土地流转与我国乡村旅游发展的关系研究_土地流转论文

我国土地流转与乡村旅游发展的关系研究，本文主要内容关键词为：乡村论文,土地论文,关系论文,我国论文,旅游论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

      一、引言与文献综述

      土地流转是实现土地规模化、集约化经营的重要途径，符合土地由生存保障功能(生活保障、就业保障、养老保障)向投资功能(入股、出租、委托代理等)转变的长期趋势。乡村旅游作为一种将农业与乡村社区结合起来的新业态旅游方式，在改变农村传统生产模式、提高经济效益方面发挥积极作用。土地作为乡村旅游发展的基础性资源，目前家庭联产承包责任制下的土地分散经营状态与乡村旅游规模化、产业化发展之间存在矛盾，而土地的顺畅流转则是解决这一矛盾的关键所在。土地流转可以较好地解决旅游用地及旅游业发展面临的资金瓶颈问题，还可以盘活农村劳动力市场，推动乡村旅游的健康发展。而乡村旅游的发展在增加农民收入的同时，集中了土地的经营使用权，两者之间形成了相互促进的良好互动关系。近年来，围绕土地流转及乡村旅游发展出现了较多的研究成果。

      1.土地流转问题研究

      我国土地产权制度的特殊性决定了农村集体土地用于旅游发展存在诸多限制。合法征地和土地流转是旅游用地的两种实现途径。目前围绕土地使用和经营承包的权力流转问题，我国现存的法规性文件仅限于国有土地相关方面，针对农村集体用地特别是非农建设用地的相关法规依然缺失。以农业资源为依托的乡村旅游业的发展，可以在不改变土地所有权结构的基础上，通过土地流转解决旅游用地问题。在此过程中，尽可能丰富土地功能，提升土地的利用效率，有效解决农民就业问题，从而使农民收入得到提高。张红宇、姚咏涵(2002)认为，推动土地使用权流转的主要动因是农业外部环境变化和农业比较利益变化，农产品供求关系发生变化、农产品价格持续走低、土地经营的比较效益下降等，促使土地使用权流转规模扩大、速度加快、流转形式逐步多样化；邵书慧(2005)认为，农村土地流转由内部动力与外部动力共同推动，政府积极干预、农业纯收入的变化、农民受教育水平的提高、非农就业率的提高是促进土地流转的内部动力；农村工业化及城镇化的发展、农村经济结构调整、农业科技水平提高是促使土地流转的外部动因。自2008年开始，针对土地承包经营权，我国农民获准多样化流转该项权利，但土地集体所有属性、原本用途和农民承包土地的相关权益这三方面却是流转过程中不能突破的原则。该《决定》也突破了“非农建设用地必须征为国有”的限制，但非公益性项目建设必须经批准方可占用农村集体土地，开发经营过程中农民亦可依法多渠道、多样化参与其中，并要避免农民合法权益受损情况的发生。2009年，我国允许合法的经营性集体建设用地遵循土地利用总体规划，进行出让或转让。但上述的多样化有偿使用和流转方式所涉土地，并不包括城镇工矿建设规模范围，以及其他宅基地和公益用途用地。2011年，我国相关部门再次就保持土地集体所有属性和原本用途，保护农民土地承包合法权益等原则问题进行说明。并且除上述原则不得变动之外，还强调要重点关注股份合作制经营实体是否违背当地农民意愿流转土地承包经营权，是否强制农民入股，以保障农民合法土地承包权益。北京天则经济研究所《中国土地问题》课题组(2010)分析了现有的土地流转方式、政府和集体经济组织以及农村金融在土地流转中的作用，提出，土地流转和适度规模经营是农业现代化的前提；李中(2013)提出土地流转的过程就是各参与主体追求土地流转收益分配最大化的博弈过程，应该保护农户这一弱势主体的流转利益。

