农民政治参与制度化探析，本文主要内容关键词为：探析论文,农民论文,政治论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政治参与的制度化亦即政治参与的合法化、合理化和法制化，其包括两层含义：一是把政治参与的合理要求以合法的、公民认同的法律规范确定下来；二是通过政治社会化把公民的政治参与行动纳入规范的、合法的渠道。政治参与制度化的结果就是形成合法的、有序的和合理的政治参与秩序。我国现行的政治体制为农民提供了比较充分的、而且有制度保障的政治参与渠道，但有关规范参与行为、畅通参与渠道、保证参与实施的具体制度却依然不够完善，因而尚未形成健全的政治参与的民主运行机制和程序。由于一些具体制度上的缺陷以及在贯彻实施中存在的偏颇，严重阻碍了农民有效进入国家政治生活的过程，影响了他们当家作主的积极性和主观能动性。这种状况导致的直接后果是，农民仍然还在很大程度上寻求非制度参与以实现其利益要求，而且这种非制度参与有扩大之势，直接影响着我国农村基层民主的发展和农村政治的稳定。因此，农民政治参与必须走向制度化，必须高度重视农民政治参与制度化建设。
一、政治参与制度化的功能和意义
党的十五大报告指出：“发展社会主义民主，制度更带有根本性、全面性、稳定性和长期性”。政治参与如果没有规则，缺乏制度规范，必然导致社会混乱。而制度化的政治参与却能提高政府的综合治理能力、促进社会和谐和培养现实的政治人。
（一）政治参与制度化能提高政府的综合治理能力
政府的治理能力或者说政府的管理能力，主要体现于政府在管理公共事务方面所表现出来的功能及其有效性。政治制度化水平标志着一个政权统治和控制能力的高低与强弱。如果“一个社会要想维系高水平的共同体，政治参与的扩大必须伴随着更强大的，更复杂的和更自治的政治制度的成长。”[1](P12)农民政治参与最大的政治功能和价值在于通过影响政府的行政和决策，使国家政治体系必然倾听社会各群体的各种利益表达，这样就能确保政治体系运作避免或减少对农民的忽视或侵害，从而避免将这些社会群体推向自己的对立面。农民有组织地也即有序地参与政治已经是现代社会政治发展的一个趋向。如果政治参与比较理性地作用于政治体系，不仅能从客观上化解政治参与要求对政治体系形成的压力，而且能够有效提高执政党治理国家和整合社会的合法性程度。政治体系的支持力量越多，凝聚性就越强，就能够最大限度地得到社会大众的认同和支持，从而达到其有效协调和整合社会的效果。
（二）政治参与制度化可以促进社会和谐
和谐社会概念的精髓是社会关系良性互动。一个良性和谐的社会绝对不是政府单一治理的社会，理应包括农民参与在内的合作为主调。系统论的常识告诉我们，只有系统内部各个要素之间协调有序，才能产生和谐，如果各个层面各种要素之间处在无序状态，系统内将会产生冲突，出现混乱甚至某种危机。政治参与制度化的社会意味着政治系统中有一套人们公认的解决矛盾和冲突、实现利益需求的机构和程序，并且社会成员自觉服从由政治体系按照预先设定的程序作出的裁决。得到人们普遍认同的制度规范既说明了人们现在的角色和地位，又指出了人们想成为其它角色的正当途径，通过其他途径实现自己角色的愿望不被社会认可，这就保证了政治参与的有序性、规范性，有效地避免政治参与的无序混乱状态。同时，政治参与制度化的社会，即民主化水平较高的社会的公民应该而且确实具备最起码的心理条件，社会成员之间能够建立起谅解、宽容和信任，从而维护了政治运行的程序和稳定。
（三）制度化的政治参与有助于培养现实的政治人
现实的或理性化的政治人是政治参与制度化的重要前提。广义的政治人是指处于一定的现实社会关系中的公民，享有宪法和法律规定的权利和义务，包括政治权利和政治义务；且在特定的政治统治体系中，具有一定的政治认知、政治情感和政治评价能力，并为维护自己的权利和义务而能够做出一定政治行为的人。政治人是社会主义民主政治的社会基础和支撑力量。良好的政治人的形成有赖于社会政治制度和法律制度的保护和社会大小环境的教育和熏陶，其中政治参与制度化是模铸政治人，提高公民政治素质的根本出路之一。因为政治参与制度化不仅表明组织和程序的权威性、价值性，而且表明公民对政治过程的积极参与，这种社会风气将有助于培养现实的政治人。
