徐世昌与东北近代化，本文主要内容关键词为：近代化论文,徐世昌论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
徐世昌(1855-1939)字卜五，号菊人，又号水竹邨人、弢斋主人，别号东海居士，原籍天津。他在清末民初政坛上和社会变革中一直扮演重要角色，被称为“相国”，当选为大总统，治绩昭然。
笔者断难苟同已往论著全盘否定、一骂到底之见，认为徐氏是近代不可多得的全才，对中国近代社会的政治、军事、经济、文化、外交诸方面近代化进程均起了积极推动作用。本文拟就徐氏与东北近代化的关系略述管见，求教于研究者。
一、设立行省建署 改革政治体制
1905年日俄帝国主义之间的战争在中国境内辽宁进行，不仅对辽省人民，而且对吉、黑两省人民的民族觉醒起了相当大的刺激作用。日俄战后，东三省满目疮痍。日俄瓜分南北，互相峙立；土匪猖獗，形势日危。社会的民族矛盾和阶级矛盾进一步激化。
按清朝旧政治体制，东北三省循例设盛京、吉林、黑龙江将军，使彼此阻隔，所以难收治理之效果。
1906年8月，包括徐世昌在内的清政府考察宪政大臣回国，奏请立宪。9月，清廷发布上谕，仿行宪政，首先改革官制。年底，徐世昌奉命偕载振赴东三省考察政治，抓住机遇，上《密陈通筹东三省全局折》，竭力主张把东三省的将军制改为行省制，设总督一员，举三省全部应办之事，“悉以委之”。
1907年，清政府准备将司法与行政分开，进行司法独立改革。从直隶开始，要袁世凯试办。3月，袁世凯设立天津府高等审判分厅、天津县地方审判厅，与试办地方自治同步。与此同时，清政府按徐意设立东三省总督。而徐世昌则被袁世凯举荐以民政部尚书充任“钦差大臣东三省总督兼管三省将军府事务。”①其权力与地位均在全国各督之首。
7月，清政府公布地方官制，谕令官员条陈预备立宪意见。25日，袁世凯与徐世昌请求预备立宪并提出具体方案：“国信必须昭彰”，“亲诣太庙昭告立宪”；“人才必须善任”，饬令推荐贤才；“国势必须振兴”，慎选武备人才，振兴军政；“满汉必须融化”，不分满汉，量才授事；“赏罚必须并行”；“政府必须早建”，成立责任内阁；“资政院必须设立”，“采取舆论”；“地方自治必须试办”；“教育必须普及”②。
徐世昌正是以“新政”时期的政务经历和外交奇功而屡获升迁的，并在晚清唯一的“闪光点”大气候之后，对东三省的政治、经济、军事、外交等诸多方面大展宏图，开创性地推进了东三省近代化建设进程，史称“徐世昌新政”。
清末东三省地方官制纷乱。总督、巡抚、布政使司、按察使司等事权独立，互相牵制，不相统属，使同城之中公牍转折，属僚龃龉，办事效率极低。
徐世昌经过周密调查研究，参照西方体制，坚决认为，东三省不治的原因，主要是：“三省官制则以军置为之长官，以州县为之僚佐，以治兵之职而辖理民之官，所务不同，利害亦异”，这就不可避免地造成“无一利之能兴，无一敝之不出”的严重社会问题。他的改革和对应之策，“总其大要，不外两言：曰充实民力；抵制外力”是也。这就是说，大力发展社会经济、普及教育，将此二者搞上去，就能达到抵抗外国侵略、保卫主权的目的。而要做到这两点，具体的措施，首先进行官制改革。他制定了《东三省督抚办事要纲》、《东三省官制章程》等，明确规定东三省总督除外交事件关系重要者，仍令与外务部咨商办理外，其财政、兵政及一切内治之事，均委托总督一人负责，使方针、政策绝无牵制之处，并于三省要地分别建立行署，裁撤将军，废除盛京五部及旗民二重制。既名为东三省总督，即不专驻一省，并得随时巡视各地，分类指导，统一部署。这样一来，他通过扬高东三省总督的职权范围和特殊地位，“以一人之力总集群策”；“复以全国之力，倾助一隅”之地。徐奏请清廷任命唐绍仪为奉天巡抚，朱家宝署吉林巡抚，段芝贵署黑龙江巡抚，赏布政使衔。此三人与徐关系甚好，所以指挥裕如，大大提高了办事效率。