      土地流转是否顺畅，在很大程度上还取决于农民的流转意愿。近年来，随着城乡之间劳动力的大规模流动，我国的农民群体也在发生分化。陆学艺(1991)指出，当前我国农民实际上已经分化为若干个利益不同、愿望不同的阶层，而且在进一步分化中，职业、使用生产资料的方式以及对生产资料的权力这三个因素变成了划分阶层的标准；卢福营(2007)认为，农民分化的重要诱因之一是非农化，且多样化的非农化形式导致了多样化的农民分化方式，根据不同的标准最终可以划分为多个不同的阶层；刘成斌、卢福营(2005)通过实地调研数据，将中国农民群体分为农村管理者、农业劳动者、农村知识分子、兼业劳动者等九个阶层；王阿洁(2011)、宋丽娜(2013)则定义了农民分化，并研究了农民分化群体类别和当前农村社会分化机制；孙新华、王铃铃(2011)指出，随着农民对土地的依赖程度和态度发生分化，农民分化方式发生了转换，土地流转方式也决定了农民流动与分化的特点；许恒周(2011)指出，当前农民群体分化后产生的巨大差异，导致他们对土地流转意愿与决策行为的选择出现分化，必然会影响他们对土地流转的意愿认知和行为决策；许恒周等(2012)研究发现，农民分化类型、农民水平分化(职业分化)程度和农民垂直分化(经济分化)程度都对耕地利用效率具有显著的影响。另外，秦雯(2012)指出，职业分化、人力资本分化及收入分化，不同程度地影响了农民的土地流转意愿及劳动力转移意愿；刘涛(2012)认为，在当前农民高度分化的基础上，应当采取一定措施，对农村发展和社会稳定提供基础性保障。

      2.乡村旅游发展中土地流转问题研究

      McMurry(1930)最早对旅游业发展和农村土地利用两者之间的联系进行研究，认为土地利用形式的不断变化与乡村旅游的发展直接相关；沈刚(2007)研究乡村旅游的空间地域性，从生态系统的视角切入，为乡村旅游用地的分类管理提供了一些借鉴；黄葵(2007)界定了乡村旅游用地的概念和特点，指出要完善乡村旅游商业用地途径，关键是要引入土地发展权制度，从而改变我国土地发展权严重缺位的本质现象，作者还探讨了完善乡村旅游商业用地途径的制度平台搭建问题；冯贤贤、杨振之(2008)指出，应重视土地征用、流转的法律法规建设，规范农村土地流转市场和旅游资源价值评估，加强农户服务技能培训和教育等，实现政府在旅游用地管理方面的服务职能；杨振之、王飞(2008)指出，为促使乡村旅游土地利用向科技化、资本化方向的发展，应该努力推进农业经营体制创新；黄葵、李庆(2012)指出，乡村旅游用地的开发过程，主要是转变土地用途、提高土地利用强度的非生产性利用过程，也就是将农用地转为建设用地等过程。乡村旅游开发引发土地收益和权力主体发生转移，乡村旅游本身的属性要求土地经营权的集中，要求集体用地属性增加旅游用地这一项功能，并且乡村旅游的发展也引起了土地收益和权力主体发生转移。

      郭凌、黄国庆、王志章(2009)认为，乡村旅游开发中农村集体土地流转主要涉及三种方式：一是农村土地的承包权与经营权分离；二是不改变农村土地集体所有权下的使用方式商业化；三是农业用地转化为农村集体建设用地；田磊等(2009)重点探讨了乡村旅游发展中土地流转的四种方式：土地股份制、土地转包、土地租赁、土地转让等；王德刚、田芸(2010)对比分析山东省乡村旅游开发中三种土地流转模式；黄华、王杜春(2009)研究乡村旅游资源开发中的多种开发形式，包括通过农地间的置换，发展适度规模经营的农家乐旅游，借助土地委托代理，利用资源优势，发展森林生态旅游，依靠土地出租或转包，进行有机农作物的种植，促进生态农业旅游发展等；廖霞林(2008)认为，针对性法律制度的设计缺失，是“农家乐”占用农村宅基地问题产生的法律原因，对现行的农村宅基地法律制度进行完善和创新，是解决问题的根本性出路；胡晓琴(2008)分析了地方政府、村委会、企业、村民等不同用地主体违法用地的动因和解决措施；梅燕(2009)指出，要警惕土地流转带来大量资本后忽视农民利益和忽视乡村景观保护的问题；郭凌(2009)进一步分析指出，旅游业的投资者通过低价或者无偿占有土地的级差地租获得巨额利益；黄葵、李庆(2012)发现，现行解决乡村旅游用地的途径主要为“土地整理，拆堂并院”、“多对一流转”、“一对多流转”等，现行乡村旅游用地面临“如何处理农地流转溢价”、“如何使农户的土地收益权得到保护”、“如何守住耕地红线”等问题，并提出解决办法；赵中建(2013)研究了土地流转对乡村景观的影响，以建国后的乡村景观为研究对象，以乡村土地流转现状为基础，分析了集体土地流转影响下的乡村景观空间衍变的四个阶段模型：私有化乡村景观阶段、社会主义乡村景观建设阶段、市场化乡村景观阶段和类城化乡村景观阶段。

