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为防止国有独资商业银行不良贷款的大量产生，改善国有独资商业银行的经营环境，铲除不良贷款大量生成的土壤，改革国有独资商业银行的产权制度、金融监管制度和财税制度势在必行。
一
国有独资商业银行经营管理不善、资产质量不高的原因是复杂的，但一个重要原因是缺乏自我约束机制，而形成这种局面的主要原因是国有独资商业银行的股东缺位。国家作为国有独资商业银行的惟一股东，无法充分行使股东决策权和监督权，内部人控制现象严重，形成了代理人风险。发达国家的银行制度经过上百年的发展，较为完善，某些经验值得借鉴。发达国家的银行都以股份制为基础，都有一套既有内部约束又有外部监管以及社会监督的全方位监督体系。内部约束是指股份公司的股东会和董事会对银行的管理人员进行监督，从而保证最大程度上实现股东利益。外部监管是指银行监管部门从保证存款人利益出发，采取一系列专门的手段对银行的经营活动进行监管。社会监管的主要形式是注册会计师对银行的年度审计。股东、银行监管当局和外部审计，可谓银行监管的三道防线。
在我国由于股东缺位，国有独资商业银行缺乏第一道防线，中央银行的监管目标和监管内容都变得模糊。虽然《中央银行法》明确规定人民银行的监管目标是保护存款人的利益，但国有独资商业银行的股东是国家，股东的利益也同样必须重视，而存款人的利益和股东的利益是有冲突的。比如在提取呆账准备金方面，存款人希望银行尽可能稳健保守一些。多提取一些准备金可以抵御风险，因而符合存款人的利益。但股东却希望在可能的情况下，少提取一些准备金。这一矛盾在其他国家很容易解决，银行监管当局从保护存款人利益出发，对呆账准备金的提取原则作出具体规定，股东希望少提取准备金的愿望不可能实现。但我国国有独资商业银行的股东是国家，多提取准备金，意味着少缴税，而国家又把银行当作税收大户，存款人和股东之间的利益冲突很难协调。中央银行处在冲突中间，中央银行经常被迫作出违背存款人利益的决定。又比如在监管内容上，从道理上说，最关心银行资产负债和财务状况的应是银行的股东，在外部审计的协助下，股东完全可以对银行财务报表的真实性进行监督。但我国国有独资商业银行由于股东缺位，中央银行被迫成为银行报表真实性的监督者，并为此而无暇顾及自己的法定监管职责。因此，尽管近年来人民银行的监管力度在不断加大，监管内容也越来越广泛，但许多监管内容并不属于中央银行的职责。造成这一现象的原因，是国有独资商业银行产权制度不合理，缺乏必要的内部约束机制。要解决这一问题，必须对国有独资商业银行进行股份制改造，建立完善的公司治理结构。通过建立股东会、董事会和监事会，使银行具备防御风险的第一道防线，增强自我约束。
二
市场经济的核心是竞争。那么有生有死、有进有出是常事。但是国有独资商业银行却没有破产的压力，为完善银行体制，必须建立市场退出机制。
银行的市场退出，首先必须考虑存款人的利益。世界上经济比较发达的国家一般都建立了存款保险制度。其基本的思路是成立一家存款保险公司以保护小储户的利益。具体做法是银行以其存款作为保险标的，按照一定的费率向存款保险公司投保。存款保险公司可以根据每个银行风险状况的不同，按不同的费率收取保费，风险高的银行应多缴保费。由于该制度主要保护的是小储户的利益，因此，各国一般都规定最高偿付金额。比如美国的联邦存款保险公司规定10万美元以内的存款可以全额偿付，日本规定的最高偿付金额为100万日元。通过建立存款保险制度，政府可以为倒闭银行承担的债务表面化、固定化，避免了更大的潜在损失。