徐世昌督东，“以军署各司合之现有各局并提学司总立一署”，从而改变了办事互相推诿的现象；他以总督为长官，巡抚为次官，置左右参赞，分领承宣、谘议二厅；其下设交涉、旗务、民政、提学、度支、劝业、蒙务七司，各置司使，隶之各员，逐日入署，事则公商，稿则会画。实际上初步建立了近代化的行政机构，为推施新的经济、政治、军事、教育、文化及外交政策，简省了繁文，加快了节奏。
徐世昌强调：东三省实为“非常之地”，现在进行的改革，真乃“非常之时”。而实行这种“合署办公”的制度，不仅为前朝所未有，史无前例；而且在东三省境内的各省增设司道，变通官制，实成为全国的“模范”也。
徐氏改革的细则包括四项：
第一项，酌定官品，厘定职掌。各行省之内设承宣厅禀承督抚之意办理一省机要总汇事件，考核用人以及省内外四品以下官员的升调外署；设谘议厅议就一省法令、章程，研究本省应行各项事业之利弊、损益各事。其职权不仅是“采取舆论之地”，而且还具决策、法律效力。这样，整个东三省形成“旧司新局，纷列渐多，旗署民官畛域显判，几于漫无统纪”之行政则判若天地之别的新格局。
第二项，划分权限，责任独立。内地各省督抚之间同城而往往意见相左，且互相倾轧之风普遍。徐世昌制定的新官制则明确规定，总督为行政公署长官（类似总统制），“督抚如京部尚书侍郎。三省公事皆由督抚联衔。凡奏咨批札稿件，厅司皆以次呈督抚核定。总督在他省时，日行公事皆呈抚（次官）核定。总督与巡抚职权分明。再加奉省前后巡抚唐绍仪、钱能训；黑省前后巡抚程德全、周树模；吉省巡抚陈昭常，多系徐氏旧僚挚友，政见多属一致，几无推诿不任之事发生。
第三项，改革各罢官制，专设督练所。内地各省设立局所名目繁多，以布政使司权其事，而其文牍十分烦杂，公事大量积压。徐世昌认为，东省应以司道为纲，以局所为附。改革后的官制，如税捐局统于度支司，矿务局统于劝业道，咨议局筹办处统于民政司，并裁撤一些无关紧要的机构，以祛民蠹；禁欺粮、止查圈、减车捐，以纾民困。同时，整饬内政，革陋规，裁房吏，除会帐，禁摊派。此项改革使东三省吏治颇有起色。因为他保证官吏的薪俸由公家津贴，以为“均俸之计划”。徐世昌对自己的改革成效甚为得意地说：“东省吏治日见起色，从前贿缺卖差，侵吞公款视为份内者已扫除净尽”③。在很大程度上惩治了腐败。
第四项，优用人才。徐世昌坚信：“人之贤否，全在用人者之转移。”为此，必须以“优容之术对英才；以严刻之典绳俗吏。”只有做到了这一点，“四方之彦自有闻讯而至者”。东三省需要的人才很多，主要聘请：精通筹边、蒙务、外交、治军、理财、地方自治以及工程、商务、工艺、林矿、渔、盐等各方面近代人才。正是在上述方面，“外人皆有专门之学，而我乃求之于普通之官”。特别是对当时留学欧美日归国人员，要放手大胆使用。
徐世昌延揽的人才诸如：张凤台、金永、周树模、钱能训、张之奇、梁如浩、陈振元、许世英、朱启钤、吴笈孙、黄开文，等等。他们的文化素质高，不仅是治理东三省第一宝贵的财富与功臣，而且也是全国风云一时的近代政治、外交、经济、文化人物。徐世昌在原有基础上创办各类学堂，诸如：测绘学堂、巡警学堂、宪兵学堂、农业学堂、森林学堂、法政学堂、女学堂等，培养专门人才。
