“贸易制度统一性条款”刍议，本文主要内容关键词为：刍议论文,条款论文,制度论文,贸易论文,统一性论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F744文献标识码：A文章编号：1002-0594(2007)03-0004-05
在我国入世的文件中，《中国加入议定书》第2条与《中国工作组报告书》第71～75段和第218～228段都规定了贸易制度与政策的统一实施问题。这即为“贸易制度统一性条款”。深入探究这个尚未引起我们足够重视的重要条款，具有十分迫切的现实意义。
《中国加入议定书》强调我国入世后特别需要遵循的实质性条款，集中体现在《第一部分总则》里面，共有18条内容。其中第1条“总体情况”主要是指明中国加入WTO之后必须实施的有关法律文件。值得十分关注的是，它一开头即第2条就专门对贸易制度的统一实施作了明确的规定。
其第2条“贸易制度”第1款在“统一实施”的标题下强调：“《WTO协定》和本议定书的规定应适用于中国的全部关税领土”，明确指出其中包括了“经济特区、沿海开放城市、经济技术开发区以及其他在关税、国内税和法规方面已建立特殊制度的地区”。接着，它又规定：“中国应以统一、公正和合理的方式适用和实施中央政府……的所有法律、法规及其他措施以及地方各级政府发布或适用的地方性法规、规章及其他措施”。在这里，“统一性”还是被放在了最优先的位置加以彰显。此外，该款还特别指明各级地方政府的法规、规章和其他措施应该符合WTO规则，并要求我国建立一种机制，让个人和企业可据以提请政府部门注意贸易制度未统一适用的情况。
可能考虑到“特殊经济区”易于悖逆统一性的规定，第2条第2款还进一步对它提出了明确的要求。它规定：中国应将所有与特殊经济区有关的法律、法规及其他措施通知WTO，并说明这些地区的名称和地理界线；对于来自中国特殊经济区的产品，应适用通常进口产品输入关境时所面对的税费(包括海关税费)和措施(包括进口限制)；对该经济区内的企业提供优惠安排时，WTO关于非歧视和国民待遇的规定应得到全面遵守。
而贸易制度统一性条款的基本内涵和它在入世谈判中的重要位置，在《工作组报告书》中则得到了更为具体的体现。《报告书》第71～75段直接涉及“贸易制度的统一实施”的相关要求。一些成员方表示，中国应在其全部关税领土内适用《WTO协定》的要求及其他承诺(第71段)，还关注中国中央政府是否充分了解未统一实施的做法和是否采取必要的执行行动一类问题(第72段)。针对这些质疑，中国代表多次确认了统一性的做法。即：《WTO协定》(包括《议定书》)的规定，将在其全部关税领土内统一适用(第73段)；同时，“所有个人和实体均可提请中央政府主管机关注意中国贸易制度中未统一适用的情况，包括其在《WTO协定》和议定书项下的承诺未统一适用的情况。”(第75段)
另一方面，它的218～228段在讨论我国“特殊经济区”时，更强调了该原则的履行问题。中国代表明确表示：没有建立任何新的经济特区的计划；经济特区适用的特殊优惠关税政策已经取消；随着中国经济改革和开放的发展，中国将在其关税领土内统一实施关税政策；自经济特殊区进入中国关境其他部分的进口产品，应与其他进口产品享有同等的经济待遇(包括所有税收、进口限制和海关税费等)。(第222段)针对有关的质疑，中国代表还作出了多方面的确认，它们是：中国将加强在特殊经济区和中国关税领土其他部分之间贸易的国内税、关税和非关税措施的统一执行(第225段)；将在其通知中提供描述所实施的特殊的贸易、关税和国内税法律如何仅限于指定特殊经济区的信息，包括关于实施的信息(第227段)；对向位于特殊经济区中的外商投资企业提供的任何优惠安排均将在非歧视基础上提供(第228段)。显然，在审议我国实施统一性条款的问题上，“特殊经济区”是一个易于被发达国家紧紧盯住和大做文章的重要环节。
