论我国财政透明度的制度构建，本文主要内容关键词为：透明度论文,财政论文,制度论文,论我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、西方发达国家财政责任法案的透明度要求
作为一种具有约束力的工具，保持透明度和责任制成为国际上广为接受的一种努力方向。责任制把政府的财政权力约束到一定范围内行使，透明度则使得这种约束更有效果。
马斯特里赫特条约中确定欧盟各国统一的总体财政目标就是一个明显的例子。这些要求通过使成员国确定共同的财政目标来增强各国责任感。对于那些赤字水平和债务水平大大超出马斯特里赫特条约标准的国家而言，这些标准已经成为这些国家公共财产的一种激励措施。尽管这种机制的持久性以及目前所选择的各项目标的合理性还存在争议，但到目前为止，我们所看到的结果相当具有说服力。美国通过1985年和1987年的Gramm-Rudman Hollings法案、1990年和1993年的Omnibus预算调整法案以及1997年的预算平衡法案建立了主要的预算框架，为政府投资和政府消费确定限额来削减预算赤字，而且这种预算规则在控制随意使用支出方面取得了成功。尽管预算上限每年进行一次调整，但是自1991年以来实际的任意支出是逐年下降了。澳大利亚《预算诚信章程》的目的也在于提高财政政策制定与财政结果的透明度。《预算诚信章程》最突出的特点是：在所有选举之前公布各种财政数据，防止各级政府隐瞒自己的财政状况。这一特点带来了许多有利结果：包括在选举辩论中了解共同的经济和财政前景，同时也防止选举产生的新政府对国家的财政状况不了解。英国的《财政稳定守则》的许多特点类似于上述法律。守则包括遵守“黄金规则”和目标债务。黄金规则规定在政府执政期间的借款只能用于投资，而不能用于为经常性支出融资(包括折旧和维修)，公债作为国民收入的一部分要保持稳定谨慎的水平。
二、我国财政责任立法的要求
(一)财政责任立宪要求
新制度经济学认为，新旧制度的变迁方式之间存在着路径依赖关系。制度变迁过程中会出现“人们过去做出的选择决定他们现在可能的选择”的轨迹依赖现象。这决定了新的制度安排在很大程度上决定于初始的或现行的制度安排所确定的制度变迁路径：新的制度安排如果在变迁路径上与旧的制度安排的变迁路径具有趋同性或近似一致性，则新的制度安排会具有效率；如果新的制度安排要脱离既定的制度变迁路径，则会使制度安排受到既有路径的制约而走向困境。立法行为本质上是一种制度创新，是一种正式的制度安排，它也会受过去同类制度或现行制度路径依赖的约束。
就我国政府信息立法的路径来说，由于过去遵从的是政府信息“保密”的立法思路，有着比较完善的政府信息保密的法律体系，因而逐渐形成了人们与这种制度相适应的生活方式和行为模式。中国几千年来形成的“民可使由之，不可使知之”的传统，加上新中国成立后几十年来保密制度的实际生活经验，国内普通百姓和基层官员都习惯于保守国家机密。而一项正式规则的产生将导致其他正式规则以及一系列非正式规则的产生，以补充和协调这项规则发挥作用。长久以来实行的制度以及生活在这种制度下的人们的价值观念、法律意识、道德意识都会产生扭曲，而这一切最终形成了一股强大的势力使得政府信息公开制度的任何尝试都会变得举步维艰；这也使得我们关于透明度的法律构建一方面只能依循渐进的路径，另一方面要培育透明的制度环境。
《宪法》是一国的根本大法，是制定规则的规则。只有从宪法的高度确立了公众知情权的要求，才能为财政透明度的顺利推进创造良好的法律环境。为消除信息公开的障碍，作为基本规则的《宪法》首先应该确立知情权为公民的基本权利之一。笔者建议：在现行《宪法》第二章“公民的基本权利与义务”中增加关于公民知情权的规定。规定“公民有对国家、社会的公共信息以及个人信息知情的权利与自由”。
(二)财政责任立法要求
按照青木昌彦对政府的理解，政府在经济发展中的适当作用在于发展能够促进民间部门协调能力的制度安排。换句话说，如果政府的制度安排不合适，所形成的影响可能就是逆向的。在我国以往的法律构建中，作为立法机关的人大并不是法律的主要制造者，政府机关的部门立法成为一种比较通行的立法模式，即某个方面的法律法规由负责这个领域的行政管理职能部门负责制定或起草。这样立法的一个不良后果是刺激了公共部门作为“经济人”的行为扩大化，结果出现“行政权力部门化，部门权力利益化，部门利益法制化”的现象，立法反而成为政府部门占有权力资源的一种方式和分配既得利益的一种手段。