二、整理金融财政 兴办工业商业
我国经济史学术界关于东北经济史研究成果认为，19世纪末20世纪初，东北地区具有民族市场类型的国内统一市场已初步形成。这是鸦片战争后中国社会经济“半资本主义化”发展的必然趋势。特别是甲午战争、日俄战争前后，东北社会的民族矛盾和阶级矛盾日益加深，民族危机的加重和资产阶级改革运动的兴起，清政府和东北地方当局面临“时势多艰，国家用款浩繁”的局面，不得不对资产阶级作出某些让步，实行“新政”，以示奖励近代工业的创立、社会的改革和文化教育等各项事业的发展。一些爱国士绅、开明的官僚和商人鉴于发展资本主义的生财之道，为挽回利权，堵塞漏厄，纷纷以设厂自救为号召，并在开埠之地、自开商埠之区、交通方便之大城镇和矿地创办近代民族工业，形成一股振兴工业、改革社会的舆论和实践热潮。
徐世昌顺应了这种热潮。履东之初，他所面临的最棘手问题莫过于财政枯竭，入不敷出。以1908年为例，奉天年入款530万两，而出款高达780万两；吉林年入款270万两，而出款则为500万两；黑龙江年入款80万两，而出款竟到190万两，三省合计亏590万两。徐氏解决财政困难的基本方针是：“设立银行”、“多开商埠”、“聘用洋员”、“引进外资”，为本地区注入资金，但以保定主权，不设租界为宗旨。
执三省金融界之牛耳，控制三省国计民生的就是银行。东三省官银号原名奉天官银号，为奉天将军赵尔巽于1905年（光绪卅一年）所成立，资金30万两。徐氏督东先借国债4千万两，在沈阳设立大清银行，奉天官银号改为东三省官银号，资金增加至60万两，“使其成为三省之中央金库也”④。吉林巡抚朱家宝于1908年将官帖、官钱两局合并，设立永衡官银钱号，资本较厚，信用益彰，官帖之势力弥漫全省。同年，黑龙江省官银号成立。三省银行所营业务如下：①代理省库；②发行纸币；③附属营业（除银行业务外，又尝投资于其他商业实业等各种企业）；④汇兑；⑤买卖生金银（“发纸换现”）；⑥贷款；⑦存款；⑧买卖粮食。
三省官银号另有分号70余处，除天津、北京、上海三处外，余均分驻三省各城市，尤以奉省为最多。徐世昌将设立银行作为整顿、划一币制和振兴实业的基础；开辟矿产和振兴林业的资金；贷款先修新民经洮南达齐齐哈尔的铁路，以通南北气脉；以及设立建筑公司等等。他认为，银行之设可以集资开采林木矿产，建立地方近代实业体系，可将三省丰富的矿产资源优势转化为财政优势，指出：“有银行则信用必深，所发纸币因有较大保证金，其利必倍蓰，出债票、收税权、齐币制”，以及吸引欧、美、日各国商家“相率偕来外资，遂得破两强相持之局，平均其势力”⑤。
事实上，东三省的工业企业，以引进外资、中外合资办工厂和招商集股，成立股份有限公司为其主要形式而兴办起来。这一点当时是很先进的。
徐世昌督东之后，竭力主张“多开商埠”、“自开商埠”。“自开商埠”如沈阳、葫芦岛等十六处。这与“多开商埠”的性质不同。前者受不平等条约束缚，税目、税率和税收由约章规定；后者“由华官自行筹备”，“租地”、“设官”、“税捐”、“禁令”、“邮电”、“分埠”等项行政权在我掌握，特别有利于吸引外贸的发展。
徐世昌督东之时，正值大连开埠成为自由港之日。他抓住机遇，大力开发商品农业。东北地处温带，雨量充足，农作物可在大片土地肥沃之区生长起来。据统计，1908年吉林粮食总产量为15,603,046担，黑龙江粮食总产量为9,621,631担，两省合计为25,224,677担，其中用于本地酿酒、榨油、食用、种子、饲料等，两省合计为18,301,680担。本年两省可提供投放国内外市场之商品粮就达6,992,997担⑥。
