宪法平等权与弱者权利的立法保障——以老年人权益保护立法为例，本文主要内容关键词为：为例论文,弱者论文,老年人论文,宪法论文,权益保护论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
没有人能成为一个完全孤立的岛屿，每一个人都是一片陆地。如果海浪把一块泥土冲走了，欧洲就变小了；如果把一个海岬冲走了，如果把你朋友或你自己的庄园冲走了，情况也是一样。任何人的去世使我变小了，因为我是属于人类的，所以不必叫人去问丧钟为谁而鸣，它是为你敲响的。
——约翰·邓恩《紧急场合的祈祷》
一、宪法平等权的基本涵义及其基本要求
自由与平等是人类生活的主题，是人作为人不可剥夺的元权利，尤其是在讨论弱者权利保护问题时，就无法回避对弱者权利的平等保护问题。对于社会中的弱者①来说，平等权是其首要的权利。因为人的生存发展面临着共同体资源有限的紧张局面，各种社会群体之间必然会因此而相互纠结、博弈而呈现出竞争、妥协、合作并存及相互地位转换等复杂情形。在此境况下，一方面，个体间的利益冲突，造就了个体间权利享有和实现上的差别，产生了强与弱的不平衡现象；另一方面，为形成对共同体的有力制约，不同利益主体在社会关系中也隐含着权利互助的逻辑②。因此，为保障个体在与共同体博弈中的地位，必须在制度上消解个体间权利实现的过大差别，协调利益冲突和权利抵牾，增强个体间的协同力、凝聚力。宪法平等权作为稳定个体间及个体与共同体间博弈的杠杆，是实现人权保障和社会安定的基石。
平等权是法治国家追求的重要价值目标，其不仅为国际社会所认同，也被广泛写入各国的宪法之中，成为人类社会逐渐趋同的一项基本权利和基本原则。如早期资本主义国家宪法性文件——1776年美国《独立宣言》就已经申明：“我们认为下面这些真理是不言而喻的：人人生而平等……人民就有权利改变或废除它，建立新的政府。”建国后，平等权业已成为我国宪法所确认的最基本的公民权利之一。1954年《宪法》第85条就曾明确规定：“中华人民共和国公民在法律上一律平等。”现行1982年《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)对平等权作出了为详细的规定。例如《宪法》第33条第3款规定：“任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务；”第5条第4款规定：“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权；”第34条规定：“中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族……都有选举权和被选举权……”足见，平等权在我国宪法中的地位是毋庸置疑的。
然而，不同国家和地区以及这些国家和地区在不同时期在共同追求平等权的同时，对于平等权内涵的理解有所差别。西方国家学者最初一般都从“基本权利—国家义务”的分析框架出发，认为平等权首先是“形式平等”：即追求对各个人所保障的、各自在其人格的形成和实现过程中的机会平等③，对此，国家须履行不侵犯公民享有并实现权利自由的消极义务，如立法不得恣意对相关群体进行类型划分，禁止国家无正当理由的差别对待，行政机关不得以歧视的方式运用和实施法律等。伴随民主制度的演进，平等权慢慢开始指向“实质平等”：即国家在正视社会发展贫富悬殊客观造成实质不平等的情况下，积极履行保护义务实现平等权，而其中很重要的一部分是对弱势群体采取积极的措施，保障他们能够与其他人平等地享有和实现权利自由。实质平等权承认个人特性存在差异，认为只有在相对意义上才有实质意义的平等。到了当代，由于西方国家出现了某些新的社会发展趋势，以至由于社会的复杂化导致了一定程度上法律对行政权力采取宽容态度，倡导积极行政、服务行政、给付行政的作用。人们越来越不能仅满足形式上的平等权，而更进一步追求包括物质利益获得充分保障的实质意义上的平等权，积极平等权和相对平等权才获得空前的发展。
