政府在经济发展中的作用，本文主要内容关键词为：经济发展论文,作用论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我开始从事经济发展研究到现在已经30年了，在这段时期中，世界发生了巨大的变化，我们用以引导发展的知识体系也发生了巨大变化。30年以前，我们既感到希望也有担心，我们相信发展中国家可以消除与发达国家的物质差距，标准的教科书讨论了苏联在20世纪20年代中期和二战时期的跃进，那种想象的成功现在看起来更留于表面而不实际，但它却影响了发展中国家，其中许多国家建立了计划委员会来指导经济。
在30年时间中，世界的变化真是沧海桑田！韩国在1960年人均收入不到500美元（按1995 年美元计算）， 与印度大致相同， 现在已经是OECD成员国了。韩国和其他东亚经济的成功表明更多地采用以市场为基础的发展战略的效益。东亚一些国家的政府摈弃了早期僵化的计划模式，但是他们没有错误地走向另一个极端，这些国家的政府帮助创建并指导市场，而不是完全取代或放弃政府管理。
同时，那些被计划模式羁绊的社会主义经济经历了低速增长、停滞或者经济恶化， 社会主义经济的解体只是加快了计划经济的中止。 到80年代，世界各国都在积极地进行国有企业的非国有化改造。
大规模的社会主义实验戏剧性的失败产生了不可预测的结果：支持持对立观念信仰的极端分子，他们认为政府几乎不应该起任何作用。但是对一个极端的否定不等于对另一个极端的肯定，东亚的成功和社会主义实验的失败这两方面经验引出的实质问题是在经济发展中政府的适当作用是什么？还有第三条道路，我可以说第三条道路还有许多种方式——即介于完全的政府控制和完全的自由放任两极之间。在发展的不同阶段和不同的情况下，各国应该采取不同的方式。
在此我不可能谈到适当的政府作用的各个方面，我只能有选择地根据经济理论的进步，解释东亚经济奇迹，以我在美国政府工作的经验，强调那些在最近的讨论中没有得到足够重视的方面。我想做两个预先说明，第一个是关于经济理论的发展，我的观点是把市场作为经济的中心，这个市场导向观点的理论基础依赖于亚当·斯密看不见的手的概念，特别是它被赋予的现代含义——福利经济学的基本定理。十分肯定，经济学家早已认识到在市场中需要有选择的干预来修补那些已被明确定义的问题，如外部性。但是过去15年的发展已经表明在信息不完全、竞争不充分或是市场不完善的情况下。这是所有经济都存在的问题，并非发展中国家独有，精心设计的政府行为能够提高生活水平，使用“能够”这个词在这里是很关键的，不是每一个市场“问题”都要求用政府行为来解决。为了提高生活水平，政府的行为必须符合两个标准：它们必须是针对某些严重的市场不完善；它们必须被设计得足够有效，以便使其利益高于其成本。
我的第二个开场白是一个关键的观点：严格地限定政府作用被证明只有有限的效果。批评家曾断言政府参与经济活动是不必要的，是无效的，实际上在某种程度上影响了所有事物，是反生产力的。他们认为政府能够做的任何事情，民间部门都能作得更好；政府做的任何事都能从民间部门的行为得到补偿；政府干预，特别是寻租不是改善了资源配置，而是使事情更糟。第一个论点显然是错误的，第二个只有在很严格的条件下才是正确的，至于第三个，历史证据说明政府的行为能够而且已经使情况变得更好；理论和实例都表明关于寻租的担忧显然被夸大了。关于寻租会完全耗尽已生产出来的利润的命题是假定寻租中存在完全竞争。
政府应该做什么？