二、实现农民政治参与制度化的基本途径
制度建设既包括正式的制度安排（如法律、法规、政策和机制等），也包括非正式的制度安排（如观念、信仰、风俗和意识形态等）。加强农民政治参与制度建设要着力在以下两个方面下工夫。第一，构建农民的政治参与制度体系；第二，保持农民政治参与的渠道畅通。只有明确了制度建设的努力方向，才能从制度上保障我国农民的政治参与朝自主型、理性化、合法化和有序化的方向良性发展。那么，怎样才能实现政治参与制度化呢？
（一）完善村民自治制度体系，夯实农民有序政治参与的坚实基础
村民自治是中国特色的发展民主之路，是解决我国“三农”问题，扩大农民有序政治参与的基本途径，对农民有序参与无疑是良好的制度资源，构建农民有序参与的制度框架，不能离开这样一个前提，充分利用村民自治这一乡村民主政治的制度资源，拓展农民有序参与的基础渠道，是非常必要的。具体从以下三个环节上下工夫：一是积极推进制度创新。村民自治发展到今天，我们虽然有了法律法规规定，但与实践的需要还有很大的差距，比如，村民选举委员会的推选程序、村委会的竞争演讲程序、村委会成员的罢免程序、新旧村委会班子工作交接程序、村级重大事务民主决策程序、村民会议向村民代表授权程序、村民代表会议议事程序等亟待创新；二是切实抓好制度完善。制度需要通过实践来完善，其效果也需要实践来检验。当前要进一步完善党组织和村委会联席会议制度；完善村民会议和村民代表会议制度；完善村级村务民主管理制度；完善对村级组织和干部进行民主评议的制度；完善村务公开、财务公开制度；完善村干部离任和审计制度；完善村民自治章程和村规民约制度。只有一次次的完善，村民自治工作才能得以一次次推进；三是认真做好制度落实。再好的制度，不抓落实也只是一纸空文。近年来，各地在推进村民自治工作中还是下了不少工夫，不管是村级民主选举，还是村级民主决策、民主管理和民主监督，都建立了许多好的制度，但为什么有的地方这些制度执行得好，而有的地方却流于形式，没有发挥应有的作用呢？出现这类现象的重要原因就是制度缺乏落实。因此，我们要在抓制度创新，制度完善的同时，一刻也不能放松抓好制度的落实工作。通过制度创新、制度完善和制度落实，建立起良好的机制，确保“四个民主”的实现。
（二）以制度创新为动力，建立、完善农民政治参与制度体系
政治参与制度体系包括政治参与的组织形式、公民在政治体系中的地位和角色、权利和义务、政治参与的准则和程序等多方面的内容，而政治参与的体系健全与否又集中表现为参与渠道的完善与否、畅通与否。“在处于现代化之中的社会里，扩大政治参与的一个关键就是将乡村群众引入国家机制。”[1](P89)故此，当前最重要的是积极推进政治体制改革，健全和完善农民政治参与机制，真正把农民纳入到政治体系中来。
1.改革和完善已有的参与渠道。首先，健全基层人大代表制度，加强代表同农民群众的联系。基层人大代表要履行职责，反映农民利益的要求，并受农民监督，当前的人民代表联系户制度值得借鉴；还要改革地方人大选举制度，农民结社团体可以推派自己的代表竞选，也可以推举有党员身份的农民代表先在党内民主的渠道中竞争地方领导的位置。在县级以上人大代表的产生上，要充分考虑到农村经济改革所带来的农民阶级的分化与分层，保证各个不同利益主体能产生自己的代表参与国家管理，保证不同地区之间保持一定的代表比例，增强对现行政治体制的信任，增强政治服从感；其次，健全信访制度。在强化信访作为农民政治参与的制度化渠道的同时，对这一专门的利益表达机构进行改革。应从法律上保障农民合法权利的行使，对于信访工作人员的失职、渎职或不作为等行为，设立追究其责任的相应司法程序；在法治框架下把实际救济功能从信访制度中剥离出去，将属于司法管辖范围内的信访事项转入司法领域，形成信访呈情与行政和司法救济的程序上的有机对接，使其逐步纳入到国家政治体系中。令人欣慰的是2005年1月5日国务院审议并原则通过了《信访条例（修订草案）》，保护上访者权利、规范信访行为、强调政府责任成为新条例的几大亮点。说明我国有关信访法律法规进一步健全和完善；第三，健全行政救济和司法救济的法律和程序，认真疏通农民维权的渠道，降低农民维权的成本，不断强化行政救济和司法救济的责任，确立和维护法治的最终权威，从而从制度上和实践上保障农民合法权利的充分行使，推进我国民主化和法治化的进程，实现政治文明的高度发展。