我国学界对于平等权内涵的认知也存在类似的转变。在我国宪法学恢复的改革开放初期，通说认为公民平等权包括三个方面：“其一，任何公民均平等地享有权利，同时平等地履行义务；其二，法律适用方面一视同仁，平等保护或惩罚；其三，任何组织或个人均不得有超越宪法和法律的特权”。④可见初期的观点侧重于权利享有形式上的平等，而当时的社会保障模式(公费养老和公费医疗)尽管在表面上强调国家保障的积极性和均等性，但实际上掩盖了城乡二元结构等深层次原因带来的严重差别。伴随着改革开放的深入和宪法学理论的进步，不少学者开始观察到平等权的相对性、平等与均等主义的区别以及平等与差别待遇的互补⑤，其中有人借鉴德国的基本权利客观价值秩序理论⑥，提出平等权须课以国家相关的制度性保障和组织与程序保障义务，强化平等权保护的制度安排等命题。笔者认为，可以借鉴西方学者关于当今平等权发展的实质性、积极性和相对性的原理，来研究当今我国的平等权，并可从以下三个维度来理解宪法平等权的基本要求：
首先，基于“宪法平等原则”的视角，国家有义务确保每一个成员享有平等的宪法地位，推进平等权的实质性保护。强调形式平等意味着对所有人一视同仁，而不太顾及个体间实际状况的差异，致使缺乏权利实现能力的弱势群体并不能真正获得平等的社会地位。因此，我国的平等权保护也要在防御权力干预的基础上逐步推进国家积极义务的设定。例如，针对特定具体的权利内容可赋予公民一定的给付请求权，实现以权利促行政作为，避免权利“虚化”。与此同时，更强烈要求国家从社会共同的价值基础出发，将个体间平等享有的权利作为整体来保护，使得所有人的所有基本权利在相互协调之下达到整体效力的最大化。⑦这种从全局视野全面科学实现权利平等保护的规划，正是推动实现实质平等的关键和难点，是指导人权保障制度建设的重要根据。
其次，基于“宪法平等权利”的视角，国家在立法中须明确平等权的具体内涵。当今宪法所确立的平等权，若视其为“规则”的基本权利，应当明确其以下几个层面的含义：(1)资格的平等，也可以称作人格上的平等。无论人之间是否存在自然和社会的差别，均应当享有相同的价值和尊严。(2)在政治、经济、社会权利方面的同等享有，并享有同等的发展机会。这也是实质平等观的基本观点，不仅要有人身自由，而且要有共同享有社会发展成果的权利。(3)不仅要有平等的权利内容，而且要求国家提供平等的保护。此外，法律视域下的平等权，如果拓展到制度层面，也可以表述为制度面前人人平等，这种制度不仅包括法律制度，还包括政治制度和社会经济、文化制度等。总之，平等权根本上应该是公民的一项制度性权利。
最后，从平等权的实现途径上看，平等权保护不仅应当落实在宪法层面上，还要落实于具体法律制度和具体法律措施层面上。当前，针对弱者平等权的保障，世界各国也大都以立法保障为首要的保障方式，我国也不应该例外；而且具体的公共决策中要关注不同人和群体的利益诉求，尤其要充分倾听弱者的呼声，通过民主和开放的决策程序使不同利益主体在对话中求得妥协与合作。综上，宪法平等权首先应当是制度设计上的平等，即首先必须实现立法上的平等考量，平等权应该是在宪法统率下由具体立法加以保障的所有公民享有的制度性权利。他们首先应当在宪法保障的前提下在具体立法中实现权利平等。
二、我国现行弱者权利立法保障之不足及其成因分析
世界各国都或早或迟开始重视弱势群体的保护，并通过一系列立法来保障宪法平等权的实现。我国也裹挟在这股历史潮流中。改革开放以来，我国在弱者平等权立法方面取得了长足的进步。以老年权益保护立法为例，我国已初步形成由《老年人权益保障法》(以下简称《老年法》)为龙头以及31省市地方性法规所构成的老年权益保护体系，⑧而与此相关的行政立法则更为具体和丰富。但是，无论是中央抑或地方的老年法，依然存在诸多弊病。一方面，立法内容较为笼统，老年人具体的权益、责任方面规定并不清晰。