不能忽略的是，《报告书》第69～70段还专门提及地方各级政府的职权问题。WTO有些成员对中国地方各级政府在财政、金融和预算活动等领域的职权予以关注，具体涉及补贴、税收、贸易政策及《WTO协定》和议定书(草案)所涵盖的其他问题。一些成员还关注中央政府能否有效地保证地方各级政府所采取的与贸易有关措施符合WTO规则和中国入世承诺(第69段)。对此，中国代表则表示或确认：地方各级政府在贸易政策问题上没有自主权；将及时废除与中国义务不一致的地方性法规、规章和措施；保证地方各级政府的法规及其他措施符合中国在《WTO协定》和议定书(草案)中承担的义务(第70段)。可见，我国地方政府的法规、措施和行为，已经成为有些发达国家判定我国是否实施统一性条款的又一大关键因素。
由此可见，“贸易制度统一性条款”至少包括着以下含义：第一，中国必须实施统一的贸易制度、政策和基本措施，连所谓的“经济特区”等都概莫能外。第二，这种统一性只要求在其关境内实施，而非关税地区则不必遵守。第三，地方各级政府尤其需要认真对待这种统一性要求。第四，特别要预防特殊经济区的有些政策措施可能妨碍统一性规定的实施。第五，中央政府需要进一步了解和整治那些尚未履行统一性规定的情况。第六，应当建立一种个人和企业可以监督这种统一性得以有效实施的机制。
这意味着，按照这些明确要求去规范我国的法规、规章、政策和各级政府行为，才能确保统一性条款得以有效履行，才能确保我国在WTO成员之间的周旋中获得足够的主动权，也才能有力推动我国社会主义市场经济体制的日益完善。
那么，这种统一性条款的提出，是否属于一种专门歧视我国的特殊做法？我们的答案自然是完全否定的。
首先，贸易制度统一性要求是WTO非歧视原则的自然延伸。众所周知，非歧视原则(即贸易最惠国待遇条款和国民待遇条款)是WTO所有规则的基石。通常条件下，观察和衡量一个申请加入WTO的国家是否遵循其规则体系，首要的就着眼于非歧视原则的履行情况。按照这个重大原则的基本精神，一切商品与服务在贸易竞争的过程中，都应当获取东道国制度与政策给予的没有差别的经济待遇。这种享受同样权利和承担同样义务的经济待遇，必须体现在本国商品和服务与外国商品和服务之间，自然更应该体现在本国的各种商品和服务之间。如果允许WTO成员方可以在其关境内实施有差异的贸易制度与政策，那么它实际上意味着，处于不同制度安排和政策规定下的商品与服务必然只能获得有差别的经济待遇，即接受歧视性待遇。显然，这就直接违反了WTO一直孜孜以求的最为重要的根本原则。换言之，只有成员方的贸易制度与政策得到统一实施，相关商品与服务才可能免除被有差别对待的危险，它们的贸易运作才可能处在公平竞争的同一起跑线上，从而确保非歧视原则的有效应用。
可见，把贸易制度统一性条款置于我国入世文件最优先最突出的地位绝不是偶然的，也不是受少数发达国家的意志所左右的畸形结果；相反，它既是非歧视原则在国内市场自然延伸的必然产物，又是该原则在成员方国内得以贯彻落实的重大前提条件。
其次，统一性条款是现代市场经济运作的基本要求。市场机制的有效运作和市场经济功能的充分发挥，首先必须存在能够进行公平竞争的基本条件；要形成和确保公平的市场竞争，又必须建立统一的大市场，从制度上保证经济主体都可获得同样的经济待遇；而要真正建立起全国统一的大市场，自然一定要以统一的贸易制度与政策予以支撑。因此，贸易制度的统一性正是现代市场经济运作得以顺利开展的有机组成部分。
再者，统一性条款本来就是WTO规则体系中的一个重要原则。只是由于种种原因，特别是GATT1994文本并无直接与之相对应的条款，因而贸易制度统一性要求常常不能为有些人所全面理解或准确把握。其实，我们倘若能够深入研究一下WTO的一些相关规定，便不难发现它们已经明确体现了这种统一性原则。例如，GATT1994第10条第3款(a)就明确规定“应以统一、公正和合理的方式管理”贸易法规的公布和实施。其第17条第1款(a)还指明，在国营企业得到某些专有权或特权的情况下，政府对私营贸易商进出口的购买和销售所采取的措施，应该按照非歧视待遇的一般原则行事，即体现国内统一性的做法。至于不少原则或重要规定把统一的贸易制度视为自己的当然前提，更可在WTO货物贸易规则体系中的许多地方得到印证。可见，这个统一性条款只是WTO统一性原则在我国入世义务中的一种具体体现，它本身并没有蕴含更多的其他含意。