      综上，伴随着农民群体的分化，众多学者在思考乡村旅游开发中的土地流转存在的问题，或者是土地流转方式下的乡村旅游开发面临的种种问题。事实上，两者因土地经营权集中的连接，完全可以实现良性互动，既能顺应农业发展的趋势，又能很好地解决乡村旅游开发涉及的旅游用地问题。本文基于土地流转与乡村旅游发展的互动机理探讨，通过各地实际案例的详细剖析，提出依托土地流转发展乡村旅游的具体路径及政策建议。

      二、土地流转与乡村旅游发展的互动机理

      1.土地流转对乡村旅游发展的助推机制

      2008年，《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》在党的十七届三中全会上审议通过。《决定》指出，允许农民进行土地承包经营权的流转，但是提出了“三个不得”。即不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。同时，《决定》还提出了非公益性项目建设经过批准可以利用农村集体土地。这些措施通过政策环境的改变，推动乡村旅游的快速发展。

      (1)旅游用地及资金保障层面。通常乡村旅游用地可以通过征地和土地流转实现。土地流转在保证了乡村旅游开发的用地需求的同时，体现了土地的价值，也使得土地资本化成为可能，农民手中也相应地增加了可以灵活利用的流动资金。同时，土地流转的开展能够缓解乡村旅游开发中一直存在的资金瓶颈。农民通过用集体土地使用权抵押贷款进行融资，极大激发农村金融活力，解决农业生产生活及创业等资金来源。同时，土地经营权的集中，利于农业现代化、规模化生产的推进，有利于提高农业效益、实现经济发展、促进农民增收。另外，土地流转的推进，有利于土地报酬的提高，各种非农资本(包括非农业资本和非农村资本)的投入受到吸引纷至沓来，进而为乡村旅游的发展扩充融资渠道、增加资金来源。乡村旅游产业本身依赖土地，在农村土地使用权自由流转的情况下，其发展用地需求可得到极大范围的满足。尽管不同阶段土地流转模式不尽相同(如图1所示)，但只要在政策允许范围内都是值得提倡的(吴冠岑、牛星、许恒周，2013)。

      

      图1 不同阶段的农地流转方式

      (2)劳动力层面。旅游活动的广泛性和多样性，决定了旅游业是一项劳动力高度密集型行业。乡村旅游作为一项传统服务业，提供给客人的产品形式中“活劳动”占有很大份额，因此，乡村旅游要想获得很好的发展，必须吸纳较多的劳动力。土地流转的实施，解放了大批受传统农业束缚的劳动力，这些闲散劳动力能够在相对劳动力素质要求不太高的乡村旅游发展中找到就业机会。这样不但可以促进农村的全面发展，还可以减轻城市的就业压力。

      (3)旅游经营模式层面。土地流转推动了乡村旅游新的经营模式产生与发展。我国因土地分散经营，一度很难形成和国外类似的各种大而有特色的庄园或农场，使得庄园农场休闲度假型等乡村旅游发展非常迟缓。在土地实现自由流转后，经营权得以集中，可以很容易实现规模化、机械化、现代化经营。集高科技农业、科普教育于一体的现代化农场成为乡村旅游的载体。并且随着土地流转的形式创新，更多的乡村旅游模式也在不断涌现。以珠三角为例，目前各具特色的乡村旅游景区不断涌现：综合型观光农园的代表——化龙农业大观园；农耕文化型的代表——中山岭南水乡；农业主题公园型的代表——番禺新垦百万葵园；“三高农业”展示型的代表——珠海农科奇观；休闲度假型的代表——番禺横木历度假农庄；特色农业型的代表——顺德陈村花卉世界。

      2.乡村旅游发展对土地流转的驱动机制

      乡村旅游近年来在我国得到了各界足够的重视，被很多地区视为连结城乡社会经济的桥梁和纽带，加速了城乡之间的良性互动，促进了城乡资源的优势互补。尤其是在推动农业生产经营方式、农村经济社会结构、农民增收就业等方面起到了积极作用。

      作为一种新型旅游业，乡村旅游本身综合性和区域性特色明显，按具体表现形式可分为乡村自然生态旅游、乡村民俗文化风情旅游、乡村观光农业旅游、乡村休闲度假旅游等(郭焕成、刘军萍、王云才，2000)。不难看出，无论哪一种形式的乡村旅游，其发展都离不开土地这一基础性资源。当土地被用作旅游资源成为乡村旅游活动的载体时，就不仅仅是农业生产的对象，同时也成为旅游产品的核心构成要素(冯贤贤、杨振之，2008)。并且，在当今中国广大农村土地流转的大背景下，乡村旅游本身各方面的特殊性也促使其变成了驱动土地流转的又一重要因素。