如已划分章节的12个地市法规中，涉及家庭保护和社会扶持的立法内容涵盖率占所有地市绝大多数，而对于具体权利的列举、相关部门的职责方面只有零星的规定，像河南、陕西两省和昆明市虽将政府责任部分独立成章⑨，但对各部门的具体负责事项只是笼统的叙述，并不明晰；另一方面，与老年权益相关的立法文件零散、实施效果差，缺乏统筹协调。地方在《老年法》方面鲜有制定完整、成体例的操作细则，反而是将老年照料、抚养、教育、医疗等内容分散于一些地方政府的规范性文件中，增加了法律、法规的执行难度，立法效果很难实现。弱者权利保障立法面临的问题十分复杂，其成因也是多方面的。就此，笔者结合宪法平等权保护的涵义和要求，从立法理念、立法内容、立法体系和立法制度环境四个方面来探讨立法保障之不足及其原因：
第一，弱者权利保护立法存在理念上的误区。与弱者保护立法相关的，最首要的便是明晰立法理念。前已述及，平等权保护的首要内容应是在消极平等权基础上实现对弱者的尊重和保护义务。⑩之后，又基于基本权利的受益权功能，公民能主动请求国家帮助，国家负有必要的给付义务，直到追求客观价值秩序功能，进一步要求国家站在平等权保障的立场尽可能保障弱者平等权的实际享有。这种趋势体现着平等权保护的深入和全面。反观我国弱者权益立法，无论是全国人大立法，还是地方各级人大和政府立法，弱者权利保护首先不具有防御权功能的理论铺垫，弱势群体受公权力侵害后往往难以通过法律程序进行救济，这种情况已屡见不鲜。此外，因缺乏弱者权利的明确列举，“仅看纸面上笼统立法条文频频出台，看不到具体实际权利得到实现”的现象比较普遍。从这个意义上说，宪法平等权还没有在实质上转化为规范意义的宪法权利。(11)具体原因可归结为以下两点：
一方面，弱者保障立法存在“轻权利”倾向。中国的法治模式迄今实际上是一种政府推动型法治模式，即主要依靠政府对法治目标和实现步骤进行设计并依靠政府各项带有强制力的措施付之实施的，其中虽然也不乏“开创性”的立法活动，但随之出现的偏差甚至异化现象也屡见不鲜。尤其是关涉弱势群体的社会立法，其利益协调和权益分配本应建立在社会普遍意志的共识之下，而由行政权力一方“自说自话”的状况致使对弱者权利和意愿缺乏尊重，这种过分依赖行政权力干预的立法偏向对于弱者平等权保护非常不利。
另一方面，权益立法保障缺乏可操作性，对立法本身的侵害性没有足够重视。通过立法确定的国家的保护义务如果不与公民请求权相对应，不与法院的救济权相联系，那么对于公民权利的保障仅仅是纸上的宣传，这种国家义务也是不牢靠的。从源头上说，我国立法制度现状还存在着忽视平等与自由关联的弊病，对于立法权侵犯社会生活自由的情况不够重视。由此，因国家行为可能存在的侵犯性、歧视性，不深思熟虑的类型化立法不仅难以起到扶持弱者，促进社会公平的疗效，反而会增加社会群体间的差距，造就新的“制度性弱者”。(12)如养老金双轨制、医疗保障低覆盖、缺乏弹性的退休年龄规定，都在一定程度拉开了强弱势群体的差距，致使“弱者更弱”。此外，权益立法忽视规则的可操作性。96版《老年法》出台后，具体法规实施细则未曾露面，使得该法的实施效果大打折扣。对于具体的权利救济也因“依据难寻”而最终陷于“无权可维”的境地。
第二，立法内容过于笼统，缺乏权利的具体化和保障与救济措施的具体设定。首先，权益立法之“权益”没有明晰。权益法是综合性法律，其中包含不同层次的权益保障项目，如《老年法》中的“老年人权益”有多层面的含义，既可以是对国家经济和社会发展成果的分享权，也包括重大利益攸关事项的决策参与权，还包括应对公权力或社会歧视和侵害的防御权、抵抗权等。因而，在具体立法中就缺乏分门别类，没有明确每一种具体权利的实际内容。此外，除人们普遍享有的权益之外，老年人还享有诸如经济安全、健康照护、生活照顾和老年宜居等特有权益，正是这些权益更需要法律予以切实的、明确的保障。而31省市地方立法中所罗列的规则，更多地是泛泛地指向老年人的“合法权益”(13)，而忽视了老年人的“特有权益”，致使权益立法的特殊保护功能被淡化。幸运的是，在新修订的老年法中，针对这些特有权益的内容已经初建轮廓，但是具体的权益内容还有待补充和完善。