2.扩展开通新的参与渠道。首先，在现有法制架构中改善制度，扩张结社、参与、与对话的管道。譬如让农民的结社团体推派代表参加农村公共议题之听证会，或者成为法庭的陪审员，增加农民团体代表与其他利益团体代表，让农民代表有更多的机会和渠道表达自己的意愿，在政府法定的平台或渠道上，进行“对话”或者“谈判”的机会，对牵涉农民权益的公共资源分配进行有意义、有序的参与和协调；其次，要重视民意，充分沟通。沟通是制定制度的基础，没有良好的沟通，就无法取得行动上的协调，自然也就无法实现组织的目标。这是一个互动的过程，需要政府及时向农民通报信息，交换思想，而基层农民的呼声也能够畅通地反映到最高决策层面，确保广大农民意志、利益、愿望和要求及时得到表达和实现，可以说是目前最为紧迫的要务；再次，建立完备制度，实现农民在政策制定中有效参与。作为国家的主人，越来越多的农民对公共事务抱有满腔热情，但没有具体的参与程序和制度保障，这样的热情只会被一次又一次淹没，直至完全丧失积极性。因此，应建立完备制度，在政府内部建立与农民参与制定相适应的工作系统，以保障农民参与所输入的信息全面收录，并且能够快速进行综合整理和及时提交给决策者，以尽快制定出可行、有效的公共政策。
（三）完善农民利益表达机制，让农民在制度内充分表达利益要求
一是要完善舆论监督体制。舆论监督是政治参与的一种重要形式，马克思称之为“社会第二种权力”。所以，我们需要更好地发挥其政治导向功能。在当今媒体发达的时代，政治参与和言论自由等宪法权利很大程度上是通过新闻媒体实现的。然而，新闻媒体往往忽视农民的呼声，将农民的呼声视为非主流声音，甚至回避农民的政治诉求，使农民不能通过新闻媒体实现其政治参与的权利。可见，农民通过新闻媒体的政治参与权还需法律保障。二是转变政府职能，规范干部行为，为农民参与有序化提供行政保障。在现阶段，随着农村经济体制发生的根本性变化，农民的生产方式、生活方式和思想观念、认识水平也发生新的本质的变化。因此，必须从教育农村干部更新观念、提高素质、彻底改进思想方法和工作入手，充分认识和正确把握现阶段农民的新特征，尊重农民的经济利益和民主权利，努力实践“三个代表”，化解农村的干群矛盾。然而，政府职能的转变，特别是各级政府对农民政治参与的接纳、支持，须有赖于一整套制度去规制；三是提高农民组织化程度。亨廷顿认为，组织是通向权力之路，同时也是政治安定的基础和政治自由的先决条件。目前在我国，几乎所有的社会群体都有自己的代言组织或自我保护组织，唯独全国最大的社会群体——农民没有可以通过正常渠道有效表达和捍卫自己利益的组织。当农村不同利益群体缺乏合法的、具有自主性的群体作为自己的代言人时，就会转而向制度外去寻求。于是一些邪教组织、黑社会组织、地方恶势力死灰复燃，他们借保护农民利益之名，行对抗政府之实，从而影响农村社会的稳定。学者于建嵘调查研究指出，在华中的一些省份，农民已经形成了有组织的抗争，并且“农村的群体性事件在数量、规模和对抗程度方面都在增长。与此同时，农民的政治诉求也发生了重大的升级，在内容上变得更有进取性，并提出了在政治上组织起来的要求，其具体表现就是自发筹建农民协会”。[2]在当前，政府应积极支持农民组织化建设，对农民的政治参与要从政策上予以引导，行政上予以合作，法律上予以规范。建立权利和义务明确的农民协会，培育成熟的政治参与主体，是实现农民参政的一种可行性选择。对于政府而言，组织农民起来，将农民政治参与纳入政府决策和政治体系中去，形成良性磋商机制；对农民而言，有了组织依托，形成集体力量，达到了对政府权利的有效监督，既减少了农民不断上访，稳定了秩序，又使农民经受了民主锻炼。
（四）广开通道，广泛吸纳合理的非制度政治参与进入正式制度体系