      (1)乡村旅游的经营模式要求集中土地经营权。自乡村旅游兴起之后，为解决初期旅游资源开发的资金制约问题，各种投融资方式和营运模式先后出现(如表1所示)，取得了良好的社会经济效益。多种投融资模式造就了乡村旅游产业组织的多种模式，主要有“农户+农户”模式、“公司+农户”模式、“公司+社区+农户”模式、“公司制”模式、“政府+公司+农村旅游协会+旅行社”股份制模式、个体农庄模式等。通过研究发现，无论哪一种模式，乡村旅游开发都离不开土地经营权(使用权)的转让，通过转包、转让、入股、合作、租赁、互换等方式出让承包权，实现现代旅游业向传统农业的延伸，推动了生态农业和生态旅游业的有机融合。由此可见，乡村旅游的开发工作是驱动土地流转的重要因素。

      

      (2)经济收益和新土地政策的双重激励。乡村旅游经济收益和新土地政策激励农民接受旅游用地导向的土地流转。在乡村旅游开发进程中，对于习惯了传统农业耕作的农民来说，早期对乡村旅游开发普遍有一定的顾虑，甚至有很强的抵触情绪。多数农民由于风险厌恶心理的作用，并不情愿把有限的资金或土地用来经营旅游业，导致以旅游用地名义的土地流转并不顺畅。但是，随着乡村旅游业的发展，以及“示范户”的带动之下，人们开始意识到乡村旅游的多种机遇和效益。数据统计显示，2008年乡村旅游的总收入及接待游客数占旅游业总体的8%和23%(徐福英、刘涛，2010)。随着乡村旅游发展步伐加快，农民的参与意识和程度均得到了不同程度加深。农民分化程度的提高，对农户土地流转意愿的增强具有积极作用(许恒周、石淑芹，2010)。伴随着乡村旅游的开发，原有的农村土地利用方式也发生了根本性的转变，更多的农村剩余劳动力从原有的土地制度束缚中解放出来，纷纷加入旅游接待的行列，并且逐渐接受旅游用地导向的土地流转行为(黄葵，2011)。

      (3)离土不离乡——农民借助旅游实现传统生活方式的转变。中国农村普遍存在的问题就是贫困，这也是一切其他问题的源头，扶贫问题不可小觑。在诸多功能定位中，扶贫开发是很多地方对乡村旅游寄托的愿望。旅游扶贫是开发式扶贫的一种创新方式。在贫困地区发展旅游业，农民可以通过劳务投入、旅游服务和直接就业增加收入。贫困地区由于自然、历史等诸方面原因，经济和文化都相对落后。也正因如此，大多保存了原始、奇秀的自然景观和古朴的民族风情，依托这些，乡村旅游大有可为(胡丽华，2011)。同时，由于我国农民根深蒂固的“恋土情节”，调动他们土地流转的意愿并非易事。乡村旅游业的发展很好地实现了农民离土不离乡的愿望。实现农村劳动力摆脱传统的农事活动，在本地转移就业、从事其他类型工作的愿望。“离土不离乡”这种与地域发展结合紧密的形式，很好地平衡了农民置业经商和照顾家庭、增加收入与调整农业产业结构、积极自主创业与示范带动就业等方面存在的问题。乡村旅游的发展通过土地经营权的集中，通过规范农村土地流转机制来实现上述目标，通过在稳定家庭联产承包责任制的基础上，给予农民更充分的土地权利。在保障所有权属于国家的前提下，农民之间可以有偿转让使用权，满足乡村旅游开发的用地需求。

      3.土地流转与乡村旅游发展的互动机理

      土地流转的推行满足了日益壮大的乡村旅游产业的用地需求，促进其发展。同时，旅游产业本身的传统服务属性，需要大量的“活劳动”，因此，给广大农民提供了更多的就业机会和创业机会，客观上改善了农村的各项基础设施，使得农民出让自己手中土地经营权的积极性也大为提高。另外，当土地经营权集中后，乡村旅游的发展模式也随之发生变化，类似主题农庄开发等需要大片土地集中经营的新模式不断涌现。土地流转的推进带动乡村旅游的发展，两者之间逐步形成一种互动机制。如图2所示。