其次，权益立法违背权责对应的规范逻辑，难以通过法律程序实现权利救济。中央和地方的老年立法中出现的倡导性政策偏多，政治义务、道德义务多于法律义务，政治责任、道德责任多于法律责任，却未将相关的义务主体和责任承担方式等事项明确化。如新修订的《老年人权益保障法》在总则中写道，“积极应对老龄化是国家的一项长期战略任务。”“不履行保护老年人合法权益职责的部门或者组织，其上级主管部门给予批评教育，责令改正”。这些纲领性、宣示性的条文比较多，尤其是强烈的政策性表述虽具有前瞻性和适用上的弹性，但仅止于此，往往造成法律责任、义务在文本中不明确，也就意味着公民可救济的程序权利的缺失，致使公民对相关立法内容的兑现仅能通过上访等途径加以解决，而很难通过法律途径解决。(14)
最后，目前有关立法内容缺乏对不同主体不同需求的考量。由于平等权保护缺乏防御性功能对立法权的有效制约，因而立法不平等现象就因立法者恣意而难以避免。尤其是缺少对弱者的具体分析和分类，仅是僵化地在弱者中建立“形式平等”，实质上造成了弱者范围内的不平等。因为弱者人群在不同情形下有不同的体现，例如，对待农村老年群体和老残群体，在具体措施时须有合理的差别。特殊老年人在具体立法事项中给予更多关注。当然，若面临相同的保障要求，在能力所及的范围内理应“一视同仁”。如在养老保障制度方面，虽然政府逐渐在农村实行了五保供养制度、合作医疗制度等老年保障制度。但是，这种保障制度与城市保障制度却分属两种不同的保障体系。国家未充分保障财政投入的平衡，造成农村公共品和准公共品的供给与城市相比有较大的差距，不少农村老年群体的权利享有程度非常有限。总之，具体的立法中要改变过于单一的规定。如何充分考虑到弱者的不同情况的多元需求，也是当前完善相关立法中的重难点问题。
第三，弱者权益保障的立法体系有待完善。我国虽已形成由全国老年法与31省市地方法规相组合的纵向权益保障体系，但因中央立法没有实施细则，缺少相关的配套法律措施，致使老年法的规范体系存在诸多问题。首先，政策与立法的关系模糊，政策性文件与立法文件职能混乱。如《国务院关于老年服务保障体系2011-2015规划》、《中国老龄事业发展》白皮书中都强调了老年人在保险、医疗、社会服务、文化教育、参与社会发展等方面享有的权利内容和保护要求。而在具体立法文件中，更多的是重复政策性文件原则性和概况性的规定，却没有将具体权益保护的法律措施细化。具体指导老龄工作时，也主要是依靠政策性文件而非立法文件。其次，中央与地方之间的立法衔接存在问题。针对任何一项弱者权益法的立法实施而言，需要地方人大、政府对中央立法的内容，根据地方特点进行具体化安排，制定具体的实施细则。然而，由于中央立法在权限和责任设定方面并没有详细展开，同时对地方也缺少约束和激励的机制，地方政府往往难以跟上中央规划的步伐，鲜有推出具体的立法文件。如全国老年法(1996)规定了大量有关社会优抚和社会福利的统筹性方案，但是地方却鲜有制定相关的实施细则，导致法律本身的运作效率大打折扣。再次，行政部门之间的协作不力也比较突出。在部门利益的驱使下，各行政部门在立法问题上存在“各自为政”的现象，部门之间缺乏立法层面统筹协调的机制。在新老年法修订之后，其涉及的养老、医疗、教育、住房等方面的立法内容，老龄办、民政部、住建部、人社部在具体法律实施过程中表面上有一些协作，但在立法文件中没有充分体现出来，地方行政各部门的协作更鲜有成效。最后，在人大立法与政府立法之间也未形成紧密的衔接关系。在我国，行政主导立法是一个显著特征，一般先是由国务院出台“五年规划”，各部委按照规划要素完成立法等制度建设的任务，推动全国立法的实现。在此过程中，人大立法权在某种意义上只是最后的成果或表现，由此带来的后果令人担忧，给权益保护的法律适用带来困扰。
