政府采购青少年课外体育服务的地方实践与制度创新_社会组织论文

政府购买青少年课外体育服务的地方实践与制度创新，本文主要内容关键词为：课外论文,制度创新论文,青少年论文,地方论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

       投稿日期：2015-10-12

       中图分类号：G807 文献标志码：A 文章编号：1007-3612(2016)02-0084-08

       以政府向社会力量购买服务来推进政府职能转变和创新社会治理机制成为当前中国行政制度转型的基本逻辑[1]。十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》既明确对学校体育工作做出“强化体育课和课外锻炼，促进青少年身心健康、体魄强健”的战略部署，又隐含着青少年公共体育服务政府供给方式的创新，即：“要全面正确履行政府职能，推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买[2]。”将政府向社会力量购买服务作为推进政府转变职能，从社会管理走向社会治理，推进国家治理体系和治理能力现代化的重要手段，已由地方实践上升到一项重要的公共政策。青少年公共体育服务中有许多都属于事务性管理服务的范畴，政府购买青少年(根据相关文献和研究目的，本课题将“青少年”界定为6～18岁在校中小学生)课外体育服务正是在这一背景下产生和发展起来的。很显然，作为我国政治经济文化中心，北京市政府在购买青少年课外体育服务方面有着得天独厚的条件。近年来，通过部分区(县)教委在购买青少年体育服务方面的有益探索以及由市教委主导的“在义务教育阶段推行中小学生课外活动计划”等一系列制度实践，北京已经在购买青少年课外体育服务领域积累了较为丰富的经验，形成一定特色，逐步走上制度化、规范化轨道，已经具备政府购买青少年课外体育服务“北京模式”(亦称“北京实践”)的雏形。但是，“北京实践”在制度上同样面临着立法层面、组织层面、权责层面、激励层面和监管层面的困境。为此，本研究在对北京市政府购买青少年课外体育服务实践进行调研的基础上反思政府购买青少年课外体育服务的制度困境与制度创新，旨在借“北京实践”为其他城市开展政府购买此类服务提供经验借鉴，更在于为进一步完善政府购买青少年课外服务政策设计提供理论参考。

       1 研究方法

       1.1 文献资料法 本研究在中国知网、万方数据库以“青少年体育服务”“公共体育服务”“政府购买服务”“政府购买教育服务”“政府购买体育服务”等检索词检索了1995-2015年发表的核心期刊论文300余篇及博士硕士论文60余篇，选取代表性论文50余篇；在北京体育大学图书馆、国家图书馆查阅相关专著30余部；在北京市教委、北京市体育局、百度等门户网站收集了相关资料。通过文献收集对研究设计、概念界定、观点论证等提供了理论依据与素材支撑。

       1.2 实地调查法 根据课题研究需要，课题组一行于2015年9-10月实地调查了中国农业大学附属小学、上地实验小学和海淀区部分青少年体育俱乐部，就政府购买青少年课外体育服务的运行情况进行调研，以便更加直观和深入地了解北京市政府购买青少年课外体育服务的现状与问题。

       1.3 访谈法 本研究采用面谈、电话访谈的方式对以下3类对象进行咨询访谈：1)对北京市教委、市体育局群体处相关负责人就政府购买青少年课外体育服务的必要性、可行性、制度制定、购买流程、经费预算与管理、绩效评价与监督、未来走向等进行咨询；2)对北京体育大学部分二级单位负责人、结对子学校体育负责人、青少年体育俱乐部负责人就服务提供过程、困难与瓶颈、绩效管理等问题进行访谈；3)在服务过程中对部分在校学生就购买服务的可接受程度、满意度等进行了访谈，获取了大量的第一手资料。

