政府运行成本的比较研究——以沪、港政府为例，本文主要内容关键词为：政府论文,为例论文,成本论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府绩效①一直是理论界和实践界关注的热点。政府主要职能是制定政策、稳定社会经济、供给公共品和服务等，但这些职能产生的经济或社会效益往往很难量化。因此，在评价政府绩效时，成本就很重要，它不仅关系到财政支出有效性，而且关系到政府的调控能力，甚至影响到整个经济发展。20世纪80年代以来，世界各国都掀起了以“降低行政成本，提高行政效率”为核心的行政改革浪潮②，但结果并不尽如人意。改革开放以来，我国在经济领域取得了显著成就，相比之下政府部门改革则有些薄弱，其职能与公众基本需求，如社会保障、医疗卫生和教育等方面矛盾日益突出。这些或多或少与政府运行成本有关：不断提高的成本挤压了原本就十分有限的财政资金，使其不能发挥最大效率。上海作为中国内地最发达的经济地区之一，政府良好的运作效率起到了强有力的保障作用。而作为“一国两制”下的香港特别行政区，政府的高效、廉洁运作有目共睹。③比较两地政府的运行成本，发现存在众多数量和结构上的差别，从中总结经验和教训，有利于今后政府运行成本的有效管理，提高配置资源效率。
一、相关文献综述
1.政府运行成本的概念
本文中的运行成本是指实际的政府运行成本，即与政府自身活动相关的一切支出，指政府在管理公共事务、实现管理目标的过程中所耗费的人力、物力、财力等所有资源的总和。对地方政府而言，即是指在履行政府职责时所发生的费用，既包括政府本身的支出，也包括在向辖区公众进行公共管理和提供公共品及服务中发生的一切直接和间接成本总和。
2.政府运行成本的相关理论
专门针对政府运行成本的理论不多，除了公共支出理论中有相关阐述外，如瓦格纳(1882)的“公共支出不断增长法则”，马斯格雷夫和罗斯托的“公共支出增长的发展模型”④等，其他与之相关的理论主要有两种：一是公共选择理论，布坎南(1962)提出，由于官僚机构从公共开支中受益大于公众，因此政府都具有扩张公共开支的偏好，尤其是增加类似运行成本方面的开支，既不会为公众明显察觉，又有利于自身效用提高。此外，政府倾向于隐瞒供给公共品或公共服务的成本，使公众产生财政幻觉，低估公共服务或公共品成本，现代复合税制又使得大部分支出和收入决策分离，导致政府运行的边际成本大大低估，从而反过来刺激了官僚行为。二是西方新公共管理理论，该理论强调政府绩效是一种以结果为本的控制，把服务和顾客至上作为管理机制的核心，强调政府在为社会从事的各项活动过程中需要进行投入和成果比较，把提高政府绩效作为政府活动的基本目标之一，其中投入就是指广义的政府运行成本(Dehardt，2000)。因此，任何政府必须考虑成本的限定和约束，这就意味着，政府运行成本不会无限增长，势必随着政府活动的变化而变化。
然而，上述这些理论都是从西方实践中产生，与处于经济转型中的中国相距较远。虽然国内文献中也有一些相关研究，但主要还是集中于定性和规范分析上(李章泽，孙鸣鹤，2007)，缺乏对不同地区政府的比较和实证研究，虽有少数学者(郭俊华，肖林，2008)进行了定量分析，但指标设置相对简单，也没有从本质上分析其决定因素。本文就以沪港两地政府为例，从这些年现实出发，通过动态比较相关数据，试图找到影响政府运行成本的关键因素，并阐述其间关系，建立研究政府运行成本的理论框架。
二、沪、港两地政府运行成本的比较
改革开放后，我国内地政府的行政成本一直有上升趋势。据统计，1978-2008年的30年间，我国财政收入从1132亿元增长到61317亿元，约54倍；但同期行政管理费用⑤则从不到50亿元升至7000多亿元，增长了87倍，近几年的年均增长速度更是达到23％；2008年占财政总支出的比重已上升到12％，远远高出西方国家4％～6％的平均水平⑥。这些年中，我国公务员的职务消费也增长了140倍多，占全国财政总收入的比例从1978年的4％上升到2005年的24％。总人口中财政供养人口的比例，从建国之初的600∶1，上升到现在的28∶1，增长了88.7％，是同期人口增幅的3倍。此外，政务消费中的铺张浪费也反映在运行成本的激增中。据有关部门披露，我国1/5的城镇建设存在政绩工程。这些均表明我国政府的运行成本居高，成为近年来政府行政体制改革中最受关注的问题。