因此，一项合适的制度安排首先是改变不合理的立法规则。
1.立法博弈原则。立法活动是一个多方博弈的过程，在利益多元化的社会结构下，只有让所有受到影响的利益在立法过程中都能得到充分反映，才能在相互竞争的利益之间达成一种妥协，从而保证公众对最终立法结果的认同和支持。因此，在议案的提出、草案的拟定、审议和通过等方面应当给所有的利益集团提供一个公平的竞争平台并保证国家整体利益的实现。
2.立法公开原则。行政立法的每一阶段和步骤都应该以利益相对人和社会公众看得见的方式进行。按照现代民主与法治的基本要求，行政公开化的内容应当是全方位的，除了将法规草案公开外，还应将立法文档公开，即将有关立法草案说明以及为立法目的而搜集的背景资料、审议草案的会议记录等公之于众，让广大公民就自己所关心的事项表示或陈述意见，以保障他们的民主参与，提高立法的透明度。
3.立法参与原则。现代社会由多元利益主体构成，由公民全方位参与的社会治理模式正成为稳定社会秩序的主导方式。受行政立法结果影响的利害关系人有权参与立法的全过程，表达自己的意见，并对立法结果的形成发挥有效作用。听证制度是公众参与的形式之一，同时也是立法民主的重要保障。通过听取立法过程中可能涉及的利害关系双方或者多方的陈述和辩论，一方面国家立法机关可以借此机会对即将制定的法律的成本、将会取得的实效、法律实施的阻力等问题进行充分评估，另一方面不同利益集团之间的矛盾与冲突也可以在此得到协调。但值得警惕的是，如果得不到科学的权力配置设计，听证制度很可能仅仅流于形式。
三、推动我国财政透明度进程的制度设计
对于推动我国财政透明度进程的制度设计，笔者从财政透明度的法律构造上与从信息披露的对象、范围、内容、具体程度、方式上分别加以说明。在法律条款设计上，笔者只是提出该项法律所体现出来的透明度要求，具体的一些条款解释将在说明中指出。
(一)关于信息披露对象
【立法条款】“政府有义务向自然人、法人或者其他组织提供能够说明政府责任的有关财政信息，除法律另有明确限制的除外”。
本规定有以下几层含义：
第一，政府披露财政信息是公众的一项法律权利，只有其他法律作出明确的规定，才可以限制公众的这项权利。
第二，享有获得政府财政信息权利的主体是自然人、法人与组织，没有任何限制。
第三，对公众获得政府财政信息权利的限制只能由全国人大及其常委会所制定的法律加以规定，其他层次的规范性文件不得限制公众获得信息的权利。
1.关于政府一般性基金。我国现行的《预算法》对其作出了一般规定，尽管涉及透明度的条款不多，但作为一项财政的基本法律对政府财政行为有着深远的影响，而且近年来社会各界对《预算法》修订的呼声很高，考虑到法律的时效性和影响程度，笔者主张主要在新修订的《预算法》中增加财政透明度要求，而不是制定新的财政责任法另行规定。当然，其他的相关法律也应作出相应改动。现行《预算法》中强调了政府预算必须由立法机关审批的程序，但没有作出向社会公布的要求。尽管每年政府都公布政府预算报告，但是作为一项正式的制度安排，可以便于公众在一个法律的平台上同政府进行信息交流，增强公众参与的积极性，提高预算编制的效率。
2.关于社会保障基金。目前，我国规定公众对社会保障基金知情权的法规都出自行政部门立法，由于其法律层次比较低，难以约束政府行为对公众知情权的侵犯。因此，需要通过人大制定《社会保障法》，明确公众对社会保障基金的信息知情权。相应的，在我国正式建立社会保障预算以后，《预算法》中应该规定，社会保障预算应该递交各级人民代表大会审批，并将各级人大批准的社会保障预算向社会公开。
3.关于公共企业基金。我国现有的法律框架只是规定了政府与国有企业的管理与被管理关系，没有将国有企业置于立法机关和公众的有效监督之下。人大应制定《国有企业法》弥补现有的法律空白，规定国有企业应向各级立法机关负责，并且向社会报告国有企业的运行情况。同社会保障基金一样，国有资本预算正式建立起来以后，应同政府预算一样提交各级立法机关审批，并将立法机关批准的国有资本预算向社会公布。