最后，统一性条款始终在我国的具体经济实践中被严重忽略。这里仅略举数例。
在对待经济特区的发展方向上：有人依然十分迷恋以往那种地区倾斜的做法，看不到在我国需要同国际经济接轨的背景下，由于经济特区与WTO统一性要求存在直接的悖逆而应当逐步被淡化乃至完全取消。因此，他们在讨论我国经济特区的发展方向时，所倚依的思路和所主张的措施仍旧摆脱不了继续追求地区倾斜之优惠政策的窠臼，其结果必然是此路不通。
在寻找解决经济困难的具体对策上：还是出于对统一性原则的不了解，有人在遭遇经济障碍时，依然有着依靠优惠措施解决问题的习惯。例如，当本地区由于种种原因而导致高商务成本时，就试图通过多设几个“经济开发区”或“高新技术区”来解决问题，因为在那里可以应用所谓的优惠政策来继续吸引外资。
在选择西部大开发的有效途径上：西部大开发是中央政府的一大战略决策，自然需要大家群策群力、积极支持。不过，像当年沿海地区一样也在西部设置一些经济特区的提议，同样反映出WTO统一性原则在这里被严重的忽略。
凡此种种表明我们需要补上了解和把握WTO统一性要求这一课。
多年以来，我国一直推行的是以出口创汇为中心的外贸战略与政策，由此带来了一些已经广泛流行而又明显存有偏差的观念和思路，使人们往往不能正视和把握统一性条款的重要性和真髓。我国要正确把握和真正履行贸易制度统一性条款，就必须花大力气去认真解决一个累积已久的症结，即有效澄清长期被模糊或混淆的思想观念。其中最为典型的有：
(一)过分偏好“优惠做法” 应当承认，在过去较长的时期里，为了推动改革开放，为了更多地增加出口和引进外资，我国出台大量优惠的经贸措施是非常必要的，也确实取得了很大的成就。但是，倘若用相关的国际规范加以衡量，我们这些所谓的优惠政策在性质上应该归属于不同的类型。
第一种是实质上的出口鼓励措施，本身并无什么优惠成分。以出口退税为例，国内征收了17％的增值税，该产品出口到外国后，人家还要收其相关的国内税(包括增值税)。所以，为了避免双重征税，就有必要对出口产品退还增值税。这样做，完全符合WTO的有关规定，并不是什么给予优惠的手段。因此，目前我国还使用着对产品进行分类以不同税率退还的做法，既是在存有某些制度缺失或漏洞下的不得已措施，也是顺势推进贸易增长方式转换的具体表现。
第二种则是可能有利于经贸发展而实质违反着国际规范的“优惠”手段。其具体形式大体说来主要有两大类：一类是一些片面推崇地区倾斜的直接优惠做法，如征收更低的税负、给予更多的进出口配额、得到更多的财政补贴等；另一类是一些通过对某些厂商和出口产品给予各种间接补贴的优惠措施，它一般起着人为降低产品成本以使出口产品或企业更多得益或较少亏损的作用。相比较来说，前者直接地违反着WTO的统一性原则，后者则更多是违背反补贴原则而间接地背离统一性的要求，它们都在必须取消之列。
第三种称得上是真正合规的优惠措施。即这种措施确实体现着有所不同的优惠待遇，却又是WTO规则所许可的。例如，政府提供的各种不可诉补贴(如用于环境保护、科技发展和援助贫困地区的部分补贴)和支持高新技术产业发展的倾斜措施(包括减免税收等)等，均属此类。
许多年来，我国在对外经贸贸易活动中一直十分热衷于优惠政策的推动作用。可是，却很少有人去思考这些“优惠政策”的合规性问题，以至于全社会常常把优惠政策视为鼓励政策的代名词，而动辄推行比其他地区更优惠的做法也成为许多地方招商引资的一大法宝。它们直接导致了大量违反统一性原则的政策措施不断涌现。殊不知，这些滥用“优惠政策”的做法给我国入世谈判代表带来了多少被动和麻烦。如今，这种滥用现象已经得到相当的遏制。
(二)显著误读“经济特区” 我国的经济特区产生于改革开放的初期，意在把它作为一个“窗口”和“阵地”来进行改革开放途径的探索和试验，而它确实也很好地发挥了这方面的积极作用。但是，它毕竟只是一种地区倾斜政策的产物，主要是依靠中央政府给予各种优惠政策加以支撑和推动的，而其他区域却享受不到这样的经济待遇。可见，这并不符合GATT和WTO的统一性原则与规定。所以，当时代行进到我国迫切需要同世界经济接轨的关头，当我国社会主义市场经济体制的建设亟须进一步深化的时候，这类不规范的做法就不得不加以重大调整甚或有所取舍了。