      反过来，乡村旅游发展对已经实施了几十年的基于土地集体所有的家庭联产承包责任制，同样产生深刻的影响，在一定程度上推动了土地流转制度。首先，乡村旅游本身的用地属性决定了开发过程中必须把分散在农民手中的土地经营权尽可能集中起来，因而驱动了土地流转。其次，随着乡村旅游的发展，各方面的效益逐渐显现，对于靠传统农业维持生计的农民来说，无疑是一个很好的启示。同时，从中央到地方的各级政府也纷纷适时出台了一些相关的土地流转政策。在上述因素的综合影响下，在先入者的示范带动下，农民开始接受土地经营权转让行为。乡村旅游本身提供的就业机会和其他发展机会，逐渐改变中国农民传统的土地保障观念以及恋土情节，进一步驱动土地流转。

      

      图2 乡村旅游与土地流转互动机理

      三、依托土地流转推进乡村旅游发展的案例分析

      1.广东省阳春市鱼梁坑村土地入股推进旅游发展

      拥有“国家地质公园”品牌的阳春凌霄岩景区，自2005年6月与所在的阳春市河塱镇凌霄村委会鱼梁坑村开展“双赢”合作。其中，农民以土地入股方式参与旅游开发，分享开发成果，走上了致富路。仅有198人，100多亩土地的鱼梁坑自然村，在此之前，虽地处该省著名的阳春凌霄岩景区，但由于地处山区，农业产值不高，农民生活一直比较贫困。

      2005年1月，阳春市针对此地区开展了一项旅游规划，在凌霄岩景区建设阳春“国家地质公园”主景区和地质博物馆，此项规划的实施需征用鱼梁坑村90多亩土地。经过协商，该村决定将毗邻凌霄岩景区的90多亩土地集体入股，入股期限50年。此举无需景区经营企业一次性拿出大笔经费作征地补偿款，同时，农民也无需纠结是否公平、划算，以及失地后的出路问题。该方式既充分保护了被征地农民的利益，又在经营方的承受能力内，保证了双方利益。自此，地质博物馆、滑草场、葵花园、旅游购物及服务配套设施等一批项目顺利开工建设。该村与景区经营方签订的协议规定，景区经营方从2005年6月起，从凌霄岩景区门票收入中，每张门票收益提取1.5元给鱼梁坑村，再由村集体分配给村民。合同还规定，每年门票总体分成不足13万元的，按13万元支付给鱼梁坑村；实际门票分成收入超过13万元的，按实际款项支付。鱼梁坑村还将毗邻凌霄山庄的土地租给景区经营方建设山泉浴场、百味廊、农民商业街等项目，租期与土地入股期限相同。景区经营方则优先安排鱼梁坑村村民在景区内就业，在农民商业街经营土特产。

      事实证明，门票分红，以及进入景区经营土特产、生活用品、旅游用品等店铺、摊位，鱼梁坑村的农民确实得到了实惠，收入增长明显。同时，景区经营企业还优先招收多名鱼梁坑村民，解决了他们的就业问题，最终“双赢”催生“和谐”。村民纷纷自觉维护景区经营秩序，景区的品牌形象因此得到提升。土地入股方式推进了该地区的旅游发展①。

      2.云南省西双版纳傣族园通过土地租赁带动旅游发展

      西双版纳傣族园景区位于云南省西双版纳景洪市勐罕镇曼听村委会，占地面积3.36平方千米，距州府景洪市27千米，由5个保存完好的傣族自然村寨组成，即曼将(篾套寨)、曼春满(花园寨)、曼乍(厨师寨)、曼嘎(赶集寨)、曼听(宫廷花园寨)。总人口1617人，由339户村民组成。傣族园目前主要旅游特色项目包括：(1)100名左右的当地人对游客进入傣族园进行傣家礼仪欢迎仪式；(2)曼松满古佛寺的赕佛、颂经、拜佛等佛教文化活动；(3)体验傣家民居、庭院风光，体验傣家干栏式竹楼建筑、生活习俗，感受做一天傣家人的生活乐趣的傣家村寨参观；(4)江边活动区：包括村民大规模的节庆活动区，以及赶摆购物区；(5)让游客直接参与，体验泼水节乐趣，感受热烈泼水场面的傣家泼水节及园内傣族自然村旅游；(6)以歌舞的形式真实准确地反映傣族传统文化精粹的露天剧场歌舞表演等。