       2 北京市政府购买青少年课外体育服务的实践探索

       2.1 实践探索 北京是较早从制度和实践层面推行政府购买青少年课外体育服务的城市之一。2014年，北京市教委在各区县教委先行先试的基础上相继出台了《关于在义务教育阶段推行中小学生课外活动计划的通知》(以下简称《通知》)、《北京市中小学生课外活动计划资金使用管理办法》和《关于高等学校、社会力量支持中小学体育美育特色发展工作的通知》等3个政策文件，都明确以“政府购买服务”的方式为全市在校中小学生提供体育、文艺、科普等课外活动，确定包括高校在内的社会力量是政府购买中小学生体育服务的定向委托对象。2014年、2015年市财政局按照城区学生年均400元、远郊区(县)学生年均500元的标准分别投入5亿元和13亿元，面向社会力量购买青少年课外体育、文艺和科普服务。

       在2年多的实践探索中，高校、体育俱乐部、体育社会组织和少量企业成为政府购买青少年课外体育服务的承接主体，业已形成校—校“结对子”、政—社合作、社区教育和政—企合作等4种政社(社会力量)合作形式，基本实现青少年课外体育服务的多元协同供给，政社合作伙伴关系正在形成。在校—校“结对子”形式中，以高校与小学结对为主，以区(县)内中小学结成联盟为辅。目前，已有北京体育大学、首都体育学院、北京师范大学、中央民族大学、首都师范大学等20所高校与140所小学“结对子”。高校在“结对子”活动中承担着协助结对小学体育课程开发与教学改革、社团建设与活动开展、师资培养与培训等方面的职责。区(县)内中小学结成联盟重在定期开展体育专项交流，促进区域内资源流动与共享，如门头沟区内的17所优质校与20所山区校结对。在政—社合作形式中，北京市有225家分别依托各类学校、体校、单项协会或民办俱乐部、学生儿童活动中心等组织创建的青少年体育俱乐部在获得体育彩票公益金扶持的基础上本着非营利性、普及性、全面育人性原则面向广大青少年每年定期开展丰富多彩的夏(冬)令营、体育培训、体育竞赛等活动，如2009-2010年度全市各俱乐部共组织体育培训班900余次，举办大小体育活动500余次，夏(冬)令营400期，参加活动人员374.9万人[3]。另外，市中小学体协、市模型运动协会、市体育休闲产业协会、海淀区校外教育协会等社会组织在政府购买青少年课外体育服务中分得的“蛋糕”逐渐增多。在社区教育形式中，越来越多的社区定向委托青少年社区教育培训中心建立若干个青少年校外素质教育基地，政府以购买服务的方式提供师资、课程和教具，社区通过整合资源提供活动场地与服务人员(志愿者)，将青少年课外体育活动引入到社区中来。如朝阳区教委从2012年开始就委托青少年社区教育培训中心建立了覆盖76所试点校、20个社区、10个综合基地在内的青少年校外素质教育基地；西城区教委从2013年开始启动“城宫计划”，截至2014年9月，15所学校共为13700余名学生开办了750项学校少年宫活动项目，910个课外活动班，参与人员达2万人次[4]。在政—企合作形式中，2015年，北京市丰台区教委通过公开招标的方式将全区公办学校的5万余名学生的《国家学生体质健康标准》测试赛委托给深圳市共健全民体质体育产业发展有限公司承办，在全国开创了“政府购买+互联网+青少年体质健康测试赛”模式之先河，引入第三方机构保证了测试赛公平公正公开，在一定程度上降低了公共服务成本，提高了公共服务质量。