我国虽然没有成立存款保险公司，但从中农信到中创，所有的市场退出案例中，自然人的存款都得到了清偿。既然国家要为倒闭的银行出钱清偿存款债务，还不如明确建立存款保险制度，成立存款保险机构，把钱花在明处。建立存款保险制度，还可以使银行面对破产风险，避免产生经营好坏都一样的“道德风险”。
但有一点疑问，为什么经营管理水平差的银行还有源源不断的存款呢？原因就在于我们的制度是再差的国有独资商业银行也不会倒闭，即使倒闭了国家也会代为偿付。由于不存在倒闭的风险，银行管理者不用考虑支付风险，经营好坏和自身没有关系。
国有独资商业银行破产问题说起来容易，做起来难。因为它控制着我国70%以上的银行资产，有150多万职工。我们认为，不管规模多大，都必须引入竞争机制承受破产的压力，否则产权制度的改革就没有意义。如果国有独资商业银行不参加存款保险制度，等于声明国家为国有独资商业银行承担无限责任，这与建立现代商业银行制度的目标相悖，也不利于资源的高效配置，国有独资商业银行的自我约束机制也难以建立。为加强信贷管理，控制信贷风险，避免不良贷款的再次积聚，必须建立国有独资商业银行存款保险制度。
三
银行巨额不良贷款的形成，有其经营不善的原因，但我国财政政策和税收制度也难逃其咎。由于国家对国有独资商业银行长期实行高税赋、低积累的政策，使得银行靠自我积累难以消化不良贷款。因此，从这个意义上说，动用中央财政处理国有独资商业银行的不良贷款也就顺理成章了。在银行的税收政策上主要存在三方面的问题：首先，所得税税率一直很高，90年代以前银行和企业的所得税税率为55%，1993年实行税制改革，企业的所得税税率降到33%，但四家国有独资商业银行的所得税率直到1995年才降到33%。其次，在税种设计上存在着税种偏多、重复缴税问题。1993年税制改革决定对银行开征新的税种——营业税。最初营业税税率为5%，1996年又提高到8%。营业税属于流转税，按交易量作为征税基础，不管是否盈利都必须缴纳。在对银行净利息收入征收33%所得税的基础上，再征收8%的营业税，大大地增加了银行的实际税赋。第三，不论是营业税还是所得税，银行业纳税基础始终被夸大。对于不良贷款，逾期多少时间后税务方面认可，可以停止计息？国际上比较通行的作法是，逾期90天后停止计息，而我国逾期两年后才停止计息。
再看一看呆账准备金的计提政策。我国现行法规规定，银行可以按照年末贷款余额提取1%的呆账准备金，这种规定忽视了银行信贷风险的特点。从国际上看，即使对于贷款质量非常优良的银行，每年损失的贷款也高于贷款余额的1%，而对于贷款质量不高的我国银行来说，1%更是微不足道。我国银行呆账准备金计提政策的主要问题，是呆账准备金没有与贷款质量结合起来。世界各国对于呆账准备金是否全额免税做法不尽相同，但多数国家特殊呆账准备金是可以在税前提取的。通过对呆账准备金免税，为银行创造了自我消化不良贷款的条件。而我国不允许提取特殊呆账准备金的政策，为完成中央税收目标把银行当作生金蛋的鸡。这种杀鸡取卵的制度如不改变，不良贷款问题还会再度困扰我国国有独资商业银行。目前，国有独资商业银行对上市可谓摩拳擦掌，跃跃欲试，然而，各银行累积的不良贷款如不能得到核销或者重新评估真实价值，股份制改革都无法进行，更不要谈上市了。
银行业的改革必须进行制度创新，如仍按照计划经济体制的思维，国有独资商业银行将无法成为真正意义上的商业银行。加入WTO在即，如不进行产权制度改革，不建立市场退出机制，不进行税收制度改革，国有独资商业银行将在全球经济一体化的浪潮中被淘汰。而在这三项改革中，产权制度改革是基础，不进行产权制度的改革，其他任何措施只能治标，不能治本。
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