关于政府的适当作用，理论可以提供有价值的指导，我相信东亚和工业化国家的经验是有教益的。可以确信，长期存在一个反现实的问题：如果政府不曾这样做，那么经济是否会增长得更快？虽然我们一直不能十分肯定这一点，但大量证据证明了相反的事实。我相信，即使美国的成功最初是依赖于市场，有选择的政府行为也发挥了部分作用。在美国和东亚高速增长的经济中，政府在6个方面发挥了重要作用， 促进了发展。
政府的重要作用
从某种意义上讲，政府的主要作用是建立基础设施，包括教育、技术、金融、体育、环境以及经济的社会基础设施。市场不可能在真空中运行，如果市场要履行其在增进福利和提高生活水平方面的中心作用，那么这些基础设施就是必要的。而建立广义的基础设施超出了任何单个企业的能力和利益范围，因此必然是政府的基本职责。
在美国和东亚经济中，政府的第一个作用都是促进教育。美国在实行联邦政府宪法之前，在1785年和1787年的西北法案中，就规定在新州建立时通过划出教育用地来改善推动公共教育是政府的责任。后来，在1863年，联邦政府帮助建立了公共高等教育体制。
东亚经济也强调政府在普及教育中的作用，这是从农业国迅速向工业化转变的必要过程。普及教育也使东亚的社会更加公平、并促进政治稳定，这是经济长期发展成功的先决条件。在追求这样的公平化政策时，东亚经济告别了发展的“渗透”理论。东亚经济表明高储蓄率能够在公平化条件上实现，并且从任何角度看，人力资本的积累和物质资本的积累同样重要。
政府的第二个作用是促进技术改善。美国1789年宪法通过给予国会专利授予权以促进科技进步的方式，强调了科技的重要性。甚至早在十九世纪初，在知识产权体制尚未建立之时，对研究工作就给予了大力支持。正如现代通讯体系——包括互联网络是由政府促成的一样，早期的进步也是如此。例如在1842年，联邦政府资助了从巴尔的摩到华盛顿的世界上第一条电报线。美国政府在150 多年里对研究工作的支持取得了很大成功。在19世纪，农业是美国经济的主要部分，19世纪70年代农业占GDP的35%以上。 那时农业生产力的迅速提高主要应归功于联邦政府对研究的支持和对研究成果的推广。东亚政府在推动技术和技术转化中也起了关键作用。
政府的第三个作用是支持金融部门。金融部门的职责是采用最有效的方法配置稀缺的资本资源，金融部门有时被描绘为经济的大脑。它所涉及的是搜集、加工和传播信息，准确地说，市场在这些领域的失灵常常是显而易见的。在1863年内战期间，美国确认需要创建国家金融体系，于是通过了国家银行法案，建立了世界上第一个银行监测机构。虽然我们知道建立金融稳定需要的远不限于此，但是这一法律的确对减少金融不稳定（这是那时经济的特点）起了很大作用。在以后几年，政府创立了联邦储备体系和一系列金融中介来刺激曾经是薄弱的或不存在的市场。同样地，东亚政府在确保金融制度安全和完善，以及创建新制度和市场以填补民间部门的空白方面发挥了积极的作用。
政府的第四个作用是投资基础设施建设，既包括制度建设，也包括道路通信体系的建设。在美国和成功的东亚经济中，政府同样创建了制度性基础设施，在此基础上，市场竞争得以兴旺。只是在最近，由于前社会主义经济致力于建立市场经济，我们才完全地认识到了这些制度性基础设施的重要性，包括产权、合同法和破产法以及促进竞争的政策。这些政策，在基础设施已建立的地方，能促进竞争；在基础设施未建立的地方，能调节市场。
政府的第五个作用是防止环境恶化。 尽管经济学家从埃齐沃思（Edgeworth）起就已讨论了政府行为至少对于纠正市场失灵是必要的，但是，直到最近25年，这一观念才被广泛接受。良好的环境政策不应该被视为是只有富国才可以享受的奢侈品，我们不应该把GDP 的增长与生活水平的提高混为一谈，或把当前计算的GDP 增长与长期财富增长混为一谈。最近尝试建立的绿色GDP核算就是依据这些观点， 这一核算体制强调那些还没有避免环境恶化的国家所面临的巨大挑战：将要花费几代人的努力，才能缓解许多发展中经济和转轨经济造成的对环境的损害。
