上没有统一的标准，完全由各个国家根据自己的国情与理念来规定。这里的国情主要是指人口性别结构、男女初始劳动年龄、男女劳动力供求状况、男女预期寿命、社会保险基金状况和历史传统等；理念主要是指政府与民众、社会公平与经济发展的价值倾向、劳动与休闲的生活态度，等等。针对最近提高退休年龄的争论，他认为，所谓养老金“缺口”是“制度缺口”而不是“实际缺口”。提高退休年龄不能成为弥补“缺口”的主要手段，提高退休年龄似乎还不是时候(潘锦棠，2002,2012)。中国社会科学院社会学研究所研究员唐钧(2010)则认为，面对是否需要“延迟退休”，我们应该采取十分谨慎的态度。因为我国与欧美国家的国情不同，延迟退休年龄的结果可能不是“双赢”，而是在就业与养老之间进退维谷、左右为难。更何况30年后，一个已经无法改变的事实是，中国劳动力人口的年龄偏大，这对经济发展似乎是一个不利因素。但延迟退休年龄，却很可能使这个问题进一步加剧。中国社会科学院人口与劳动经济研究所研究员蔡昉(2012)认为，由于与发达国家的情况有显著的不同，提高退休年龄的做法不应成为中国近期的选择。这是因为：首先，不同群体的劳动者在退休后的预期寿命不同。在同样的退休年龄下，不同群体退休后的余寿是不同的，从而导致能够享受养老金的时间长短各异。一项公共政策，只有在设计的起点上就包含公平的理念，才具有操作上的可行性。其次，我们当前处于“未富先老”阶段的老龄化，人均GDP、社会发展水平都还不够高，人力资本有它自己的特色。如果想让他们晚点领退休金，那么最后可能出现的情况就是要为他们支付失业保险金或低保。 综合学者们的观点可以看出，在支持延迟退休年龄的学理依据上，似乎还找不到权威解释。国际社会中，各个国家的经济发展水平和退休年龄都大相径庭。从养老保险基金平衡的视角看，虽然延迟退休年龄能缓解养老金缺口，但有没有养老金缺口以及在多大程度上缓解缺口，答案则众说纷纭。而且，提高退休年龄并非解决养老金缺口的惟一途径。从就业和劳动力市场的角度看，延迟退休年龄无疑会加大中国的就业压力，对劳动力市场的影响更为复杂。同时，因为人口寿命延长而提高退休年龄的观点看似成立，实则不然。因为从人口寿命的角度看，20年前养老保险制度改革之初的人均寿命与20年后的今天差别并不大，至少没有5年甚至10年的差距。尤为重要的是，一个国家的法定退休年龄往往与社会制度、文化传统、价值观念等因素紧密相连，牵一发而动全身。 三、现实角力：知识精英与网络民粹的激辩(2004－2013年) 如果延长退休年龄的话题仅仅限于学术讨论，还不会引起全社会的广泛关注。正是在学术界存在分歧的背景下，由于一些知识精英和政府官员借助媒体的推波助澜，使得这一问题不断发酵，并最终引发了针对此问题的激烈辩论，尤其是网民与学者的“口水战”。 综合来看，有关延迟退休年龄的争论大致经历了5个发展阶段。 第一阶段(2004－2008年)：议题提出阶段。早在2004年国际社会保障协会第28届全球大会召开期间，就有官员学者提出：延长工作期是减缓老龄化压力的可行途径之一，延长退休年龄是中国应对人口老龄化的选择之一(全晓书等，2004)。②此后，虽然陆续有官员和学者在不同场合提及延迟退休年龄的话题，但这一阶段，有关养老保险制度改革和发展的问题，更多集中于如何确定合理的缴费水平、提高统筹层次、做实个人账户、企业年金制度、农民工养老等方面，有关延迟退休年龄的议题并没有引起民众的广泛关注。 第二阶段(2008－2009年)：再次提及并引发民众强烈反应阶段。2008年，人力资源和社会保障部社会保障研究所所长何平透露，“相关部门正在酝酿条件成熟时延长法定退休年龄，有可能女职工从2010年开始，男职工从2015年开始，采取‘小步渐进’的方式，每3年延迟1岁，逐步将法定退休年龄提高到65岁”。