       2.2 购买模式 2013年9月，国务院办公厅印发《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》正式规范地对“政府向社会力量购买服务”的概念作出界定，即指“通过发挥市场机制作用，把政府直接向社会公众提供的一部分公共服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量承担，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用。”[5]从中不难看出：1)市场机制在政府购买服务中起着决定性作用，存有一个提供服务的竞争性市场是政府购买服务的基本条件之一；2)政府只是将一部分公共服务事项转交给社会力量提供，改变的仅是服务提供方式，并不改变公共服务的内容和属性；3)政府与社会力量之间是一种平等的契约合同关系，各司其职、各尽其责；4)由社会力量提供一部分公共服务并不意味着政府提供公共服务责任的让渡和转移，相反，政府应对社会力量提供服务的数量和质量进行监管、评估和问责，并提高财政资金的使用效率。基于此，政府购买青少年课外体育服务是政府部门为更好地履行服务青少年健康促进的责任与职能，由教育、体育等管理部门利用财政资金以契约的方式向社会力量购买的全部或部分课外体育服务。根据政府购买服务承接方——社会力量是否具有独立性(分为独立性和依赖性)和购买程序是否具有竞争性(分为竞争性和非竞争性)可以将政府购买青少年课外体育服务划分为独立关系竞争性购买、独立关系非竞争性购买、依赖关系竞争性购买和依赖关系非竞争性购买4种模式(图1)。

      

       图1 政府购买青少年课外体育服务的4种模式

       Figure 1 Four Patterns of Governments Purchasing Teenagers' Extracurricular Physical Exercise Service

       从“北京实践”来看，主要存在着独立关系竞争性购买、独立关系非竞争性购买和依赖关系非竞争性购买等3种模式。1)独立关系竞争性购买是政府购买青少年课外体育服务的最佳模式，该模式一般采取公开招标、邀请招标或竞争性谈判等方式确定服务承接方，强调政府与社会力量的相互独立，地位对等，双方遵照签订的公共合同中的“绩效标准”履行各自职责，如北京市丰台区教委2015年通过公开招标的方式将全区公办学校的5万余名学生的《国家学生体质健康标准》测试赛委托给深圳市共健全民体质体育产业发展有限公司。但是，由于青少年课外体育服务像课外体育活动指导与管理、学校体育决策咨询、体育培训、体育赛事策划与组织等都属于“软服务”范畴，多与消费者的主观感受相联系，不好说明服务质量、标准、规格而难以实施监督和评估，加之，有资格和能力承接青少年课外体育服务项目的组织或机构不多，因此，该模式在北京实践中并不常用。2)独立关系非竞争性购买，俗称“委托购买”，“以事定费、费随事转”的定向委托、非竞争性购买是北京市政府购买青少年课外体育服务的主导方式，只不过定向委托对象既有具有独立主体地位的社会组织，亦有政府的下属组织。该模式还有待于在项目划定、政府筹资、平台公开、合同管理、双向委托、评估兑现、多方监督、合作发展等方面进一步升级为适合我国国情的开放合作购买模式[6]。3)依赖关系非竞争性购买是北京市政府购买青少年课外体育服务的主要模式，无论是高校与小学“结对子”形式，还是绝大多数政-社合作形式都是该模式的具体体现。高校分属教育系统由教委或教育部管理，体育俱乐部多依托学校归口体育局管理，高校和绝大多数体育俱乐部都是政府的附属组织，“官办”背景浓厚，使得服务承接方的独立性不强，难以形成政社间的平等合作关系。但限于具有独立主体地位的体育社会组织发展滞缓，服务承接能力薄弱，数量有限，在很长一段时间内，依赖关系非竞争性购买仍然是主导性的购买方式。

       2.3 政策规范 我国政府购买公共服务是沿着自下而上的路径发展起来的。自20世纪90年代开始，部分经济发达地区如上海、北京、深圳、江苏、浙江等开始政府购买服务的实践探索，为了保障政府购买服务的顺利推进，各地还针对政府购买服务出台了相关指导意见和管理办法，如2006年北京市海淀区人民政府颁发的《关于政府购买公共服务的指导意见(试行)》，无锡市委下发的《关于政府购买公共服务的指导意见(试行)》，2007年上海浦东新区政府出台的《浦东新区关于政府购买公共服务的实施意见(试行)》，等等。虽然说地方实践带有明显的探索性质，政府购买服务呈现出独立性、竞争性不强的特征，但地方实践在很大程度上推动了国家层面相关规范性政策的出台。