      上述内容可以看出，傣族园旅游发展高度依托所在社区，主要旅游吸引物来自村寨和村民。由于土地的集体所有性质，开发商获取使用权时一般通过租赁的形式。傣族园正因为旅游吸引物主要来自农家，傣族园的旅游开发也因此逐渐形成了“公司+农户”模式。自1988年开始独立开发的五个景点，在1998年合并，并依照与景洪市签订的开发协议，由广东东莞信益集团公司注册成立西双版纳傣族园有限公司。目前西双版纳州橄榄坝农场正在进行经营管理和开发工作。景区的门票收入和其他经营性收入由傣族园公司全权支配，项目开发所需的土地则主要通过租赁的形式获得。

      傣族园旅游项目在规划方面，计划分三期进行开发。第一期工程包括旅游景区大门楼、迎宾广场、老景区的包装、村寨旅游线路、江边活动区、旅游购物区、烧烤场、泼水广场、大型露天剧场等，租用土地达77.88亩；第二期工程结束时，共租用830亩用于建设民俗旅游度假区和大型游乐园。公司实际陆续租用土地共计930亩，占景区总面积的5.42%(左冰、保继刚，2012)。村民的土地租金由傣族园采取一年一付的形式。1999年的初始租金为300元/亩/年。以后每隔5年按照租金的基数实行10%递增。此外，景区内的一些工作岗位当地居民可以优先获得，而且可以开展多种方式的旅游经营及服务活动。目前，占当地人口总数三成以上的居民参与旅游经营。旅游开发给当地经济发展及农民就业问题的解决带来的积极效应显而易见。

      四、依托土地流转推进乡村旅游发展的路径探讨

      1.土地流转与乡村旅游发展中存在的主要问题

      近年来通过土地流转方式获取乡村旅游用地的过程中，一些问题逐渐暴露，并且伴随着乡村旅游业的发展，有些问题亟需解决。

      (1)如何解决农民土地权益受损问题。土地流转过程涉及农民、旅游投资商和政府三方主体，而农民相对属于弱势群体。农民希望维护自己的合法权益，从土地流转中获得收入的提升和生活质量的改善；旅游投资商则希望获得尽可能高的投资收益；政府则希望借助土地流转避免财政压力，推动土地规模经营。因此，如何建立三方的利益共享机制值得思考。由于政策及相关法律规定的不完善，很多地方的农地流转处于自发、无序状态，抑制了农民收入的增长。部分村级组织和地方政府违背农民意愿，强制土地流转导致农民群体没有话语权，收益权受损。

      (2)如何规避乡村土地旅游化流转的风险。乡村土地用于发展旅游业，解决乡村旅游发展的用地问题，给农村、农业、农民均带来诸多益处。但不能回避的是，随着乡村旅游开发深度的逐渐增加，粮食安全、收益分配、土地利用结构、乡村生态和乡村特色等方面，均受到了不同程度的威胁。如何应对土地旅游化流转的诸多风险，是一个不容忽视的问题。

      (3)如何确保农地稳定。这里所谓“农地稳定”不仅仅指家庭联产承包责任制作为基本制度的稳定，而且也是农地经营期限和权限的稳定，更是我国耕地面积的总体稳定。据统计，1996-2008年，我国耕地平均每年减少6000多平方千米。(黄葵、李庆，2012)。乡村土地促进旅游发展的过程中，必须考虑促发展和保稳定的结合。如何实现“农地集体所有、家庭经营”的家庭联产承包责任制大局的稳定，在今天农村经济多元化发展的格局下尤为值得思考，亟待相应的制度约束。

      2.依托土地流转推进乡村旅游发展的路径

      乡村旅游作为农业与旅游的结合体，土地资源是其发展的根基和载体。在乡村旅游的发展过程中，必然涉及到土地的征用和流转。党的十七届三中全会对土地制度进行改革，允许农村土地承包经营权依法自愿有偿流转。因此，通过土地流转模式的创新和完善，可以较好地推动乡村旅游实现规模经济，吸纳农村剩余劳动力，推进农业产业化进程。

