我国政府预算编制现存问题及其改革，本文主要内容关键词为：预算编制论文,我国论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府预算的编制是预算管理的首要环节，预算的编制过程也是政府进行财政决策的过程，通过预算的编制可以反映出一国政府年度财政收支的规模及来源和去向，透过这种安排不但可以看出政府一定时期所要致力的主要工作，更深层次的意义是要向社会公众和纳税人展示政府的公共政策和对公共资源的配置情况，它对政府的施政及其绩效有着深远的影响。
但是，这样一个重要环节却一直是我国预算管理中的最为薄弱的环节，长期以来，存在着预算编制草率、管理粗放、约束软化、效益不高的状况。而这一切又都源于预算编制缺乏科学性、严肃性、效益性、完整性和法律性。
一、问题存在的主要表现
第一，预算编制缺乏前瞻性。所谓预算即预测估算，它既要符合国家的方针政策和经济发展的客观规律，又要结合各项收支的内在经济联系进行科学周密的测算，是一项技术性很强的工作。而我国长期以来预算编制只是在既定的收支之间安排资金，缺乏科学的分析预测工作，没有很好地将预算编制与经济预测结合起来。以市场为基础进行资源配置的国家是非常重视对经济发展趋势的预测的，作为一国的政府预算，应以经济预测为基础，通过对经济周期，产业结构的发展变化来确定预算收支总体水平的发展变化及收支结构的调整。我国尽管也编制财政发展的中长期计划，但实际执行中与年度预算基本上还是“两张皮”，因而使年度预算对财政经济的约束力相当有限，不能瞻前顾后。
第二，预算编制时间过短，削弱了预算的严肃性。我国的预算编制时间过短，一般在上年11月份下达预算编制通知，3月份就开始由人代会讨论预算草案，短短的三个月时间很难将诺大一个国家的预算编细编好。而基层财政部门用于编制预算的时间则更短，甚至一些地区只用一个星期左右即完成编制工作。预算作为一种科学的预测，理应建立在客观可靠的基础之上，而目前的这种编制上的“高效率”使收支安排明显带有很大的草率性和盲目性，其反映的经济信息难免失真，无法发挥对收支执行的约束力，并带来了执行中的低效率。由于预算编制仓促，留有硬缺口，在执行中只得频繁追加，频繁调整，出现了“一年预算，预算一年”的状况。
第三，预算编制方法不科学。我国目前预算编制方法基本上采用“基数加增长”的办法，基数成为各地区各部门的既得利益，不论合理与否均触及不得，这种情况既造成了在财政支出刚性增长的同时各部门和各单位又苦乐不均，还导致财政在现有财力下不能对资源进行合理配置，使财政资金使用效益低下。
第四，预算编制缺乏完整性。预算的完整性要求政府的预算应包括政府的全部预算收支项目，完整的反映以政府为主的全部财政收支活动，而不允许在预算规定范围之外，还有任何以政府为主体的资金收支活动。预算完整性是建立规范化、法制化预算的前提条件。长期以来，我国在财政分配中把财政性资金分为预算内、预算外，但财政分配实际上只对预算内资金进行分配，而没有将预算外资金作为政府宏观调控财力来使用，导致预算外资金游离于预算管理之外，以致带来许多众所周知的问题。这种双轨制运行既违背了预算的完整性原则，又削弱了财政的宏观调控能力。
我国预算的不完整性还表现在部门预算的编制上，由于我国目前的支出预算是按资金的性质归类编制，所以因部门、单位的资金性质不同、来源渠道不同，则各种资金如行政经费、科研经费、基建支出等分别由不同的职能部门分配和管理，这使得财政难以对一个预算单位的经费整体使用情况实施有效的监督和控制。由于预算编制较粗，加之管理水平不高，造成执行中的随意性较强，追加追减的情况时有发生。预算不按部门编制也不符合《预算法》的要求，如《预算法》第四条提出“中央政府预算由中央各部门预算组成”，但是，多年来财政部报送全国人大及其常委会审查的预算草案一直是按收入类别和功能分类编报的，没有细化到部门，而是在全国人大批准预算草案后，经过协商才将预算再分配给中央各有关部门。由于预算的编报没有经过编制部门预算的过程，使得全国人大批准的预算不能及时细化到部门、项目，给财政部批复预算造成困难，即无法按《预算法》规定的日期及时批复预算。另外，目前财政部提交人大的收入按类别、支出按功能编制的预算草案，由于没有有关部门的具体预算数字，也不便于人民代表进行审查和监督。