       2013年9月，国务院颁发了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》对购买服务的总体方向、购买主体、购买机制、购买内容等方面进行了说明，以及2015年国务院办公厅印发的《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》、《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作意见的通知》等，标志着我国政府购买服务已基本形成共识并上升到一项重要的公共政策和国家战略层面，开始以自上而下的方式统一规范地推进地方实践。在国家政策文件指导下，北京市政府相继出台了《关于政府向社会力量购买服务的实施意见》、《关于开展政府购买社会组织公益服务项目试点工作的意见》、《北京市市级政府向社会力量购买服务预算管理办法》、《北京市承接政府购买服务社会组织资质管理办法(试行)》、《政府购买服务指导手册》，以及北京市教委于2014年出台的《通知》、《北京市中小学生课外活动计划资金使用管理办法》和《关于高等学校、社会力量支持中小学体育美育特色发展工作的通知》等。整体上看，无论是国家层面还是地方层面所出台的政策规范都对政府购买青少年课外体育服务具有一定的约束力和指导价值，但这些政策规范大多是在方向上、原则上提供指导，政策文本与制度实践还存在一定的偏差，例如对购买主体、购买服务边界、竞争性购买与非竞争性购买的适用条件，营利性机构和非营利性机构可承接服务种类的规定、资金来源、绩效评估、监督管理等都有待于进一步细化后才能付诸实施。

       3 政府购买青少年课外体育服务的制度困境

       3.1 立法困境：法律政策体系严重滞后，制度供给不足 1)目前我国政府购买公共服务仍然是以2003年施行的《政府采购法》为依据，但时过境迁，政府购买服务的很多规定与政府采购的要求具有明显差异，如购买与采购主体的不一致，购买与采购条目的差别等。同样，诸如《中华人民共和国反垄断法》、《预算法》、《消费者权益保护法》、《招投标法》等都存在与政府购买服务不相适应的问题。尽管国务院颁发了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，但并没有形成与之相配套的、专门的、统一的、权威的法律文件。可见，现有与政府购买公共服务相关的法律政策对政府购买服务实践的约束力有限，这也导致了政府购买青少年课外体育服务往往不规范、竞争性不强、监管机制欠缺。2)政社合作关系的形成依赖于体育社会组织的发育与成熟，但目前我国没有一部关于社会组织的专门的、高位阶的基本法律，这既不利于社会组织存在的合法性，也不利于体育社会组织主体自主性和行动的有效性。3)北京市政府购买青少年课外体育服务相关法规政策多以市教委、市民政局颁发，立法位阶较低致使政策在实际执行中的执行效果往往因为强制性和约束力不够而不尽人意。4)制度供给不足。从现有实践反馈来看，存在购买服务资金预算不公开不利于竞争性购买环境的营造，缺乏对青少年体育需求的广泛调研影响购买效率，购买合同不规范甚至没有合同造成互相推诿扯皮，服务提供标准模糊不利于监督等制度问题。

       3.2 组织困境：社会力量的承接能力不足和校内体育资源短缺，难以发挥市场竞争机制作用 在购买服务实践中，社会力量承接政府转移服务能力的不足已严重影响到政府购买青少年课外体育服务的实施。根据民政部民间组织管理局委托第三方对1789个全国性社会组织的调查显示，体育社团的活跃度排倒数第二，服务能力则为倒数第一，90％以上的体育社会组织不具备承接政府购买服务的资格和能力[7]。尽管北京市高校、体育俱乐部、体育社会组织数量众多、规模较大、管理水平较高，但面对政府购买青少年课外体育服务这一新生事物仍面临着经验不够、能力不足、制度不健全等难题，加之各区县之间的体育社会力量发展差异很大，直接影响各区县政府购买青少年课外服务的进程和服务供给水平。据调查，目前北京市有登记注册的具有“合法”身份的体育社会组织371个，其中体育社团200个，体育类民办非企业单位171个，青少年体育俱乐部在民办非企业单位中占绝大多数，并且这些体育社会组织呈现出地域分布不平衡，“官办模式”占主流，规范约束功能强于扶持培育功能，以及组织自身能力建设薄弱等特征[8]。