4.其他相关法律的修改
(1)《中华人民共和国审计法》。第36条：“审计机关可以向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果。”可修改为：审计机关应该向政府有关部门通报并且向社会公布审计结果。
在法律关系中，“可以”这个词表示根据裁量决定是否给予一项权利。从审计机关的角度看存在这样一种可能性，即如果存在有事实上的理由，如披露审计结果会影响公共利益的实现，就可以不公开相关审计结果。相反，“必须”(或“应该”)一词就可以清楚地表明法律义务的存在。审计机关是替纳税人检查公共资金是否用于公共利益，如果这一结论被证明是准确的，就应该在法律条文中作出明确规定。
(2)《中华人民共和国保守国家秘密法》。我国1951年制定的《保守国家机密暂行条例》一度曾把政府预算列为国家机密对待，1988年新颁布的《中华人民共和国保守国家秘密法》废止了该条例，但也没有对预算是否属于机密作出明确规定，但在我国各级人代会上，预算表却一般打上“机密”字样，只发给代表，会后立即收回。按照财政透明度的要求，保密法应做出相应改变，明确界定政府预算中的某类信息披露后会对国家安全和经济发展造成不良影响的信息属于保密范畴，其余预算信息则应向社会公开。
(二)关于信息披露范围
【立法条款】“政府向公众提供的财政信息应包含中央政府预算和预算外的全部活动，包括政府一般性基金、社会保障基金和公共企业基金的信息，除法律另有明确限制的除外”。
增强财政透明度不是一个轻松的话题，因为推动透明度的力量来自于公众，而执行这种制度的力量却来自于政府。由于政府或者可以从所掌握的信息资源中获得收益，或者通过隐瞒信息避免损失，因此，政府的这种利益相关性使得它在披露信息时不可避免地带有机会主义，要求全面界定政府应该披露的信息范围就是十分必要的。我们以往的制度安排重点在于政府为履行日常职能而掌握的公共资金，即政府一般性基金，而对政府信托基金及经营性资金却少有关注。财政透明度要求政府披露所有政府活动的财政信息，相应的社会保障基金和公共企业基金也应纳入政府信息披露的范畴。
(三)关于信息披露内容
【立法条款】“政府应向立法机关提供政府管理的所有财政收支、资产负债、财政绩效以及财政风险信息，经立法机关审批后向社会公布相关信息，除法律另有明确限制的除外”。
关于信息披露的内容，在我国现行财政法律法规中尚属于空白，需要在修订的《预算法》以及制定专门法律予以明确。如果披露信息会影响到国家安全或商业机密等情况，有关部门可以不披露该类信息，但要对该类信息作出基本明确的界定。
1.关于政府一般性基金
(1)财政收支法律规范。所有收入和支出都应进入政府预算统一安排，对暂时不能纳入预算的收支应作为政府预算附件随同预算一起向立法机关报告并向社会公开。只有将全部收支向社会报告，才能对政府行为实施有效的约束。有选择地列示政府财政收支只能使得公共资金不断陷入“黑洞”而无法得到有效使用。
(2)资产负债的法律规范。关于政府资产负债的信息披露，除可在《预算法》的预算编制内容中提出要求，还需制定《国债法》和《政府财产法》对政府的资产负债信息披露作出具体规定。相关的法律应能反映以下的透明度要求：各级政府有义务向社会报告政府的资产负债信息；中央政府借债(包括内债、外债)应经过全国人大的审议并批准；各级政府应编制资产负债表并作为政府预算的附件向立法机关提交并向社会公开；有关的资产负债信息应包括：金融资产和非金融资产的规模及其构成、债务规模及其构成。
资产负债信息应尽可能披露政府所有的资产和负债信息，政府如有管理需要而不能全部公布有关资产负债信息的，应向立法机关作出说明。
(3)财政绩效信息的法律规范。政府绩效的有关条款在《预算法》中不可能详尽描述，需要制定《政府绩效法》来予以明确。政府绩效信息是在预算中提供还是以附件的形式随同预算文件提供要看财政管理的效率而定，披露的信息应体现如下要求：各级政府部门必须向财政部、各级人民代表大会或常务委员会提交部门绩效考评报告；各部门绩效考评报告必须由审计部门审计后向社会公开。