同时，从严格的意义上讲，“经济特区”总是与对外经贸活动紧密相连，其本质特征则应体现为“非关境”，即进出其中的货物不必缴纳关税和受到数量限制。它可以表现为从保税仓库(区)到自由港等不少种类的具体形式。然而，我国所提及的经济特区(即深圳等五个特区)并不具有这样的本质特征，它们原先还依然属于关税区域，即进口产品要缴纳关税，有时还有数量限制(如有进口配额等)。这就是说，我国所谓的“经济特区”不同于国际规范所认可的经济特区，将这两者混为一谈会招致很多思路混乱和对策失误。
显然，我国经济特区都面临着一个调整自己发展方向与战略的重大关头。这种调整，就是要彻底摆脱依赖政策倾斜做法以推动改革与发展的习惯性思路，就是要自觉地将本区域经济的体制与机制逐步纳入国际规范的轨道。应该说，坚持“经济特区还要特”的思路和做法，本身无可厚非，某种程度上还值得嘉许。关键在于，“还要特”的基本思路和发展方向能否体现出同WTO统一性原则相一致的时代感，能否体现出足以发挥现代市场经济积极功能的领先性。能够这样做，中央政府和全国各地都应大力鼓励和支持。如果缺乏这样的理念来推动“还要特”，则可能还是旧瓶装陈酒，反而将时间和精力耗费在没有结果的空转之中，最终使得本地区的经济发展陷于被动。不能不看到，后一种危险在有些地区依然存在，因为对“经济特区”的误读在那里并未得到彻底的澄清和扭转。
还不能不提的是，我国所实施的“经济开发区”同样面临这种理念的澄清和转变，在一定程度上讲它们的任务更重些。“经济特区”的执行机构因紧迫的危机感而已有种种应对措施，可不少“开发区”的领导们似乎还浑然不知自己的一些做法将会招致统一性规定的清算。
(三)继续曲解“特殊政策” 不能否认，我国在入世之后依然设置着一些可以继续享受特殊政策的“新区”。可是，不少地方政府有时似乎还在用传统的思维方式来对待这类特殊政策，有意无意地把它们视为对本地区的一种“优惠政策”，从而在自己具体决策时夹杂进一些继续悖逆统一性条款的东西。必须强调，这种倾向在有些地方政府行为中依然若隐若现，颇值得高度重视。
实际上，中央政府允诺实施的这些特殊政策本身并没有违反统一性规定。它们大致可以归为三大类：一是对我国以往没有推行过而又符合国际规范和有利经济发展的政策措施进行试验(如离岸金融市场等)；二是对我国需要优先发展的重要产业予以倾斜(如高新技术产业等)；三是对我国“保税区”等形式逐步过渡到真正的非关境展开探索(如区港联动等)，在这里，该类区域除了主要发挥产业集聚的作用之外，显然还有一个“试验田”的功能，即先行对一些尚未在全国普遍实施的政策措施进行可行性实验，以点带面，逐步推广。
因此，我们一定要清醒地看到，特殊政策绝不是为了再形成一些新的“经济特区”，让它们与全国统一的大市场继续相分割。特别是，围绕我国已向WTO作出具体承诺的内容，或者直接在同国际规范接轨的方面，中央政府根本不可能再提供什么特殊政策和做法，因为这些都无疑违反了统一性条款。如果这样做的话，不仅会直接毁坏我国的信誉和形象，而且有悖于社会主义市场经济体制的顺利推进。
还须进一步强调的是，我国违反统一性原则的现象具有相当的普遍性，还同地方政府行为偏差起着显著的负面作用紧密相关。这些年来，我国某些地方政府擅自制定和推行违反中央政府规定的政策措施，不仅带来了国家整体经济利益的显著损害，而且还引发了WTO的严重关注，给我国的国际经济运作造成了新的更大的被动。例如，在我国贸易政策第一次受审议的WTO会议上，有些发达国家把攻击锋芒比较集中指向了我国地方政府行为，如随意制定优惠措施、擅权滥用减免税收等。不难看出，它们都是依据统一性规定(或通过反补贴原则)提出这些指责的。
这表明，我国地方政府行为对于实施统一性条款的负面影响和重要性正在急剧上升。它同时提示我们，中央政府与地方政府之间的关系已经接近或面临重大的转折，即纵使只是面对强大的国际压力这一个因素(其实远不止如此)，前者也已经不再能容忍后者的地方保护主义肆意妄为了。由于这个题目需要另文专门深入阐发，这里就不再赘言。