第四，立法制度环境有待进一步改善。弱者平等权保护的完善和发展，从根本上说是在平衡法律秩序的实践中逐步形成宪法共识的过程。因此，权益立法本身所依赖的法律秩序和价值体系的优良状况，对于弱者权益的保护来说至关重要。而在我国权益立法中，立法程序这一重要的秩序要素却是存在诸多方面的问题。一是我国立法往往由政策执行部门带头起草法规和规章，行政机关在诸多立法提案主体中明显占有绝对优势，并且掌握着立法的“第一手资料”，地方利益和部门利益便有了寻租的可能。二是在对草案的立法决策过程中，弱者实际上缺乏“平等”的决策地位。从人大代表的构成情况看，官员和企业家占了绝大多数。上海市老年人比重已达13%，而能代表老年群体利益、能为他们说话的人大代表实际很少，不利于老年群体权益的保护和实现。三是立法听证制度形式化严重，立法参与的路径设计缺乏多样化。尽管我国政府信息公开制度已取得较大进展，如在民政部和老龄办的官方网站，我们可以看到法规和规章的实施状况。然而，在利益攸关的法规和规章的决策层面，弱者往往处于“被代言”的状态，他们的诉愿难以通过现有的程序机制传达出来，由此造成弱者的不信任和猜忌的增长，使得即便是科学可行的立法政策也往往难以获得弱势群体的认可与支持，这种公信力的缺失最终必然影响到法规规章的执行效果。因此，在具体的立法论证和表决程序上，不仅应当强化立法的程序公开，更要十分关注让弱者利益代表真正能参与其中。
当然，除立法程序的问题外，导致弱者权利保障不足，还有更广阔和更深刻的历史、现实和政治等多方面原因：从历史层面上说，中国正处在转型期，很多历史遗留问题的解决不可能一蹴而就，有待逐步完成。社会保障模式的调整迫于现实条件的限制。这主要表现在老龄化急剧加快，“未富先老”现象突出，其中还涉及农民工权利保障、失地农民的权利保护等诸多问题。农村由于人口多、资源相对匮乏、发展空间相对狭小，对老年人权益保护构成巨大压力；从政治因素上讲，中国目前仍处于政府推动立法的阶段，尤其是具有社会法性质的弱势群体保护问题，更有鲜明的政策性色彩。在可预期的未来相当一段时间里，政策带动立法实际上仍然会是立法的主要模式。因此，立法大环境必须考虑到政府在参与起草相关权益保护法中的实际作用，既不能简单予以否定，也不能不注意消减其负面效应。
三、以宪法平等权的实现为起点和归宿，完善弱者权利保护的立法制度
近年来伴随市场经济、民主政治和精神文明建设的进展，中国大陆关心和保护弱者利益方面的立法已经取得了长足的进步。如伴随攸关老年人的权益保障法、社会保险法的出台，地方政府的规范性文件也频频亮相，足见国家对于弱者群体的关注和重视。但我们也应当承认，很多弱者权利并没有从根本上获得保障，前已论及，无论是在立法理念方面，还是立法内容方面，还是立法体系和立法制度环境等诸多方面，都有相当的发展空间。对此，笔者有针对性地提出以下几点建议：
第一，以实质平等观作为基本原则重塑弱者权利保障的重要立法理念。实质平等权是对平等权消极性和积极性两个属性的综合概括，弱者的人格尊严应该成为其权益实现和保护妥当的重要标准。一方面，要确立弱者权利享有的平等地位，并以“弱者权利”为坐标，确定政府和社会的相应义务。须知在整个国家和社会中，法治地位的确立非一蹴而就，需要一个长期的制度变迁和社会转轨的过程。出于当今实际情况的需要，我国政府推动型立法模式在促成立法规划、立新法、修旧法、创新社会管理机制等方面，依然发挥着不容忽视的重要作用。然而，伴随着法治的循序渐进，由政府推动型立法模式向更高层次的“权利博弈立法”模式转变应该是大势所趋。这就要求，当前无论是政府还是人大立法，都需要对“公民权利”，尤其是“弱者权利”有更充分的尊重，通过完善公众参与的制度设计，让各个群体的利益表达得以展现，尤其要保障弱者诉求渠道的畅通和意见及时反馈，在立法中明晰弱者权利，使弱者权益保护真正有法可依。
另一方面，立法要兼顾弱者的“防御权”与“受益权”，将国家的保护义务真正落到实处。首先，要通过强化立法监督的制度设计，给予弱者抵抗“不平等立法”、不公正立法的权利和途径，避免使其沦为“制度性弱者”。其次，弱者也应当享有涉及某些特定权利的给付请求权。如老年群体应当享有的最低生活保障、住房保障以及医疗保障内容等。明确立法中各项权利的保障项目、参与方式、认定标准以及相关服务主体的市场准入机制等等，从而实现对人大以及相关政府部门“立法不作为”的有效规制。这方面可以参考台湾地区《老人福利法》，该法的总则部分的三、四、五条款，其中就明确了主管机关职责以及各级政府的权限。此外，立法应当高屋建瓴，在社会责任、政府责任和个人责任中做好平衡和协调，防止任何过分偏袒和过度保护可能带来的发展阻滞和社会动荡。