绩效信息一定程度上体现了政府的受托责任，同时它也是一个沟通机制，能够促使所有层次的信息使用者对政府支出目标的理解。这里应该注意绩效信息的披露应覆盖所有政府公共部门，另外对绩效的考评方法也应在报告中予以说明。
(4)财政风险信息的法律规范。对财政风险信息披露的要求是通知信息使用者预算编制过程中存在的不确定信息，因而对其具体说明有着较高的技术要求。对风险最重要的预防措施是人们能时时意识到它的存在以及判断其发生的可能性，由于其不确定的特征，政府可通过不定期的信息更新来披露。具体来说，有关的法律法规应该体现以下要求：在各级政府预算中应该包括对财政风险的说明，内容涉及宏观经济预测所依据的假设发生变化的财政影响；或有负债，政府决议和其他可能影响未来财政形势的因素，并尽可能地予以量化；规定各级财政部门在财政风险声明中所承担的责任。
2.关于社会保障基金。信息披露的首要目的是提供有助于评价计划现在和将来支付到期资金的能力的信息。因此，社会保障法律中预算与财政报告部分应该具体说明应该披露的主要社会保障基金信息具体包括：参加者积累的基金收益；计划的资产和这些资产的管理责任的清偿；社会保障基金所有重大情况应披露公众知晓；社保基金投资信息，如投资组合，每月或每季度按证券投资分类公布其回报率。
3.关于公共企业基金
(1)财务指标信息。提供主要的财务指标包括营业额、利润、股东权益、经营现金流量、投资总额、净资产收益率、权益资产比率和股利等，同时也应该提供用于计算总量数据方法的相关信息。
(2)业绩考核信息。国有企业绩效评价指标体系通过财务效益状况、资产营运状况、偿债能力状况和发展能力状况等来反映。
(3)风险信息。能够影响企业经营业绩的重大事件和人员变动。
(4)企业私有化信息。报告原来国有资产价值、私有化收入及私有化过程中发生的费用。
(四)关于信息披露具体化程度
【立法条款】“政府应该按照立法机关的要求提供有关财政信息，并向社会公布，除法律另有明确限制的除外。”
《全国人民代表大会常务委员会关于加强中央预算审查监督的决定》(1999)要求国务院财政部门应积极创造条件，做到提交审查的材料包括：科目列到“类”、重要的列到“款”的预算收支总表和中央政府性基金预算表，中央各预算单位收支表，建设性支出、基金支出的类别表和若干重大的项目表。由于《决定》中并没有对该要求具体化，因此，应制定有关法律把立法机关政府的信息要求具体说明，并对需要具体到“款”的项目详细列示。
从效率角度考虑，支出预算其实并不需要非常的具体化。因为预算只是一个收支计划，编制得太详细会增加实际执行过程中更改的可能性，从而导致预算信息的失真。但是，目前我国的信息披露过于笼统，以致于增加了官员执行的灵活性，而无法使公众和立法机关有效行使监督职能，因此，信息细化是当务之急。在《预算法》中应该规定政府向立法机关提交审议的政府预决算报告内容具体的程度以及面向公众的预决算报告具体的程度。出于安全原因，在中央一级目前还难以细化到具体支出项目，但在市县一级完全可实现。只有将预算彻底公开，公开到每一个项目，才有条件让各级人大和纳税人监督。
关于社会保障基金和公共企业基金，信息的具体化对透明度的实现也是毋庸置疑的，考虑到成本和信息使用者的要求，对各自广泛接受的财务准则的遵循，基本可以实现信息具体化的要求。
以上对推动我国财政透明度进程的制度安排作了初步说明，必须要指出的是，财政透明度的实现并不会随着某项法律的制定而立刻增强。作为一项约束政府行为的制度安排，它可能会在执行中遇到立法者所不能完全想象到的困难，这时，外部环境的推动是不可或缺的。国际社会的要求及公众对于财政透明度的认识和接受的程度决定了透明度的发展历程，尤其后者将成为推动财政透明度的主要力量。当一项意识形态为人们接受的范围越广、程度越深，其维持现存秩序或改变现存秩序所需要的执行费用就会越低。因为，当人们对事物有高度共识时，较易达成一致的行动，此时，形成的信息需求群体将作为和政府势均力敌的博弈力量，推动财政透明度的发展。
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