第五，预算执行缺乏法律性。我国的预算年度采用历年制，即自公历1月1日起至12月31日止，但中央与地方预算草案要待3月份及以后举行的各级人代会审批后才能正式作为法律文件生效，这就意味着这段时间中各级预算的执行没有法律依据，出现“约束真空”，在制度上为随意支出提供了机会，不但助长了各级、各部门“先斩后奏”的支出冲动，也极大地削弱了年度预算作为法律性文件的权威性和刚性。
以上种种问题，已成为部门和单位正常执行预算和预算监督部门实行有效监督的制约因素。这种状况极不适应市场经济条件下政府职能转变的要求，削弱了政府通过预算实施公共政策的能力。因此，如何借鉴西方国家先进经验，结合我国的实际情况，改革政府预算编制，加强预算管理，建立与社会主义市场经济体制相适应的预算管理运行机制，已成为当前财政的一项重要工作。
二、改革与调整建议
（一）加强对经济与财政情况的分析及预测工作
应建立以经济预测为基础的预算编制模式。在编制年度预算时，除了要了解以前年度的预算执行情况外，还需要对以后若干年度的宏观经济前景进行客观而科学的预测，以决定是否对现行政策进行调整。应建立经济预测模型，引入定量分析方法，增加预测的科学性。建议在上交各级预算草案时，应同时提交作为编制依据的预测报告，预算的编制过程应是主观认识与客观实际、财政与经济的关系协调的过程，而不能只是用几个比率、指标简单增减了事，否则预算将失去其本身应有的意义。
可借鉴西方国家的做法，考虑编制多年预算，或称中期预算。具体类型有三种：一是以报告年度为基年的滚动式方法编制三—五年期预算，年度预算计划纳入其中。即将经过议会批准并付诸实施的预算年度定为计划的第一年，预算需提交议会审议的预算年度为第二年，后续的几个预算年度为“纯计划年度”。对这个多年预算计划中的每一年为执行政府职能安排了哪些支出、收入是如何筹措的，要作详细的全面安排。在编制各年预算时要特别注意所编预算所处的经济条件，即必须对整个经济发展的情况作出预计。二是以报告年度为中心，将年度预算予以前后扩展。这种方法即是对原年度预算在编制形式上做某些改进，如增加某些栏目和相关数据，对报告年度前后若干年的收支予以反映，以便反映预算收支发展变化的趋势。三是在年度预算中增加某些中期因素，对某些重点项目做重点反映。即在沿用年度预算的同时，注意将中期预算的因素引入年度预算的编制中，主要是在涉及某些需要多年投资才能完成的重大支出项目时，所编制的年度预算不仅仅要反映该项目一个年度所需的拨款，还需对多年投资进行反映。
作为一种技术形式，多年预算在控制预算支出的不合理增长、协调财政计划与国民经济计划方面具有一定的积极作用。
（二）延长预算编制时间
应加强预算编制的前期准备工作。从西方国家看，预算正式编制之前的准备时间普遍较长，如美国在预算正式生效前的18个月即着手编制，这样就为收集资料，进行相关论证提供了充分的时间。相比之下，我国预算编制的时间则过短，今后为保证预算本身的客观性和科学性，提高其可行性，减少在执行中的频繁调整，应适当延长预算的准备期，参考其他国家的做法，结合我国的实际，建议将年度预算编制提前半年至一年即着手准备，避免仓促上阵，应付了事。
（三）推行科学的预算编制方法
在预算编制中取消“基数加增长”的编制方法。
在收入方面，运用“标准收入测算法”编制收入预算，即根据历史资料分析测算出各项收入与相关经济变量之间的比例，作为测算该项收入的参考标准，充分考虑相关因素对收入预算的影响，制定收入预算。
在支出方面，实行彻底的零基预算，推行绩效预算。