然而，东北地区“向以出口禁严，民多观望，公（世昌）首弛小麦粮粟出口之禁，民间获利顿丰。”⑦粮食主要输出俄国和日本而价格低廉，但徐氏改变了“粮价低廉，民无所利之局”。
东北地理位置酷寒，农民不知种麦，而徐氏则向农民提供本国、日本和美国麦种，鼓励在奉天试种小麦。接着，吉、黑两省普遍种植，皆年年著效。三年之后，东北遍地皆麦，自给而外，兼资运售。1908年东三省小麦多处收成颇丰，各国之要求运售者甚多。黄豆、豆饼主要运销日本，“近则有运至英国者”。由于徐世昌的大力治理，东三省“一切改良种植凡内地、外洋之所有，皆可效法。其各国农具之精良者，皆陈列于试验场，民之来观者则为之演说”。徐世昌还从澳洲引进了良羊和拖拉机等新良种和新农具，无疑地，对促进东北地区农牧业的近代化进程起了重大作用。
徐世昌认为，外贸所资，必须有经冬不冻之口岸，因勘得锦属之葫芦岛、菊花岛，屡饬工履勘，并令招商局派轮引驰，谂为可用。东北对外贸易在徐氏经营下增长速度很快。一般为全国进出口贸易总额增长的十倍⑧，并且一直维持着对外贸易的出超地位。由此可见，东北的出口贸易在中国的对外贸易中具有多么重要的地位。
与此同时，徐世昌十分重视筹边安民工作。诸如添设呼伦贝尔、爱晖、兴东所属民官；安设卡伦，联络国防，护卫行旅等。三省与内地不同，它有旗务与筹边两大难题。旗民历来“承清室之养护，骄惰不治”而以克扣摊派汉民为固然；“旗丁坐领口粮，有田而不愿耕作，当兵而不知训练，无商贾工艺之能为”。鉴此，徐世昌进行改革，采取计口授田，教之稼穑；设立工艺厂生产日用必需品，使旗民“各成一艺，俾有沿生之谋”，生财之道，并且“官为奖励而摊及”之。三省设立八旗工艺厂以广筹出路必先注重八旗子弟的教育；设立农业讲习所、法政学堂以吸收部分旗员培养成高级职员；同时兴办普通教育，以造就全境八旗子弟而变化他们的气质。这些强制性措施，使三省各项改革有了安稳的社会基础，得以顺利有序的进行。
此外，徐世昌还提出一项移民屯垦计划，从而进一步解决蒙务和筹边问题。指出：三省不可无限制地接纳流民，而应当在“嫩江沿岸、地尽膏腴，饬退伍兵从事开垦，每人分受田亩，官为督率”。并派北洋第三镇曹锟、吴佩孚剿除沿边的土匪，开通三省的运输，并于水陆交冲之地，林矿最富之区，分别建筑支路，使边民不召自来，繁庶立致。充分利用东省矿业资源，本溪湖、观音山外，如海龙之杉松冈，辽阳之尾明山，皆派人试办。两年来，东三省沿边扼要添设电线共长6000余里，收回日人电线3000余里，基础设施日益见好。
在交通运输设施方面，徐世昌原拟修筑新民至法库、辽源至齐齐哈尔的铁路，但这一计划遭到日本人的无理反对，改从新民西至朝阳、洮南过嫩江以至齐齐哈尔的铁路，从而大大改观了哲里木盟十旗之地，“道路不通，行旅裹足”的落后状况。
同时，徐世昌又从辽源到北达尔罕五旗沿途“每五十里为一站，每沿旁十里从事垦辟，以谋生变，配置弁兵以备缓急”，维护社会治安。由于政府提倡，政策为改革开放，以及东清铁路、京奉铁路、安奉铁路的通车，东三省商业和金融业的发展，电报、电话、自来水等基础设施在各大城市纷纷出现，极大地改变了旨在振兴三省农工商业近代化进程的软硬环境和条件。