1.上海市政府的运行成本
上海作为内地经济最为发达的地区之一，地方政府在经济发展和社会建设中发挥了重要作用。与此同时，是否也出现了政府运行成本不合理增加，侵蚀部分经济发展成果的现象呢？这就需要从地方政府的统计数据中寻找答案。由于可得性和统计口径的差别，我们用上海市财政支出中的行政管理费来表示地方政府的运行成本。
图1 1990-2006年上海市各类财政支出增长率比较
资料来源：CSMAR区域经济库(2006)。
图1显示，上海的各类财政支出增长率趋势基本一致，近年来都呈明显的增长态势。除了构成政府运行成本主体的行政管理费用外，其他支出增长率都高于财政支出增长率，特别是企业挖潜改造和基本建设拨款增长率远高出财政增长率，这可能与我国在经济转型中，对企业改造和基础建设投入较多有关；同时，科教文卫等公共品和服务的支出也在逐年增加，2000年以后的平均增速达到14.82％，这表明政府正逐渐走向服务型政府。然而，政府运行成本的增长还是较为迅速，虽然绝对量上没有优势，但增长率较高，特别是最近五年的年均增长率达到24.17％，此外，从图中看，行政管理费用增长率低于财政支出增长率，但计算两者弹性达到1.12，表明行政管理费增长速度高于财政支出的增长速度。⑦
2.香港政府的运行成本
类似地，我国香港特区政府的运行成本也可以从公共开支中进行推算。由于财政体制不同，香港和上海市政府在财政支出项目上存在很大区别，香港政府的公共支出项目较为详细，按政策组别划分包括：社区及对外事务、经济、教育、环境及食物、卫生、房屋、基础建设、保安、社会福利、辅助服务等；按会计报表上科目划分，包括房屋委员会、奖券基金和各个政府营运基金的开支，以及由政府法定基金资本投资基金除外支付的开支，政府给予私营或半私营机构的津贴和补助金也计算入公共开支内，但政府只拥有权益股的机构⑧开支则不包括在内。同时，偿还借款和股本的付款，由于不反映政府实际耗用资源也不算在内。
为便于和上海市政府运行成本比较，我们将香港政府“经营开支”中与运行成本相关的支出单独列出，并归类统计，其中“部门开支”、“个人薪酬”、“与员工有关联的开支”、“退休金”和“其他费用”这些经常开支均属于政府运行成本；而将资助金中“教育”、“卫生”、“大学及理工学院”、“职业训练局”三项合并作为“文教学训”开支。
图2 1990-2007年香港政府各类支出增长率比较
图3 1990-2007年香港政府经营开支主要项目构成情况
图2和图3显示，香港政府开支中运行成本开支增长率最高，但近几年有下降趋势，且远低于上海的行政管理支出，平均增长率也仅为7.3％。从其构成看，主要以个人薪酬为主，占60％以上，而部门开支以及其他费用所占比较低，说明政府运行成本中的无谓损失较小。同时，香港政府这些年来的“文教学训”支出增长也较快，说明政府对公共品和服务的供给在增加⑨。
三、沪、港两地政府运行成本不同的原因分析
1.政府运行理念
作为内地经济最发达的上海，在政府运行理念上虽然较其他地区要先进，但政府在某些方面职能转变不到位，政府和市场边界模糊，从支出比例看，基建、农业改造、企业挖潜支出占比较大。政府成本效益观念相对弱化，这就造成了缺乏节约和责任意识，不注重公共资源的利用，长此以往，形成行政管理费成本的不断增加。
而香港政府受到西方新公共管理理论影响，以顾客和市场为导向，重视产出、效率和质量。其核心任务是提供公共服务，而将经济交给市场。在公共服务中，强调服务主体多元化，即非政府组织也可以提供一定数量的公共服务。香港政府在20世纪80年代就开始把部分公共服务以合约形式转移到公营和私营企业，以及其他社会组织。政府服务体系和NGO公共服务体系在健全的法律制度框架内，按政府公共政策的指引，共同构成了香港完善的公共服务网络，满足了公众的服务需求，改善了社会福利，也在一定程度上减少了政府的运行成本。