第二，清晰立法内容，强化对相关主体职责的界定。为了实现立法保障的实效性，必先明确立法内容。首先，要以弱者基本权利为核心构建立法事项。如老年法及相关配套规范中应当明确“老年人作为公民在健康、就业、教育、住宅等方面享有和其他人平等的权利和机会”，使权利“有法可依”。在权利内容的安排上，还要注重实体性权利与程序性权利的平衡。具体的国家义务是对弱者最有力的帮助，国家义务不履行致使弱者利益受损时理应受到救济，因此，国家应该承担维持弱者人的尊严的最低限度的义务，进行相应的救济程序设置，便于弱者可以通过行政或司法程序要求政府提供必要给付。其次，立法还要注重将弱者的一些特殊权益明确化、规范化，如老年人在养老保健、长期照护、社会优待方面的权益具有独特性。立法通过“列举加概括”的方式，可以使这些特殊权益在时代轨迹下不断得到完善和发展。再次，在对弱者进行权利配置时，须做到“同样情况相同对待，不同情况差别对待”。对此，可由宪法修正案或者立法法先行规定“差别待遇条款”，作出例如“法律根据事物本身性质特点等作出的差别对待的规定必须具有合理适当的基础”这样的基础性、根本性原则的规定，再在不同的具体立法中逐步发展差别对待的评价基准。立法规定应尽可能给予多样化选择，特别要关注“少数人中的少数人”、“弱者中的弱者”，避免僵硬的规则设计给他们带来自由权实际上的“被剥夺”，如立法要尽可能为老年人参与社会活动，共享发展成果提供多元化的选择。而在这方面，美国的经验值得介绍。(15)以此满足不同弱者群体的不同需求。最后，政府职责的设定依然是重中之重。作为权益立法实施的掌舵者，他们是否依法行政关乎该法的实效性，因此，立法中应当明确具体的部门责任和纠错机制。这方面，可以借鉴目前台湾地区的《老人福利法》，该法针对所保护的不同权利事项，规定其主管机关具体的法律义务，如该法第22条规定了主管机关对于全面健保的补充责任，其26条规定主管机关于教育设施的提供责任等等，(16)这都反映了我国台湾地区权益立法注重于法律权利和责任的划定。
第三，构建全面多层次的弱者权益保障体系。为实现弱者权益保障的最大效果，应当明确中央与地方、政府与人大立法的权限和职责，构建关联紧密、衔接有序的权益保障体系。以老年立法为例，我国台湾地区在规范的体系性上已经基本形成了以老人福利法及其实施细则为基础，结合相关配套法律措施而构建的老年人权益保护体系。在相关配套法律中，既有普遍适用的“国民”年金法，亦有关涉特殊老年人的保障“特别法”，如中低收入老人津贴发给办法，也有关于对事业单位的扶持与规范的专门措施，如“内政部”补助或委托办理老人服务及照顾办法等，还有对老年人照顾者的鼓励办法，甚至还包括具体的老人保护计划，如2007年出台的老人照顾十年计划，形成了较为完善的规范体系。(17)大陆可参照台湾地区的做法，构建中央立法、行政法规、地方法规和规章三位一体的老年人权益保护法律体系，并可根据宪法制定的与老年人权益保障有关的法律，如婚姻法、社会保险法，还有正在酝酿制定的社会救助法等，相关的法律条款构成老年人权益保障法律体系的重要部分；(18)根据老年人权益保障法制定地方的老年法及其实施细则，做好中央和地方立法的衔接工作；根据老年人权益保障法制定的专门法律或法规，如社会养老机构、老年人社会优待、老年福利设施方面的立法等，属于老年人权益保障法的配套立法，修订老年法之后需要加快配套法规的出台，这是完善老年人权益保障法律体系的重要措施。除此之外，要妥善处理立法与政策的关系。在弱者保障立法中，政策可以推动立法的形成和改进，但政策不可能也不应当取代立法对于权益保障的核心地位。所以在具体的立法方式上，需要将关乎弱者权利的重要规划和安排尽可能以法律的方式表现出来。