政府的第六个作用是建立和维护社会保障体系，包括基本健康服务的利用。在一定程度上，这些活动可以从功利主义的角度来加以维护：它们可以提高劳动生产力，通过减少对变革的反对，维护政治稳定。但是这些活动也可以从基本价值的角度来看待。正如我前面提到的，生活标准远比从GDP统计中获取的变量更大。这里反映的是根本性的问题，如改善健康条件代表了生活标准的改善，即使这种改善未反映在GDP 中。
实际上所有的社会都提供了社会保障体系，尽管不总是通过政府。至少有两条理由表明现在的政府在提供保障体系方面发挥的作用应比美国或东亚政府在其经济发展中发挥的作用更大。第一，城市化的压力需要更强大的政府作用。1975年，世界三分之一以上的人口住在城市，联合国和世界银行估计到2025年城市人口数要翻一番。城市化——和与从传统社会相关群体的移民——可能使基于社会群体的保障体系效率下降。第二，在转轨经济中，大企业依照惯例提供了大部分社会保障网（如退休金和医疗），在经济转轨过程中企业由于面临新的竞争压力而摆脱了这些社会责任，政府成为唯一的最后保障。
发展中国家政府的特殊作用
以上阐明了在各类经济中都需要的6个方面的政府职能。 下面谈谈关于发展中经济和转轨经济的特殊问题。在这些国家的经济中缺少市场，而即使存在市场，也很少有效地发挥其功能。另外，由于经济环境的快速变化造成的信息缺乏问题在这里也比工业化国家严重。
当市场失灵在发展中经济和转轨经济中朦胧出现时，政府纠正这些市场失灵的能力常常很弱。在分析政府的适当作用时要考虑对政府行为的需要和限制两个方面。我们看到成功的政府帮助建立了市场，如债券、股票市场以及长期信贷机构；他们还建立并加强了规章制度，这些制度使金融市场更为稳定，并加强了各部门的竞争；在许多情况下，政府作为企业代理人鼓励公司建立并进入某类市场，特别是出口市场，（有一些计量经济分析已证明许多这类政府干预是很有效的，例如，对大多数东亚国家适度的金融控制的分析证明政府干预确实发挥了促使经济快速增长的作用。）为企业提供了强有力的激励机制。
保守的回答
时至今日，大多数经济学家都同意单独的市场在确保经济效益方面不一定会成功，在保护社会中部分人口脱离赤贫的问题上很可能会失败。大多数经济学家也同意上述这些市场的缺陷可能说明从基本原理上考虑政府行为是合理的；但也有一些人认为政府过多的干预在实践上往往会产生反作用。对政府作用的任何公正的分析必须认识到这的确是事实，但是，这本身并不能说明任何问题，问题是一个负责任的民主政府采取的政策能否提高生活水平。
改善政府业绩去面对变化
这里我要再三强调的是政府不是一贯正确的，即使在成功的东亚经济中政府也犯过错误（如日本政府最初曾试图避免本田“Honda ”公司涉足汽车工业）。政府不可能解决所有的问题，应充分肯定政府是有作用的，但必须认清在哪些方面起作用。
我曾提出评估政府职能的实用的框架需要政府和市场双方力量和限制的平衡，需要决定它们如何尽量互相补充，而不是从用标签标出“政府应该做的事”、“民间部门应该做的事”开始。慎重的均衡是应重点考虑政府如何履行其职责，以及如何与民间部门相互作用。为此，我再明确几个通用的原则，这些都是从理论分析和历史经验中推导出来的。
激励和变化
在评价政府的适当作用时，必须首先考虑两个根本问题，第一是激励的重要性；第二是政府发挥作用的动力特性。经济在发生变化，政府的作用也必须变化。