      (1)土地股份合作模式。在乡村旅游发展过程中，土地股份合作模式指的是农民以土地入股分红的形式参与乡村旅游的开发。产权主体可以界定为四个：地方政府产权、开发商产权、村集体产权、农户个人产权。在乡村旅游开发过程中，可以采取地方政府或开发商与集体经济组织或农户个人合作，将生产要素的投入(劳动力、土地、资金、技术等)转化为股份，实行按土地分红和按股分红相结合。在管理上，土地股份合作模式实行民主决策，股东大会拥有最高的权力，企业内部职工拥有参与决策和管理的权力。收益分配坚持“利益共享、风险共担、多投多得”的原则。土地股份合作模式体现了公平与效率的结合，通过产权的股份化，将家庭联产承包责任制的平均分包发展为规模经营，农户根据入社土地获得相应的股权，体现公平原则。土地的适度规模经营，可以较好地提高资源配置效率和劳动生产率，带来经济效益的提升。实行土地股份合作之后，土地价值形态体现为三权分离(土地所有权、承包权、使用权)，它既保留了农户个人所有的激励性质，又提高了规模经营的经济效益，还拥有集体所有制的统筹协调功能。总之，采用土地股份合作模式参与乡村旅游，不仅可以有效解决旅游建设用地难的问题，而且可以较好地吸纳农村剩余劳动力，解决农民就业问题，推动农村经济发展，解决农民收入增长缓慢问题。依托土地股份合作模式参与乡村旅游具有较广泛的适用性，它不仅适用于我国大部分地区，而且适用于所有类型的乡村旅游开发(农家乐开发模式、森林生态旅游开发模式、农业生态旅游开发模式等)。

      (2)土地租赁模式。乡村旅游发展中，土地租赁模式指的是农户或者村集体将自己不愿意耕作的土地、鱼塘、果园等，或者常年外出打工人员的土地、鱼塘、果园等，通过出租的方式进行流转，从事旅游开发的公司以合同的方式获得土地。所获土地可以进行旅游基础设施建设，发展生态农业旅游，或者将土地转租给游客，游客委托当地农户耕种绿色有机作物，所收获产品全部归游客支配。该模式需要明确土地的所有权、承包权和使用权，土地归村集体所有，农户拥有承包权，出租给旅游公司的是土地的使用权。龙头公司通常有较为成熟的运作模式和经验，可以最大限度地实现土地的高效运营。同时，土地租期越长，越有利于规模经济的显现。“整体租赁+制度保障”作为近年来土地租赁模式的一种改进，取得了较好的运作效果。它不以农户或者村集体作为单位，而是由当地政府作为农户或者村集体的代言人，依托政府的信息资源优势寻找合适的企业来进行旅游资源的开发和经营。该模式坚持“持久公平”原则，农户除了可以获取土地租金收入外，还可以在旅游区内进行劳动获得工资收入；村集体负责协调农户与企业之间的关系，并对企业经营活动进行监督；政府部门则通过对旅游公司的监督管理来保护当地的旅游资源和环境。

      (3)土地置换模式。乡村旅游发展中，土地置换模式指的是当国家或旅游企业需要占用农户宅基地或者耕地时，根据“占一还一”的原则，采用机动方式为需要拆迁的农户重新分配农耕地和宅基地。土地置换模式需要合理的统筹规划。首先，应该坚持国家耕地总面积不变这一基本原则，同时，对拆迁农户居住区应合理布局，采取“大分散、小集中”的原则(黄华、王杜春，2009)。“大分散”指的是农户居住点，即农村村落的分布总体上应该呈现分散状态，保持农村原有的田园风貌、自然风光等，使游客可以到不同的村落进行体验旅游。“小集中”指的是拆迁农户居住地相对集中，通过旅游基础设施的构建，餐饮、娱乐、购物等消费体验可以实现一体化，充分考虑旅游消费体验时间的集中性和空间的合理性，不仅符合乡村原始村落的自然状态，而且充分考虑游客的旅游感受。土地置换模式并不直接增加农户或者村集体的经济收入，只是在国家或者当地政府的宏观规划下进行的农户宅基地和耕地的重新布局，实质是市场经济的资源重新配置，以此来推进乡村旅游的发展。通过旅游的发展带来农民就业，实现农村剩余劳动力本地就业，农民收入增长的目的。该模式运营的成效在很大程度上取决于当地政府的战略眼光以及宏观规划，目前部分地区城郊的农家乐开发就是采取的土地置换方式。