此言一出，立即引发网民热议，逾九成网民表示反对将退休年龄延迟到65岁。2009年“两会”期间，又有多位代表委员提案，建议延迟退休年龄，并实现男女同龄退休。随后的多家网络调查显示，大多数网民反对延迟退休年龄。 第三阶段(2010－2012年)：试点推进阶段。2010年10月1日起，上海市试行柔性延迟办理申请基本养老金手续。2011年3月，人力资源和社会保障部部长尹蔚民在中国发展高层论坛上表示，中国会就人口问题、就业状况、不同利益群体的诉求，全面地、慎重地、积极地研究延长退休年龄的问题。2012年6月，人民网进行了“人社部拟适时建议弹性延迟领养老金年龄，咋看？”的调查，在45万参与投票的网民中，有93.3％的人反对。其他网站相关调查中，反对者也占到相当比例。 第四阶段(2013年十八届三中全会前)：论辩高峰阶段。2013年是中国1963年生育高峰女性达到50岁进入退休高潮的一年，也是职工养老保险收支不平衡问题开始凸显并引发热议的一年。在这一阶段有关延迟退休年龄的讨论中，政府官员相对审慎，主要以学者发声为主。2013年8月，清华大学养老改革方案提出，逐步延迟退休年龄至男女均65岁。建议从2015年开始，到2030年之前完成这项工作。2013年9月，清华大学教授在回应“50岁不退休，65岁领取养老金，这15年怎么办”时，谈到产业结构调整和养老服务业的发展趋势，建议大龄就业人员进入养老服务业，并回答说：“让他们从生产企业退出来，经过培训参加社会服务。男的去养老院做园丁，女的给老人洗衣服，多好！”。此报道一出，网友评论“奇葩”、“惊呆我和我的小伙伴”、“这哪是教授啊，这简直是灭绝师太”等。随后，中国青年报社会调查中心通过搜狐新闻客户端，对25311人进行的一项题为“你对延迟退休持什么态度”的调查显示，94.5％的受访者明确表示反对延迟退休，仅3.2％的受访者表示支持，2.3％的受访者表示中立或未表明态度。此后，持反对观点的学者也表达了不同意见。网友则口诛笔伐，污辱性语言流布网络。为此，有媒体专门邀请两派专家与网民直接对话，有关延迟退休年龄的论辩达到高峰。 第五阶段(2013年十八届三中全会后)：政策定位和诠释阶段。2013年11月15日，中国共产党十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，研究制定渐进式延迟退休年龄政策。此后，由媒体开展的《关于延迟退休及缴纳社保年限的调查问卷》结果显示，当被问及是否愿意延迟退休时，九成市民选择了“不愿意”。2013年12月，人力资源和社会保障部副部长胡晓义在接受媒体采访时表示，为保证平稳过渡，不对当前的就业状况造成太大影响，中国将采取渐进式延迟退休年龄的方式。所谓“渐进式延迟退休年龄”，第一，要有一个预告期，提前几年告知社会；第二，要分步骤，可能会首先考虑从现在规定退休年龄最低的群体开始起步；第三，延迟退休年龄一定是要“迈小步”，以“一年提高几个月”这样的方式一步一步来，用较长的一段时间逐步完成平滑过渡。在延迟退休年龄的同时，国家还将严格控制提前退休，强化养老保险激励机制，调整产业结构，开发更多适合中老年人、又不与青年人争夺工作机会的岗位，加强中老年人技能培训等，最大限度降低延迟退休的不利影响(鲍丹，2013)。政府官员的权威解释，为这场持续近10年的争论暂时画上了句号。 抛开2004年延迟退休年龄政策提出的时间段，2008年以来有关延迟退休年龄政策之争的主要事件，详见表1。
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