当然，政策的作用也不能忽视，政策的灵活性可以弥补法律调控的不足，可以适时调整保障标准并及时改良保护措施。立法在规定之余应当为政策预留空间。加强行政部门之间以及人大与行政部门之间的协作。从现实层面上来说，加强行政部门协作，保证法律实施的效果，在当前更有迫在眉睫的重要性。如老年人权益保护中的照护需求，老龄办应当肩负协调各部门职责，需要民政部、住建部、人社部群策群力，完成相关的制度设计，并做好地方的协调工作。通过立法协调，可以更好的解决立法与司法实践时使用法律的混乱，做好部门之间、中央与地方之间有关老年人照护的协调工作。当然，对于行政部门的创制性立法应当严格按照“法律保留原则”进行审查，减少下位法违背上位法的情形。综上，权益立法应当做好中央和地方、人大和政府在规范制定和执行中的责任配置，通过在有较强的计划性和前瞻性的中央规范性文件的指引下形成体系，推进弱者权益的保护工作。因为只有体系完整、操作性强的规范体系才能实现对老年人权益实质和有效保护。
第四，营造有利于弱者平等权保护的立法环境。从营造和谐秩序的角度来看，我国应当完善立法程序，推进公众参与立法的机制建设。立法通过程序削减恣意成分，确保立法决策的客观科学和公正。首先，要在坚持立法公开，提升立法透明度的同时，在立法程序中创新利益协调机制。换言之，公共决策要建立在对公共利益宏观把握的基础上，完善不同利益主体的对话机制，通过权利的博弈在自由和平等间寻找平衡。其次，加强公众参与，尤其是保障弱者在决策和建议中的参与地位。与平衡利益配套的是建立完善的利益诉求渠道，只有对各主体的实际利益需求有所了解，才可能对各主体利益需求有一个整体的把握。此外，弱者因其资源能力有限，在诉愿表达上存在一定的障碍，因此，建立和完善弱者的利益诉求渠道是关键。解决这一问题，一是要适当增加弱者在决策组成人员中的比重，如可适当考虑并增加能代表老年群体利益的代表在整个人大代表中的比重，使得他们的利益诉求可以在具体立法中得到更直观的体现，至于谁能代表，以及如何代表问题还值得在实践中探索与研究；二是政府、人大在进行听取草案的相关意见时，应当向民众提供意愿反馈的多元渠道。当下，我国应广泛利用当今社会的高科技成果，建立信息网络通道，拓宽政府的信息沟通渠道，保障民众利益诉求能顺畅表达。(19)此外，还应培育独立的社会中介组织，使它能够吸纳和综合各主体不同的利益需求，从而不同群体的利益得到及时的体现和满足。
除受立法程序的影响外，立法设计本身也受制于一定的社会发展状况。对于老年人权益保护而言，首先我国应从经济发展和利益分配方面着手，在发展经济的同时，尽量减小城乡、地区之间的实际差距，着重保障弱者的宪法平等权。如逐步缩小养老和医疗保险对不同群体政策倾向的差距。其次，要在全社会普及和提高弱者维权意识和义务观念，尤其要逐步提升弱者参与社会发展的能力。如针对人口老龄化的问题，有些地方已提出“第二人口红利”政策，鼓励老年人投身社会建设，使他们逐步掌握参与社会发展的主动权。再次，积极进行政策研究，推动我国养老模式的转向。我国养老方式以居家养老为主，但也应当考虑到实际存在着不少“子女远行在外而老人孤苦无依”的客观现实，通过相关制度推进养老方式多样化，满足不同需求的选择。最后，要努力营造公平正义的社会氛围，引导全社会爱老、敬老、扶老、助老的良好风尚，从社会道德层面提升老年群体的地位，保障老年群体的人性尊严。此外，加强弱者权益立法，也应当与完善相关配套制度协调起来，以促进弱者权利保障制度建设。尤其是完善各项具体的社会制度有着更加现实的意义。当然，所有这些制度建设应当以保障社会公平和宪法平等权为基本原则。总之，我们认为，应针对保障弱者权利立法不利的各种环境原因，采用有效的应对措施，使弱者权利保护在立法中不断完善，在法的具体实施过程中使弱者权利保护不再是“画饼充饥”而真正显示其社会效果！