所谓零基预算是指在编制预算时，一切从零开始，对原有的各项开支都要重新审核。这里所说的“零基”，并非预算金额为零，而是指在编制预算时，不受既成资金分配格局的限制，首先确定部门工作的目标及为此所需完成的业务内容，并据此进行最佳的资源分配。所谓绩效预算，就是以项目的绩效（效益）为目的，以成本为基础而编制的预算。具体说就是政府各部门先制定有关的事业计划或工程规划，然后通过计算每项施政计划的成本与效益，择优把项目列入预算。这些方法都是由美国的经济学家提出并推行的，实践证明，它们是注重实效的预算编制方法。其优点是，可以打破现有的预算格局，有利于预算资金的合理使用；在不增加收入的情况下，通过资金在机构内的合理转移，达到有效地保证重点项目资金供应的目的；有利于加强对预算支出效益的考查，以成本—效益的观念来衡量工作成果。
实行零基预算和绩效预算，对改变我国目前因预算编制的基数法而造成的支出呈刚性增长且效益不高的状况有很大的现实意义。建议在我国预算编制中全面推行零基预算，对适用的支出项目实行绩效预算，按预算年度所有因素和事项的轻重缓急、效益大小重新测算，即对人员经费，按机构合理的人员编制及工资标准逐人核定；对公用经费，按部门分类分档，以合理的开支定额编制预算；对发展性项目支出，年度预算要编制到具体项目，应采用必要的方案评估和成本—效益分析，开展科学的项目可行性论证，编制项目概算，确保有限的预算资金用于最有价值的项目和用途上。
（四）将政府性的资金统一纳入预算管理，推行部门预算，保持预算的完整性和透明度。
第一，为了促进国家预算的完整，必须把预算内外两块资金有机结合起来，建立统一的政府预算管理体系，这样可以充分地反映以政府为主体的资金收支活动的全貌，既可以为实现政府决策的科学化提供完整的资料，有利于政府控制、调节各类财政性资金的流向和流量，完善财政的分配、调节与监督职能，又由于完整的预算基本上体现着政府活动的范围和方向，便于纳税人通过对预算收支的公开审议，监督政府理财活动，使政府的各项活动尽量反映纳税人的合理要求。
第二，推行以部门预算为基础的综合财政预算形式，改变以往财政资金按性质归口管理的做法，将各类不同性质的财政资金统一编制到使用这些资金的部门。部门预算的编制采用综合预算形式，部门所有单位的各项资金，包括财政预算内拨款，财政专户核拨资金和其他收入统一作为部门和单位的预算收入，统一由财政核定支出需求。
编制部门预算有利于促进财政法制建设，规范政府行为，作到依法行政、依法理财。即实行部门预算后，一方面，预算编制将科学化、制度化和规范化，会促进各级领导加强预算观念，减少追加支出的随意性，提高预算管理水平；同时，编制部门预算也将提高预算的透明度，防止预算分配中的暗箱操作，有利于加强廉政建设，防止腐败。另一方面，编制部门预算，使预算进一步细化，也有利于人大履行审查监督职能及加强社会各界对政府财政的监督。
（五）调整预算的审批时间和审批方式，增加预算的法律约束力。
我国各级人代会对各级预算的审批，不仅是预算编制过程的最后一道关口，同时也是国家宏观政策得以体现的重要保障。应考虑延长人大对政府预算的审批时间，以使各级人大代表能对预算内容进行充分的审议，提高各级人代会的实际监督效果。鉴于目前我国由于预算年度与权力机构审批预算时间不一致而出现“约束真空”的情况，建议由人大常委会提前审查预算草案，引入“临时预算”的概念，临时预算可看作是准法律文件，在预算草案正式批准前，财政部门可据以实施收支管理，以增加预算执行的法律约束力。
总之，改革预算管理体制是对传统预算理论的重大挑战，也是对现行预算管理方式方法和技术手段的重大调整，改革会触及政府部门的职责和利益格局的调整，所以，应既积极又稳妥地展开，逐步建立起适合我国国情的、适应社会主义市场经济体制和政府职能转变要求的预算管理新体制。
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