徐世昌认为，“欲实业之发达，必先为实地之讲求”，任何空话都是于事无补的。督东之初即对三省实业作了统一规划，真正是真抓实干。他很少在督署办公或召集下属上来开会，而是穿梭巡视，现场解决一切问题。他仿袁世凯在山东、直隶真正实行清政府的“新政”，雷厉风行地设立局所全面推进“新政”。他在奉省设立矿政调查局、种树公所、农业试验场、工艺传习所、植物研究所、官牧场、硝皮厂、官纸局等，林矿农商皆有科学。继以整顿松、黑两江邮船，调查长白山、珲春的林域，并设立奉天电灯厂等官办近代企业。由于官方的提倡，为辽宁的民族工业的发展提供了新的刺激因素，并使之逐渐走上了初步近代化发展阶段。
在吉林，徐世昌设立矿政调查局、农林局、印刷局；在黑龙江则设立矿政调查局、劝工陈列所、工艺学堂等。同样促进了该两省民族工业的初步近代化发展。同时整顿三省盐务、渔业，并做到“严缉私之罚，减运费，禁重价”。这样，则“公私交便，乃得畅销，收款盈溢。”
三省民办矿业及续报开采的矿业，如奉天省已有75区；吉林省除金矿之外，复试办铜矿；而黑龙江的金矿，常为全国之冠。
徐世昌劝办布匹、火柴、肥皂、玻璃等近代工厂。提倡集股之法，妥定章程，禀明地方当局购地盖厂房，置买机器。如机器榨油业发展迅速，营口、大连、奉天、安东等地新建机器油厂比日俄战争前明显增多了，且资本均在万两银以上，雇工达1000余人⑨。纺织、铁工厂、矿业都有飞跃的发展。
三、抵制日俄侵扰 创造外部环境
徐世昌充分认识到，治理东北一方面要实行“新政”；另方面要改变北洋外交内向性、妥协性缺点，实行开放性外交，既引进外资，又争回主权，创造一个良好的外部环境，推进东北近代化建设。
徐氏面临的强敌就是日本帝国主义挟战胜俄国之余威，无理要求中国缔结所谓的《东三省事宜条约》，要在此设置什么“南满铁道株式会社”。日人事事藉口他们的军政，推行强权政治，甚至明目张胆派兵到督军署捕人，而且中国政府任命的官员亦要听日人的喜怒而随意更换。日人的咄咄逼人，狡猾外交，尺寸必争，断断不已，促徐世昌在赴任前就同袁世凯议定了主动交涉的外交方针：
“如果把日本和俄国对我国采取的行动加以比较，可以看出……他们提出的许多问题，是与我国的主权互不相容的，因此，谈判时常中断。对日外交以保卫主权为第一急务。”⑩
徐世昌主张联络欧美以破日俄垄断东北的严峻形势：“以东省而论，非联合欧美不足以抵制日、俄。然或为商务之发生，或为债务之关系，或牢笼其富商大贾，予以相当之利益，使其投资本于东省，或利用其专门学术，使备顾问而藉保主权。”
徐氏的这一外交指导方针，于1907年上任即荐举奉天巡抚唐绍仪代办东三省外交事务，以达抵制日、俄，确保主权，发展经济的目的。唐氏外交活动的第一站是以专使赴美访问。日美发表换文，彼此妥协，双方共同确认：维持中国独立，保全中国主权领土完整，签订了《路特——高平换文》。日本保证维护中国独立及领土完整和在中国的工商业“机会均等”主义。
这种联欧美制日俄的外交手法，虽含“以夷制夷”的中国近代外交的“遗风”，往往造成“外交团制华”或“众夷制华”的局面。但是，这次从效果上看，当时利用十分尖锐的美日矛盾为我所用的外交政策，确有相当大的历史价值，争回了一些主权。诸如“间岛问题”的解决等。
1908年9月，日本外相小村寿太郎向内阁提出对华外交六项：间岛问题、法库门铁路、拆除大石桥至营口铁路、延长京奉铁路、抚顺及烟台煤矿、安奉线及其他铁路沿线的矿山。随后，日政府竟然“以韩国人民之住于该处者，不下十余万，日本政府受韩国政府之邀请，自不能默然置之不理”为由，诈称：“既为清国领土，抑为韩国领土，此事悬案已久，迄未解决”云云。并早于1907年组成柴四郎率领的所谓间岛远征队，似大有必欲武力侵夺而后快之势。