政府是一个大的组织，但与大型市场组织不同，它没有受到市场竞争的压力。民主政治的竞争实行了一些规则，不胜任的将受到惩罚，业绩好的将获得奖励。十分明显，政治竞争与教科书上理想的完全竞争相去甚远。实际的市场竞争也是如此。有时人们认为政府机构缺乏激励，但是激励在大型公司中也有可能被扭曲。也有人认为政府官员对选民的愿望不负责任，但是理论和实际例证都证明在许多大公司中管理人员也不总是对股东的愿望负责，而在原则上他们是应当对股东负责的。
简单地讲，公共部门和民间部门的区别经常被忘记，我们必须小心不要从一个极端走向另一个极端，激励在民间部门中的作用的确比在公共部门高。如果充分竞争政策能被适当地实施，市场竞争在提供激励方面能更有效地代替公共部门的竞争。问题在于公共部门是否并且如何实行一套有效的激励。
我们知道政府的作用不是固定不变的，经济环境的变化从根本上改变着政府应该和能够发挥的作用，例如在一个实行有限的国际贸易的世界中，国家担心物质不平衡可能是有意义的，也可能会产生一些要求实行各类计划的合理根据。这些计划措施曾经是主要的发展思想。
但是由于世界贸易的扩大和运输成本的下降，使得各国现在可以专门发展生产过程中本国有比较优势的部分，它们不再受国内市场供需的限制。例如汽车的生产，装配只是汽车成本的一部分，只占工厂增加值的四分之一，各种零部件可以在许多不同的国家生产；然后运到装配地点。现代通讯系统可以确保零部件的订货单快速地从装配厂发到任何地方的零件生产厂。
在过去10年中，这种方式从大型跨国公司扩散到更小的公司，由于通讯和运输的改善使美国和欧洲的中小型公司通过发出加工订单，与东南亚供应商建立了联系。这种趋势的长期含义虽然还不很清楚，但这些进步已使发展中经济受益。国际经济一体化的趋势使发展中世界由于缺乏生产要素而受限制的程度减弱了。
全球化只是由于经济结构变化促使政府政策变化的一个例子，下面我要讨论另一些例子，包括技术的变化如何加强了曾经被认为是自然垄断领域的竞争，如通讯和电力的建设。
认识到政府激励和持续变化的政府作用的重要性以后，我们可以再考虑政府可能改善业绩的几种方式：增进消费导向，监督和奖励业绩，扩大竞争范围，企业组合与分散以及改善规则和政策。
增强消费导向
由于缺乏竞争而引起的一个问题是缺乏选择，消费者不能选择谁发给他们司机执照和护照，当可以选择的时候，如买飞机票，有些人会选择较短的航线，即使他们为此要多付出一点钱。而解决公共部门内部缺少选择的方法之一是创造更多的竞争。简单地讲，就是政府可以创造一种消费导向的文化。考察业绩的方法可能有效地促使组织注意相关变量，并且可能有效地激励政府官员个人的行为。改变对政府服务用户的态度，例如，把政府服务的用户当成是消费者，也许会有所帮助。
在某些情况下，业绩是可以衡量和监测的，例如可以用对一个用户接待的时间长短作为衡量服务的尺度，标准的调查技术可以评价消费者的满意程度，例如对电话相互干扰问题的调查。在个体水平上，积极性和监测问题，如对社会保障管理与民间保险公司的积极性和监测几乎没有不同。美国的政府机构在过去3年中曾努力促进消费导向， 我们已经说明了政府实际上可以成功地提高服务：社会保障管理服务的水平与最具可比性的非国有服务机构是可以竞争的。
监测和奖励业绩
非国有公司最简单的基本业绩评价方法是评价利润和市场价值，虽然政府作为一个整体没有可比较的简洁的统计来监测业绩，而当业绩表现为特殊活动时，例如录入信件、发签证、发司机执照等这类活动则是可以区分和测算的。重要的是测量成果而不是过程和投入，而目前的奖励往往是基于一个人依照标准的操作程序工作得如何。
在许多情况下，公共部门的活动与民间部门的活动十分相似，以至于可以用这些民间部门的业绩作为参照标准。例如，每一个公司都要进行的出差旅行相差不大，据此可以获得估算与旅行有关的管理成本的范围。这些成本可以用于政府机构进行比较，还可以用与民间部门标准相关的业绩作为奖励的基础。