①这里所引用的弱者概念是广义的，非仅指传统上认定的老弱病残或无劳动能力等生理性弱者群体，有学者将弱者概念划定为一个在社会性资源分配上具有经济利益贫困性、社会权利匮乏性、生活文化排斥性、承受能力脆弱性的特殊社会群体。参见林龙：《权利失衡与利益协调：城市弱势群体利益表达现状与对策》，http://www.usc.cuhk.edu.hk.访问日期：2013年3月18日。
②刘茂林、仪喜峰：《宪法是组织共同体的规则》，载《法学评论》2007年第5期。
③参见林来梵：《从宪法规范到规范宪法——规范宪法学的一种前言》，法律出版社2001年5月第1版，第106页。
④许崇德：《中国宪法》，中国人民大学出版社1989年版，第401页。
⑤参见郭道晖总主编：《当代中国立法》(上)，中国民主法制出版社1998年版，第74-75页。
⑥基本权利的客观价值秩序是德国联邦宪法法院在一系列判决中建立起来的“客观法理论”。其基本含义是：基本权利除了是个人的权利之外，还是基本法所确立的“价值秩序”，这一秩序构成立法机关建构国家各种制度的原则，这一性质的基本权利仅对国家机关产生规制和约束的效力，构成国家的保护义务，但是此种保护义务不能对应于个人的主观请求权。参见张翔：《基本权利的规范建构》，高等教育出版社2008年4月第1版，第112页。
⑦参见张翔：《基本权利的规范建构》，高等教育出版社2008年4月第1版，第134页。
⑧上世纪90年代初，江苏、河南、北京和上海等省市已经先行制定老年权益保障方面的地方性法规，我国首部《老年人权益保障法》也于1996年正式出台。近些年来，各地市适时制定或修改地方法规和规章，在社会优抚和老年照护服务等方面的尝试取得了较大进展，全国老年法也已在地方经验的基础上完成修订，并于2013年7月1日正式施行。
⑨如陕西省立法有“政府和社会职责”一章，河南省新修立法也设立了“管理和监督”的章节，昆明市立法规定了“各部门的责任”。
⑩如美国司宪的三重审查基准、德国规制立法限制平等权的禁止恣意原则，都是基本权防御权功能的体现。
(11)参见杨海坤主编：《宪法基本权利新论》，北京大学出版社2004年5月第1版，第40页。
(12)参见牛玉冰、王廷芳：《制度性歧视与弱者权利保护》，载《理论导刊》2012年第6期。
(13)“合法权益”是有法律明确依据的权益，而尚未规定的合理权益却不在此范围。显然，这样的规定不利于老年人权益的保障的全面性。伴随时代发展会不断涌现新的权益，像目前较多关注的社会优待、长期照护、宜居建设等，实际上反映了新形势下老年权益保护的需要，理应成为立法关注的重点。
(14)最近发生的“常回家看看”写进法律引起全国性争议，也是新的一例。把道德要求与法律义务混为一谈招致许多人士的质疑。
(15)在美国，根据老年人性别、年龄、工作和学习经历的不同，政府为老年人教育提供了多元化的途径，包括以社区中心、老人中心、教堂、博物馆、公共图书馆等为主的社区老人教育机构；以付费补习班、全国性自愿组织、地方政府教育部门、工会、专业联盟以及企业组织为主的其他类老人教育机构等。与此同时，美国出台《高等教育法》、《成人教育法》等法案保障并鼓励老人参与教育活动。
(16)台湾《老人福利法》第22条：[主管机关全民健保的补充责任]老人或其法定扶养义务人就老人参加全民健康保险之保险费、部分负担费用或保险给付未涵盖之医疗费用无力负担者，直辖市、县(市)主管机关应予补助。前项补助之对象、项目、基准及其他相关事项之办法，由中央主管机关定之。其第26条：[主管机关教育设施提供责任]主管机关应协调目的事业主管机关提供或鼓励民间提供下列各项老人教育措施：一、制播老人相关之广播电视节目及编印出版品。二、研发适合老人学习之教材。三、提供社会教育学习活动。四、提供退休准备教育。
(17)参见相焕伟：《台湾地区老人福利法制及其借鉴》，载《法学论坛》2013年第3期。
(18)肖金明：《老年人权益保障立法研究》，山东大学出版社2013年5月第1版，第25页。
(19)参见杨春福：《善治视野下的社会管理创新》，载《法学》2011年第10期。
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