2.行政管理体制
在行政管理体制上，包括上海在内的中国内地地方政府，都存在纵向上级次较多，横向上分工过细、职能交叉等问题，这无形中增加了人员和机构的成本，造成协调成本过高，工作效率低。且政府中的公务消费量化标准不完善，职务消费的范围与标准界定不严。同时，政府绩效考核制度不健全，成本控制责任主体不明确，加上监督约束体制不健全，行政监督的惩戒力度不够，审计、监察等部门对政府部门行政成本的监督比较软化，找不到相应的责任主体。
而香港政府基本沿袭了西方的三权分立行政体制，制定了由行政长官和行政会议领导的管治体制、代议政制架构以及独立的司法机构。在政府管理上以市场导向为主，在公共服务中引进市场竞争机制，采用招标、承包、租赁等市场手段，运用全面质量管理、成本效益管理、人力资源管理等方法，并对公共服务的收费、数量和质量进行监管和规范，不仅整合了社会资源，激发了社会活力，带来社会和谐，还降低了部分政府公共服务成本。
3.地方财政体系
最后，财政体系的不同也是造成两地政府运行成本差异的一个重要原因。在我国，由于公共财政体系尚未完全建立，财政的公共性、透明性等特点难以体现。地方政府财政也如此，以上海为例，其预算编制就不如香港完整，不能体现政府部门的功能预算。审议环节上，政府向人大提交的预算报告项目不明细，无法真正履行法律意义的权威审议。大量预算外资金的存在，既得不到公众和立法机构的审查监督，也缺乏上级行政部门的有效监督，其使用具有随意性和隐蔽性，容易导致职务消费搭便车和浪费行为，严重影响了财政支出效益，增加政府运行无谓成本。财政支出绩效评价也不完善，对国有资产的管理，强调财务管理审批，忽略了国有资产实物管理责任体系的建立，不利于运行成本的控制。香港的财政体系则遵循简单有效的理财理念，即审慎，量入为出，致力避免赤字，不让政府开支增长超越经济增长，以及维持简单明确的低税制，确保公共部门不会多占社会资源，政府有能力随着经济增长的趋势，不断投资于基建和改善公共服务等目的。在预算编制上，《基本法》中就规定香港财政预算“力求收支平衡，避免赤字”，除了编制年度财政预算，还进行为期5年的收支中期预测，类似于西方有些国家编制的“滚动预算”和“经济周期预算”，从而可以动态比较财政开支与生产总值增长水平，更具有弹性。此外，香港的财政体系中还有独特的财政储备制度、推行资源增值计划、以及收费实行用者自付的原则。这些都有利于有效控制政府的运行成本。
注释：
①又称政府效率是扣除政府成本后透支或盈余的集中反映，也是评判政府治理水平的重要依据。
②以英国为例，作为先行者撒切尔政府1980年就推行以缩小政府规模和进行“财政管理创新”为中心的改革。其后的梅杰政府开始了“公民宪章运动”，布莱尔政府实施“第三条道路”继续推进政府改革，进一步发挥市场化作用。
③在2009年5月洛桑发布的《全球竞争力报告》(2009)中，香港政府效率名列世界第二。
④该理论认为在经济发展早期阶段，公共投资支出比重较高；经济发展中期阶段，公共投资支出比重开始逐步下降，但作为经济起飞的基础，公共投资支出仍要保持一定的规模和水平；经济发展成熟阶段，公共投资的重点将从基础设施转向教育、保健和福利等社会服务方面，社会服务和收入转移显得日益重要。
⑤行政管理费用虽然不是政府运行成本的全部，但是其主体部分，而其他政府运行成本缺乏可得可靠数据，对其分析的结果可以在很大程度上反映行政成本的基本状况和变化趋势。因此，在下文分析中除特别注明，两者同义。
⑥2003年各国行政管理费占财政总支出的比重分别为，日本2.38％、英国4.19％、韩国5.06％、法国6.5％、加拿大7.1％、美国9.9％。
⑦当然，相对于全国水平，上海的行政管理费用支出占财政支出的比例还相对较低，约为4.2％，接近西方发达国家的平均水平。
⑧如地铁有限公司、九广铁路公司和机场管理局等。
⑨据统计，每年为了维持整个地区医疗系统的运转，政府需要投入约300多亿港币，占公益性医疗机构总投入的92％。