但是，许多公共部门的活动与民间部门的活动并不一样，公共部门的活动在性质上是不均衡的管理，因此对个人业绩进行评价特别困难。我们不知道怎样测量集体制定的许多管理决策的质量，更别提个人的贡献。在其他许多活动中没有业绩计算尺度。以教育为例，对业绩的奖励只限于基本技能（此项衡量比对其他技能的衡量更容易）会使资源偏离认知能力的发展。然而，通过重新设计生产过程可能减少这些影响（例如，可以给不同的教师分配不同任务）。是否需要这样设计，取决于与规模经济相关的激励的扭曲程度。如果规模经济很弱（例如在教授基本技能和教授高等认知技能之间），那么也许需要重新设计生产过程，以便使个人的业绩能够更易于监测。
扩大竞争的范围
提供更有效的激励机制，包括加强消费导向的方法之一，是扩大竞争的范围。例如建立有效的卖方竞争是政府确保以最低可能的价格购买商品和服务的一个基本步骤，但是竞争购买的任务比想向的难度要大。人们通常认为竞争性投标是确保政府不必在商品和服务上花费太大的最简单方法。然而，竞争性投标要求政府对每一项被购买的商品精确拟定清单，而描述一件简单的T恤衫可能要30页小写字母书写的印张。 由于大多数的公司通常没有制作如此精确的清单，即使生产功能相似的产品，他们可能也会觉得竞争性投标不是很有吸引力。因此，投标者往往数目较少，结果，政府可能支付的价格要比公众支付的价格还高。
由于制定和明确测定业绩评价方法的难度大，政府通过竞争性投标的方法来确保纳税人降低支付，并且减少政府的浪费。只要竞争性市场存在，市场中的竞争秩序就是充分的。例如，在美国，克林顿管理下颁布的以此原则为基础的政府购买的改革在未来5 年中将会为美国纳税人节约123亿美元。
公司化和非国有化
即使竞争不是可行的选择，引入非国有公司的特点也是值得的。这个目标超出了采用按业绩付酬，延伸到更宽的范围，如人事、政府购买及预算。然而当竞争不可行的时候，将存在对垄断权利滥用的危险。为了限制滥用权利，政策制定者提出3个问题：
●是否存在与利益给予相关的收入来源；
●是否存在政府管理结构可以确保效率和能够保护反滥用垄断权利的规范结构；
●生产问题（例如包括与外部性和安全有关的问题）能否从其他公共政策问题中分离出来？
非国有化只代表整个组织形式的一部分，这些组织形式包括公共部门中的各种公司化结构。塞平顿和斯蒂格利茨（Sappington和Stiglitz）“关于非国有化的基本理论”（1987年）中提出非国有化能够完全达到公平和效益这一公共目标的条件是极为严格的，与竞争性市场达到帕累托效应结果的条件相似。因为对风险回避和时间贴现的不同，国家得到的可能比企业预期利润贴现值少一些，也可能少很多。进一步说，即使采用复杂的（Pigouvian）税制， 国家也没有能力引导非国有产业按照它希望的方式行动，特别是在社会目标较复杂的情况下。
这一理论表明非国有化要根据每一个具体情况加以证明：经济效益的增长必须足以弥补非国有化带来的损失，在许多实例中（如在通讯业）这些已经表现得很清楚。
当已决定实行非国有化时，必须保证执行中的正确性。要建立适当的保护措施，包括反对滥用垄断权利的保护措施。恰到好处地设计竞争性拍卖是典型的确保公众获得其拥有资源的全部价值的最有效方法。美国精心设计的一系列拍卖表明如何通过推动竞争性市场和创新提高公共收入。
公司化、非国有化和前面讨论的其他改革有助于把注意力放在业绩上，即放在产出而不是投入和过程上，当公共部门强调效益时关注这些是必要的。在某些领域非国有化可能是不恰当的（诸如审批专利一类的工作）。在这些领域政府的职能主要是关注业绩，在美国已经建立了以业绩为基础的一些机构，以形成团体或个人的激励，提高业绩。