徐世昌对此予以坚决反击。一方面，他电请外交部严正通告日使：“延吉厅确系中国领土，在该地韩民均以前越界私垦，不能因韩民居留之多寡遂指为未经解决。日使请由统监府派员保护，断难认可。”(11)另一方面，徐指令精于亚务，谙习日语之陈昭常为督办吉林边务，吴禄贞为帮办，带防兵数营，于延吉正式成立了“边防公署”并采取强硬外交态势：“必示人以不可攻，而后人不攻；必示人以不可欺，而后人不欺”，显示了中国的国威和民族自尊。
所谓“间岛”，原名假江，系图们江北岸我国吉林省和龙县东北光霁峪附近面积为84000平方公里的滩地，清初列为“封禁之地”，同治以来，朝鲜人不断越境开垦，清政府经交涉后准其租种，并于光绪十三年与朝鲜政府共同勘定国界，立有界碑，明确此处为中国领土。本无所谓“领土争议”。日本侵入朝鲜后，肆意扩大所谓“间岛”的范围，意图侵占我延边一带。徐世昌严令吴禄贞拘捕窜入中国境内擅捕韩民的韩国巡警，遣返所有非法入境骚乱的日本宪兵、远征队”，并将日人在图们江沿岸至六道沟九十余里之木桩全部拔去，记上华名里数，钉立中文标记，日人为之目瞪口呆。
由于徐氏据理力争，据力抵制，中日双方于同年年底议定：延吉不必对韩国开放；禁止韩民继续入境并不得领垦及购田；已领有土地之韩民，应一律视为归化中国，有不愿者，收回土地；日人不得藉口领事裁判权干预司法；所有韩国侨民，可就近由日领事保护。日本企图蚕食中国边境领土的阴谋和野心暂时地受到了遏制。
日本在间岛问题上未能占到便宜，又于1908年12月向中国提出所谓“界务问题照会”，旨在推翻1887年中韩会勘成案，称：“越垦韩民由中国管理征税，遏有词讼，则由日领裁判”；“索开抚顺及烟台煤矿，天宝山银矿”；“展筑吉长铁路至韩国会宁”等。
徐世昌闻此野蛮照会愤怒至极，电达外交部：“若听彼裁判，漫无限制，不但必多生枝节，而且土地亦难完全，此裁判权万不可轻弃，务望坚持到底。会宁路、天宝山矿，皆在界务问题外，日使强为牵连，决难应允。”“至于抚顺、烟台两矿，如让彼自办，应予我以格外利益”。1909年中韩界务条款与东三省交涉五案条款在北京签字成立。中国收回地方官管辖满洲各铁路；中韩仍以图们江为界；中国允开抚顺、烟台两地煤矿；中国允修吉长铁路至延边。中日交涉至此告一段落，中国抵制了日本强行推施“满洲政策”。
正如中国外交大师顾维钧在回忆录中所指出的那样：“徐世昌是个学者，受过极好的教育，由于长期与袁世凯合作（而袁氏对外理性抗争，尤其坚决抗日——引者，见另文），完全理解对外关系的重要性”。所以，他的外交政策颇有值得肯定之处。
徐世昌对日交涉的同时，主动进行中俄关于东清（中东）路案交涉。沙皇俄国侵华是穷凶极恶的，东清路是其工具之一。1907年，沙俄通过非法手段攫取我国耕地二百万亩，并在东清路公司界内租放土地，征收税捐，设置巡警，兼理司法。俄国人的“治理”权之广，诸如抽收各项税捐，管理附近地方产业，以及卫生、“善举”、商业、工场等等，事事被干涉，至于说到组织，更是俨然以公司为“总揽机关”。
特别令徐世昌断断不能接受的还有：俄方竟然自订公共地方治理会章55条，并在哈尔滨界内设立俄人自治会领导机关，逼勒华商起卖货票，每家一、二百元，至少三十元，岁分三期缴纳，否则一律封闭。简直是强盗式掠夺。因此在中国境内不断发生勒捐封铺暴行和反暴斗争。沙俄并将派往东清路总办霍尔瓦特兼充总领事之职，竟把商务与交涉混而为一。