      (4)土地委托代理模式。乡村旅游发展中，土地委托代理模式指的是拥有资源优势的地区，通过委托的方式让拥有资金、技术、人才及管理优势的企业来代理土地的经营和运作。简而言之，就是企业出资金、村委会出土地，共同合作打造乡村旅游度假基地的模式，双方是基于资源共享的合作共赢。这样，村民不用出钱就可以实现收入的增加，企业也可以实现自身的发展壮大。在委托代理模式下，企业并不出资购买土地，而是在村民的土地上建房，部分房源给村民自住并用来经营农家乐，其余部分用作客房。企业的运营需要招聘了解本地文化的员工，农家乐的成功则需要企业加大对本地区旅游资源的宣传推广，同时，农家乐的特色运营也可以为企业带来稳定充足的客源，两者之间形成良好的互利共赢模式。乡村旅游中的委托代理模式由于双方拥有共同的目标，即旅游区充足的客源，两者之间是互相促进发展的，因此，较好地解决了委托人及代理人由于信息不对称而出现的道德风险和逆向选择问题，从而较好地推动乡村旅游的健康发展。

      3.依托土地流转推进乡村旅游发展的政策建议

      (1)建立基于土地流转的农民土地权益保障制度。明晰农村土地产权，是优化乡村旅游用地获取途径、保障农民土地权益的基础(黄国庆，2009)。相关政策的制定要能够确保农村集体土地所有权的完整性和与国有土地产权的平等性。比如，在城乡平等的产权背景下，国家通过税收的方式来调节土地收益，但不参与土地收益的分配等。采取切实的措施，实现农民在产权交易过程中实现自身利益最大化。制定相关的土地流转政策，详细规定农村土地流转的范围、条件、程序以及收益分配、法律责任等。注意维护流转各方的合法权益，尤其要确保处于弱势地位的农民的利益，避免侵犯农民的土地权益，保证乡村旅游用地的顺利获取。

      (2)制定完整风险防范应对策略体系。首先，对于土地流转相关的利益相关者必须做好责权利的分配，明晰利益分配和流转风险责任追究机制。将公平和效果作为一切问题的出发点，避免地方行政机构借土地流转之机，大搞政绩工程。其次，建立风险识别与评估机制。如前所述，土地旅游化流转中，诸多不确定性的存在，使得管理者需要对这些事项进行识别。及时识别集体土地社会、经济和自然子系统结构和功能受到的损害。其中，对利益相关者有正面影响的事项，能够作为制定战略或目标的过程中加以考虑的机遇或抵消风险对利益相关者负面影响。另外，从制定的战略和目标的角度进行评估，并依照风险的破坏性和概率大小，选择性地采取风险避免、风险减小、风险转移、风险保持或接受等策略。

      (3)完善耕地保护补偿机制，设立耕地保护基金制度。2008年1月，四川成都创新了耕地保护机制，在全国率先建立了耕地保护基金。成都也是我国乡村旅游发展较为成功的地区之一。乡村土地旅游化流转过程中，成都的实践和探索无疑具有重要意义。实践中，通过建立一定的制度，开拓专门的耕地保护基金的资金来源。比如，约束新增建设用地土地有偿使用费的使用范围，引导其用于“耕保基金”的同时，引导部分农地流转产生的经济收入用于农村经济的发展、农业效益的改善和农民收入的改善中，达到工业反哺农业、城市支持农村共享改革成果的目的。资金的具体用途可以分为三个方面：(1)用于激励保护耕地的农民。一方面，使得农民保护耕地的积极性的得以提升；另一方面，有助于解决农村社保体系的资金问题，进一步鼓励农民从事农业生产的积极性。(2)用于扶持农业生产新技术提升引进工作，如聘请专业的科技人员指导农业发展、引进高精尖的软硬件设施，进而达到提高农业科技含量水平的目的。(3)作为现代农业发展的资金来源之一。要实现农业生产现代化，走集约化发展之路，必须解决最为关键的资金扶持问题，除了国家其他的资金扶持渠道，把耕地保护资金用于此处，无疑具有重要意义。

      土地流转可以较好地解决旅游用地及旅游业发展面临的资金瓶颈问题，还可以解决剩余劳动力就业问题，盘活农村劳动力市场，推动乡村旅游的有序发展。而乡村旅游的发展在增加农民收入的同时，集中了土地的经营使用权，两者之间形成了相互促进的良好互动关系。反思现状及已有的政策，土地流转与乡村旅游开发在发展过程中都存在各种各样的问题，探讨土地流转与乡村旅游发展的互动机理，对全国各地的实际案例进行详细剖析，有针对性地提出依托土地流转发展乡村旅游的具体路径及政策建议，有利于在开发和经营乡村旅游过程中趋利避害、减小负面效应，最大限度地使得农民利益得到保护，最终实现地区经济快速发展的同时，各方利益主体能够共享收益。

      ①阳春鱼梁坑村土地入股享旅游发展[N].广州：南方日报，2006-3-31.

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