农民的非制度参与指不符合制度要求和程序要求的政治参与，也包括违反法律的非法参与行为。有学者认为，农民的非制度化参与包括诱致性非制度参与与强制性非制度参与。[3]前者指个人、群体或集团为获得自身利益的满足，自发地倡导、组织和运用某种方式，通过一定渠道试图影响政治过程的非理性行为。转型期中国农民非制度参与行为大多属于这种类型。这与转型期农村利益格局的调整有密切关系，也与制度环境存在着宏观、中观和微观几个层面不协调，制度供给不足，制度不完备和不充分等有直接关系。一般表现为越级上访告状、集会和闹事等形式，以群体上访居多。国家立法机关和各级政府部门在制度创设中应认真研究农民政治参与中的各种非正式制度，应将那些合理的、具有社会基础的、有利于社会发展的各种非正式制度纳入制度体系。在这方面我们国家已有极为成功的范例，如1978年的安徽凤阳小岗村农民秘密签约搞“大包干”，1981年的广西宜山三岔农民成立第一个村民委员会，最初都是农民的诱致性非制度参与，后被纳入了制度化轨道。
（五）加强农村法制建设，使农民政治参与法治化
农民参与必须根植于宪法和法律许可的范围之内，执政党依法执政战略决策的实施有待于农民政治参与的法定性。新宪修改，将“国家尊重和保障人权”引进了宪法，政治权利是人权的基本内容，执政党应充分尊重和保障农民的政治参与权利。完善农民政治参与的法律体系可从以下几个方面着手：一是针对公民政治参与的新要求、新情况及时制定相应的法律，对农民政治参与的方式、程序、参与的广度和深度进行相应的规定；二是吸收和借鉴国外政治参与典型案例和科学立法，使法律制定具有预见性；三是及时提升其他领域或小范围内的政治参与的合理行为规范为法律。这就要求抓紧落实有关公民政治权利的立法和其他有利于扩大公民政治参与的立法。诸如新闻法、出版法、社团法、舆论监督法、人大监督法、政务公开法、公民举报法、请愿法和申诉法等等，国家只有对农民政治参与进行合理定位，在承认农民主体地位的前提下，建立健全必要的法律制度，使农民政治参与经常化、秩序化。
（六）建立新型政治文化，实现农民政治参与理性化
制度化的政治参与要求公民有适度的政治热情、积极参与的政治意识和良好的政治素质。当前，加强农民政治参与的制度化建设，推进农村民主政治的发展就必须大力建设与我国农村政治发展相适应的社会主义新型政治文化，为农民政治参与创造良好的政治参与背景。
1.大力发展农村教育事业，提高农民参政水平。受教育的程度影响着政治参与的水平和质量，决定着现代民主政治的发展进程。农民的文化素质偏低决定着他们对政治参与的目的、责任及基本权利缺乏正确看法；对现行政治制度和政治参与程序缺乏足够的了解；他们不能进行正确的政治选择和价值判断；不具备处理特殊问题的策略、方法和灵活性等。在这种情况下，即使参与政治，大多是在自我意识支配下进行的，极易导致非制度化政治参与，带来社会秩序的混乱。因而，大力发展农村教育事业，提高农民的文化、政治素质和民主法制观念，让农民充分认识自己的权利、自由和责任，正确认识我国的国情和现状，使农民的参与行为符合社会发展目标，从而不断提高农民政治参与的理性程度，有效约束非理性的情绪型政治参与。
2.加强农民教育工作，帮助和引导农民进行制度化政治参与。在新旧体制转型期，农村产生了大量矛盾和问题，出现许多农民的非制度参与的现象，这是正常的。但是，这些矛盾和问题，如果得不到及时解决，农民的这些非制度政治参与形式不纳入制度体系之内，必然会影响农村的改革、发展和稳定。一般来讲，农民的非制度政治参与大多数都是属于人民内部性质的，只能通过教育引导的方法将其纳入制度体系内，要通过专政的方法解决农民的非制度参与事件只是极少数。因此，要在实际工作中帮助和教育农民，做好农民的思想政治工作。农村干部首先要认真了解农村实际，悉心体察农民的思想情绪，把党的方针政策、国家法律和法规原原本本地交给群众，让他们知道应该怎样在制度体系内行使自己的权利，保护自己的政治利益和经济利益，使农民既学会依法行使民主权利，又懂得依法维护自身利益和履行应尽责任。
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