这些严重情况，促使督东的徐世昌必须采取异常果断措施，坚决抗争沙俄。徐氏一方面紧急与外交部联系，左右其交涉决策，解决悬案中的一些重要问题，诸如：东清路合同第六条关于经理治理专权俄人从而干涉问题，必须用日俄和约第三条第三款有俄国声明：“本国在东三省并无疆土利益，亦无尽先独有之准许。兹俄使以占用地段视同租界，并立理事会，强迫华民领票，不听华官禁阻，非妨碍中国主权共享疆土利益为何？”外交部在谈判中按徐意交涉，俄方无言以对，但又拒不认错。
徐世昌亲自过问中俄交涉，并与前后任吉抚的朱家宝、陈昭常，任江抚的程德全、周树模不时交换意见，接见俄人而后决定方案。实际主持交涉的杜学赢、施肇基、于驷兴秉徐旨选派，均为精明练达一时的外交人才之选。中俄双方交涉关系重大，久持不下。徐氏建议：东清公司“凡不与铁路有关者，一律撤去，则权限自然分明”。对此，双方已组成理事会，徐指出：“议改理事会办法，不外治安、卫生二义。而应办之事有三：曰巡警、曰卫生、曰马路工程。有行政而无司法不行……至公举董事人数，俄占四成，中国亦占四成，其余各国只能占二成。”(12)俄方对此不置可否，又耍花招，将铁路总办与总领事合二为一。“察其命意统一事权，变东清铁路为俄官办性质。故设立自治会展括殖民主义而侵我主权”。所以，徐氏奏议：“与俄使磋商时竭力坚持，拒绝兼办，以戢其谋。”(13)坚持取得了胜利。
事实证明，徐世昌与日、俄交涉，以事关国体，态度必须坚决。他对霍尔瓦特制造地方事件，勒逼沿途各站华商缴纳捐税，晓谕华商切勿擅入自治会而缴纳分文捐税。迫使俄方于1908年3月8日同意与中方议定了《中俄议事会大纲》18条，承认东清路界内中国主权；中外人等有平等被选举权；议事会责成公举，不分中外；重要事件由中央督办大臣与总公司共同核准施行。对这一结局，徐氏认为：“已无余憾，为之欣慰”。他不管对日本对俄国或某个其他列强，凡是有关领土完整的事情，都不作任何让步。不过，在处理一个特定问题时，为了在主要问题上达到目的，在次要的方面让步也许会变得必要。这种外交策略总算是难能可贵的。
综上所述，徐世昌这位重要历史人物在晚清这个特定历史条件下，抓住机遇，改革开放，经画宜先，刻意创新，或因或革，经过周密调查比较，从改革官制入手，全面推进，并为全国各省之倡。其目标和战略主要是：必使教育得到普及；人才能够辈出；事事依赖法律——准诸公理；以求通上下之情和中外信息之便；明法律者众，则审判不致棘手；尽义务者众，则地方必能改观(14)。
徐世昌在东三省实施近代化建设，主要依据“新政”、预备立宪、司法独立、地方自治四项近代意义上的资产阶级民主政治改革以促进经济近代化、军事近代化、教育近代化、外交近代化改革。晚清既以东三省开其改革的先河，其因革损益，又为全国所瞩目，实际上造成了积极的社会影响和带来了可见的经济、政治、军事、文化、教育、外交等各方面的变化，推动了近代化进程，其功不可泯灭！
注释：
① 贺培新辑：《徐世昌年谱》上，见《近代史资料》总69号，第32页。
② 《袁世凯等密陈管见十条清单》，中国第一历史档案馆藏。
③④⑤ 侯树彤，《东三省金融概论》，见《北洋军阀》第5卷，武汉出版社，第425-426页。
⑥ 《北满垦务农业志》附表。
⑦ 《徐世昌年谱》上，第37页。
⑧ 参见严中平等编：《中国近代经济史统计资料选辑》第87页表。
⑨ 《营口县公署档》，辽宁省档案馆藏。
⑩ 《近代史资料》1981年第3期。
(11)(12) 《东三省政略》，《铁路交涉篇》。
(13) （台）中央研究院近代史所：《外务部原档》。
(14) 见《光绪朝东华录》。
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