改进规范政策
注重业绩对确保规则以最小的成本达到其目标也是很必要的。在过去20年里，许多国家的环境规则使空气和水的质量大大改善了。然而，在某些情况下，这些目标可以在成本更小的情况下达到。政策制定者宁愿强迫制定标准，而不是注重业绩评价标准。在某些情况下，由于没有有效的方法监测业绩，这些标准是强迫执行的。但是，设计得好的规则应该能够激发监测技术的发展。
没有什么比通讯和电力工业更能证明政府作用的变化及对市场规范政策的依赖。我们过去认为这些产业是自然垄断行业，在此，政府面对的是在国有化和规范化之间进行选择。多数政府选择了国有化。但是，由于国有企业明显的无效率，越来越多的国家对通讯体制实行了非国有化改造，建立了常常只能服从于很弱规范作用的垄断。
目前很少有政府采取进一步的措施，探寻如何能确保竞争。主要是因为经济学家们告诉他们竞争在这些领域是不可行的，这些行业是自然垄断部门。而目前我们认识到竞争在这些行业的许多部门中，如果不是大多数，那么也在其中某些部门中是可行的。由此产生一个微妙问题：我们如何才能保证在那些不适合竞争的部门，垄断不会破坏其他部门（例如通过歧视性准入途径或者价格）的竞争？
在美国的通讯部门，显然单靠规则本身不能有效地避免歧视，因此，“最后里程”（一种自然垄断）和通讯体制的其它部分的结构性分散是必要的。在恰当的制度性基础设施条件下，可以使竞争在这一巨大市场中的大部分范围内成为可行，而使政府的规则集中于更小的范围中。
同样的过程正在电力行业中实行，这是一个按传统被视为自然垄断的行业。这个部门至少有3个主要部分：发电、输送和开拓市场。 技术变化已经使发电市场竞争成为可能。在美国，只要一个有效的竞争性试行法规产生，发电的竞争性市场就会迅速出现。在通讯和电力这两个领域，大多数国家政府的作用发生了戏剧性的变化，从对整个行业的保护或繁琐的规章制度到只对行业的某些不适合竞争的部分制定规则以确保不会滥用市场力量。
结论
现在谈论我们这个世界的巨大变化以及适应这些变化必须采取的措施几乎已经是老生常谈了，事实是巨大的变化已经发生。适应这些变化的社会在提高生活水平方面会比那些不大适应的社会做的更好些，政府可以帮助社会理解这些变化。
在发展的实践和理论中不变和变都是值得一提的，所谓不变者包括把市场竞争置于经济的中心，政府对市场进行协助、利用和修补；提供对教育和科技的公共投资；建立适当的制度性基础设施，包括那些支持有活力的和竞争性的电讯和金融部门的基础设施。政府还必须提供基本的安全体系并保护环境。所谓变化者，是承认政府能够应用许多机制帮助市场有效地发挥其功能，并且竞争的范围比我们原来想象的大得多。
如何使政府做得更好是全世界都在关心的重要问题，好的教育、健康和环境政策不是应该被推迟到将来才能办到的奢侈品。使政府更加致力于消费导向、业绩和竞争也是十分必要的。确实，发展中国家正面临的资源短缺和紧张的财政制约使有效地利用资源事关重要。
关于政府应该做什么的讨论经常导致两个共生的错误。好的环境和教育政策能够促进经济的实际增长，但是发展中国家只有在快速增长时才能为其国民提供良好的生活标准。发展和提高生活标准有许多尺度，二者最终都取决于产品和服务的增长。我们纠正了把生产增长当做是最后目的的偏见，但是，在我们把注意力放到正确的目标系列上之后，我们不应该忽视那些达到这些目标的手段。
译者感谢世行授权翻译并刊登此文章。 本文摘自1997 年出版的由Bruno和Pleskevic 编辑的《世行经济发展年会报告集》， Stock No.13786.
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