       同时，中小学校内体育物质资源短缺亦影响到政府购买课外体育服务的实施。调查了解到，北京市各区县政府购买服务过程中均不同程度地存在着师资、场地设施、经费不足的困扰。1)师资短缺现象极为明显。一方面，服务提供者—校外教育机构或“结对子”高校派出的优质师资数量有限，即使像校外教育资源相对丰富的东城区，该区100多所中小学的课外体育需求与校外教育机构仅能提供200人左右的送课进校师资相比存在较大落差，而高校多安排并没有教学经验的在校体育专业大学生志愿者提供服务，加之这些教师对中小学体育课程和学生不够了解而难以保证服务质量，另一方面，中小学校内专职体育教师又不在课外活动计划授课教师之列或部分学校安排校内教师协助授课却不能获得相应劳动报酬而无法持久。2)部分学校场地设施不足限制了课外体育活动计划的实施，考虑到转移中小学生到高校或社会体育场馆开展课外体育的复杂性、安全性和经济成本，于是只能采取分批次组织校内课外体育活动的方式，无法保证在校学生每天锻炼1h。3)经费不足是共同难题。

       3.3 权责困境：政府机构之间的协同乏力 为保证政府购买公共服务的健康有序发展，北京市人民政府、市教委、市财政局、市民政局等相关政府机构先后出台了推进政府购买服务的相关制度和办法，甚至部分区县(如海淀区、东城区、房山、通州等)也相继颁发了本区县政府购买服务的实施办法或指导意见。但是，毕竟政府购买青少年课外体育服务还处于实践探索与制度推进同步进行的历史阶段，在实践探索中还存在诸多不完善的问题需要从制度设计上加以解决。

       基于制度建设的不完善，在购买实践中难免会出现因政府机构之间的权责划分不明确而互相推卸责任的问题。《通知》中尽管对纵向政府机构市教委-区县教委-学校的职责作出规定，但是，政府购买青少年课外体育服务涉及市体育局、财政局、人社局、民政局、税务局、社工委等多个职能部门，在各政府机构职责尚不够明确的背景下，依靠市教委这一“平级”机构统一领导、统筹和协调各横向政府部门存有不小的工作难度。访谈中了解到，实际工作中的确存在着事权与财权划分不清，沟通不畅，部分机构积极性不高，出现“缺位”和“越位”管理现象，影响到了政府购买服务的效率和水平。另外，从购买服务承接方来看，涉及高校、体育俱乐部和体育社会组织等。高校分属教育系统由教委管理，而青少年体育俱乐部多依托学校但管理部门是体育局，体育社会组织则归口民政局，由于采取非竞争性购买服务模式，在购买服务过程中三方之间是一种松散的合作关系，各自为政、各行其是，没有形成有机分工的态势。协同乏力影响到政府购买青少年课外体育服务的整体效率。

       3.4 激励困境：政府购买青少年课外体育服务的绩效评价难以真正落实 北京市财政局2014年8月印发的《北京市市级政府向社会力量购买服务预算管理暂行办法》明确规定“市级预算单位应对200万以上政府购买公共服务项目实行绩效评价”；《北京市人民政府办公厅关于政府向社会力量购买服务的实施意见》提出“充分发挥服务对象和第三方在确定购买内容和绩效评价工作中的作用”。然而，调查了解到，由于青少年课外体育服务的专业性和特殊性以及体育社会组织承接政府购买服务能力有限，政府不能按照规定实行集中购买而只能分解、分批购买青少年课外体育服务，单个合同金额不会超过规定标准而不用实行绩效评价。即使个别区县实行了绩效评价，也是“外行”评价“内行”、主观评价代替客观评价，未能围绕服务对象和第三方评估机构建立起科学合理的绩效评价体系与激励机制。另外，由于政府购买课外体育服务合同数量很大但单个合同金额较小以及课外体育服务性质的特殊性(硬服务与软服务)，都导致了政府购买青少年课外体育服务的绩效评价难以真正落实，而不能有效提高参与各方的服务能力和持续改进工作绩效，不能激励参与各方的行动主动性和有效性。

       3.5 监管困境：监督力度不够，责任不明确 “政府向社会力量购买服务”这一公共政策的出台透露出本轮改革将从社会管理向社会治理转变，社会组织逐渐从政府权力的附庸走向社会治理的主体，新型政社关系有望形成。政府向社会力量购买服务并不意味着政府责任的过渡和转移，相反，政府在购买服务过程中充当着资金提供者和监管者的角色，监督管理是政府购买青少年课外体育服务的制度性保障，在很大程度上关系到政府购买青少年体育服务的成效。在北京实践中，还在很大程度上存在着合同标的不明确，重视签订合同，疏于过程管理，缺少事后监督和奖惩机制；购买服务的内容和绩效评估未充分考虑青少年学生的体育需求和真实感受，存有主官意志取代集体决策的现象；购买程序规范程度较低，合作随意性大，通常不全面衡量社会力量资质而根据感性认识来选择政府部门的附属机构和组织，而将具有一定承接能力但没跟政府合作过的社会组织拒之门外，未建立相应的市场准入与退出机制；资金管理不规范，缺乏对资金使用效益的考核，购买青少年课外体育服务通常都是小数额资金多从专项经费或业务经费开支，未纳入公共预算，资金使用信息不公开，同时对服务承接方的资金使用去向、使用效益少有明确的考核机制，等等。

       4 政府购买青少年课外体育服务的制度创新

       4.1 加快政府购买青少年体育服务的法律制度体系建设 政府购买青少年课外体育服务改革是一项涉及面广、政策性强的综合性改革，既需要有一套系统完备、科学规范、运行有效的法律制度体系，又需要政府部门加强组织领导，明确职责分工，做好宣传引导，协同联动形成合力来作保障。在国家法律层面，既要抓紧修订《政府采购法》，将公共服务作为政府采购的特殊领域建立起统一的、权威的法律法规来规范政府购买行为，又要加快社会组织基本法的立法，确立社会组织独立的法律地位，摆脱政府与社会组织之间的权力依附关系，释放社会组织合法性空间，赋予体育社会组织主体自主性和行动有效性。在北京市层面，市政府及相关职能部门应在现有的法规制度基础上，加快研究制定政府购买青少年体育服务的内容与分类(区分硬服务与软服务)，创新市场准入制度，规范统一购买程序，建立财政资金“成本——收益”分析制度、服务质量监管制度、财税制度、购买纠纷解决机制和多元主体之间的信息沟通与协调机制，通过科学规范的制度引导、规范政府购买青少年课外体育服务的实施。

       4.2 将政府购买服务与青少年体育组织培育相结合，提高政府购买青少年体育服务的独立性和竞争性 从依赖性非竞争性购买走向独立关系竞争性购买是政府购买青少年课外体育服务的大势所趋。国内外实践经验表明，社会组织的非营利性、公益性、专业性、管理的灵活性特征决定其是最适合承接政府购买公共服务的机构。现阶段之所以采用依赖性非竞争性购买主要原因在于体育社会组织承接政府购买服务的能力不足。因此，综合运用多种政策工具建立起政社分开、权责明确、依法自治的体育社会组织体制，以及加强体育社会组织内部治理结构的改善，推动体育社会组织参与提供青少年课外体育服务，提高政府购买青少年体育服务的独立性和竞争性就显得意义重大。

       1)在战略上充分认识和肯定体育社会组织作为“社会服务机构”的法律地位，以及作为青少年课外体育服务的最佳提供者身份，体育社会组织在青少年体育治理中具有重要作用；2)体育社会组织相关法规制度建设要从过去的组织管控向行为管理转向，充分尊重体育社会组织章程在组织内部的“宪法”地位，政府与体育社会组织的关系应从管理、控制走向服务、合作；3)加大政策支持力度，通过购买服务、资金支持、税收优惠、信贷优惠、公益创投等多种手段，形成政府支持体育社会组织的政策体系；4)完善体育社会组织登记所涉及的法律制度，实施分类登记注册制度，放宽非营利性草根体育组织注册登记门槛；5)政府在向刚成立不久的体育社会组织购买服务过程中，为其提供体育场地设施、体质监测仪器设备、资金、专家团队等支持和服务，帮助提升体育社会组织能力的同时激励其提供公共服务的公益性程度；6)建立体育社会组织信息公开制度，发挥政府、青少年、媒体、家长和社会大众的监督作用，推动体育社会组织内部治理结构的完善；7)推动部分体育社会组织加强青少年公共体育服务专业能力建设。

       4.3 完善政府部门协同机制，明确区县政府机构在购买服务中的地位和作用 北京市政府购买青少年课外体育服务由市教委牵头，市体育局、财政局、人社局、民政局、税务局、社工委等多个职能部门密切配合，由区县级政府机构负责组织实施，既包括纵向政府之间又包括横向政府之间的合作。因此，坚持市教委统一领导，进一步明确市体育局、财政局、人社局、民政局、物价局、税务局、社工委市等有关部门及区县级政府机构在政府购买青少年课外体育服务中承担的具体责任，各司其职、各尽其责，加强协同合作就成为了政府购买青少年课外体育服务成功与否的关键。完善政府购买青少年课外体育服务的政府部门协同机制，关键在于促进区县级政府机构和学校的职能转化。区县级政府机构要根据本区县实际情况及特色发展需要，因地制宜，统筹制定本区县政府购买青少年课外体育服务的计划及实施方案，认真组织实施，在本区域内合理统筹资源，实现资源共享，做好项目的交流研讨、跟踪调研、绩效评估等项目管理工作；区县财政局负责审核项目经费预算，加强对预算执行全过程的监督和绩效评价工作。各中小学校要按照上级政府要求，自行制定本校课外体育活动计划的具体方案并负责具体实施。各区县和学校要建立完善的校外人员聘用制度，可采取区县或学区与校外教育机构、学校与校外兼职体育教师签订相关协议的方式开展工作，真正建立起面向广大在校中小学生的有效的基层社会治理结构。

       4.4 建立和完善政府购买青少年课外体育服务的绩效评估与激励机制 评估是购买资金支付、监管和问责的基础和前提，没有科学、合理、客观、严格的青少年公共体育服务绩效评价体系就无法对政府购买服务进行监管和问责。政府购买青少年课外体育服务的绩效评估机制的建立包括确定评估主体、评估标准、评估方式和评估结果的运用等4个方面。1)在于实现评估主体的多元化，充分吸纳青少年学生、家长、体育教师、校长和专家团队参与评价；2)在于实现评估标准的可操作化，既要抓紧时间制订可操作性强的《青少年公共体育服务标准》，又要在标准尚未出台之际突出以青少年满意度作为绩效评估指标的适切性；3)在于实现评估方式的专业化、社会化和综合化，成立官方集中评估机构或行业评估机构，建立评估专家数据库，吸纳第三方机构，以客观事实为依据，保障绩效评估的专业性、独立性和公正性；4)将绩效评估结果作为资金支付、认定责任和体育社会组织等级评估的依据，将评估结果计入信用记录体系，作为以后再次竞购的考核依据[10]。当前，以非竞争性购买模式为主的政府购买服务，调动服务提供者尤其是高校和体育俱乐部的积极性是一大问题。因此，应以绩效评价结果为依据，对服务提供者实施奖罚激励。针对高校，应强调社会效益淡化经济效益，对绩效考核优秀组织和个人在评优评先、职务职称晋升、宣传报道、项目奖励等方面给予激励；针对体育俱乐部，在注册、评奖、宣传、项目补助、贷款贴息、政府奖励等方面实施奖罚。

       4.5 建立和完善政府购买青少年课外体育服务的动态监管与约束机制 监管制度和问责制度的建立是保障青少年课外体育服务供给质量与水平、效率与公平的基础性制度。鉴于公共体育服务绩效评估的多元性和复杂性，以及政府购买青少年课外体育服务尚处于摸索阶段的事实，更加凸显了建立起严格、专业、多元的监督机制的必要性。结合相关理论成果[11]和部分实践经验，政府购买青少年课外体育服务的监管体系可以从监管主体、监管内容、监管过程和监管手段等4个方面加以建立和完善(图2)。

       就监管主体而言，从单一政府部门监管走向包括公民、青少年、政府、社会力量等多元主体共同参与监管主体结构，成立专门的集中监管机构是大势所趋、民心所向。公民有权对作为代理人——政府购买决策、购买过程及结果行使表决、批评建议、检举揭发等监督权利；青少年对购买服务的数量、内容、质量和水平最有发言权；政府监管既包括对服务生产者的监管又包括对政府职能部门自身及相互监管；社会力量监管既包括对政府履行合同责任的监管又包括对组织自身的自我约束。在监管内容方面，既要监管政府购买青少年课外体育服务资金的投入数量、成本与产出的比例和产出满足需求的程度，又要监管政府购买的服务是否平等、方便、充分地满足了青少年的体育需求。就监管过程来讲，应当建立起动态监管机制，实施事前、事中和事后监管，及时发现问题、追究责任、采取补救措施降低风险。在监管手段上，采取必要的信息公开、项目审计、绩效评估、投诉处理、责任追究等方式。围绕上述4个方面完善绩效评估机制、出台相关制度和加强制度执行力度等3个层面建立和完善政府购买青少年课外体育服务的动态监管与约束机制。

      

       图2 政府购买青少年课外体育服务的监管体系

       Figure 2 Supervision System of Governments Purchasing Teenagers' Extracurricular Physical Exercise Service

       5 结束语

       党的十八届三中全会为全面深化改革、创新社会治理吹响了集结号，“政府购买服务”无疑是全面深化改革、创新社会治理，推进国家治理体系和治理能力现代化的重要手段，已由地方实践上升到一项重要的公共政策。“强化体育课和课外锻炼，促进青少年身心健康、体魄强健”是立足于国家民族全局和亿万家庭福祉所提出的重要部署和明确要求。以“政府购买服务”方式优化青少年公共体育服务政府供给，促进青少年身心健康、体魄强健具有重要的战略意义和现实价值。北京市作为我国政治、文化深化改革的排头兵，在政府购买青少年课外体育服务领域同样走在全国前列。尽管“北京实践”仍然面临着立法、组织、权责、激励和监管等制度困境，但是，“北京实践”所采用的校—校“结对子”、政—社(社会组织)合作、社区教育和政—企合作等4种政社(社会力量)合作形式以及在此基础上形成的独立关系竞争性购买、独立关系非竞争性购买和依赖关系非竞争性购买3种政府购买服务模式有着普适性推广价值。立足“北京实践”，我们建议，从加快法律制度体系建设；将政府购买与社会组织培育相结合，提高政府购买服务的独立性和竞争性；完善政府部门协同机制，明确区县政府机构的地位和作用；建立和完善绩效评估机制；建立和完善动态监管与约束机制等方面进行政府购买青少年课外体育服务的制度创新，实现政府与社会力量深度合作，形成青少年课外体育服务供给的合力，促进青少年身心健康、体魄强健。

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