我国失业保险金功能异化及失业贫困问题分析——基于社会保障待遇梯度的比较视角，本文主要内容关键词为：梯度论文,社会保障论文,视角论文,贫困论文,待遇论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C913.7 文献标识码：A 文章编号：1000-8691(2014)01-0155-07
失业保险制度作为社会保险的主要项目之一，有应对失业风险、保障失业者收入、促进再就业及减少失业贫困等诸多作用。法国最早于1905年建立了非强制性公共资助型失业保险制度，失业保险制度作为政府积极干预经济的重要内容，在第二次世界大战后被世界各国广泛实践。事实上，也有研究表明，单纯的高标准失业补贴在一定程度上会打击企业家的投资积极性，并且会造成失业者依赖失业保险而不积极就业的问题[1](P93～95)。为此，1988年国际劳工组织发布了《促进就业和失业保护公约》，特别强调在失业保险制度中要增加失业保护和促进就业的功能。
我国在1986年建立了待业保险制度，1993年发布《国有企业职工待业保险规定》对其进行了完善，1999年出台了《失业保险条例》，标志着我国失业保险制度正式建立。目前我国的失业保险待遇不仅包括为失业者支付失业保险金，还包括为失业者支付医疗补助金、死亡失业人员的丧葬补助金和抚恤金、失业者的职业培训、职业介绍补贴等相关费用。2006年，国家为了充分发挥失业保险制度促进再就业的功能，提出扩大失业保险基金支出范围试点，重点扩大就业补贴规模。2011年，为了进一步保障失业人员的基本生活，又规定领取失业保险金人员需参加职工医保，其基本医疗保险费从失业保险基金中支付①，进而突破了失业保险基金的专用性。总体上看，我国失业保险内涵在不断地丰富，基金规模逐年扩大，保障功能也在逐渐扩大，然而从其运行效果看，我国失业保险金待遇总体偏低，应对失业贫困的能力有限。
从各国实践来看，失业保险制度的发展普遍经历了由最初带有救济性质的失业保护功能到通过保险原则帮助就业者应对失业风险的收入保障功能，再逐步扩大到收入维持与促进就业的复合功能，这些最终都使得失业保险成为具有预防和减少失业者因收入中断而导致失业贫困以及提高失业者再就业的综合功效。本文在分析我国失业保险制度运行、待遇标准和待遇梯度现状的基础上，基于对国外失业保险模式的比较和待遇梯度规律的总结，着重从收入保障和减少贫困等角度分析我国失业保险制度建设中存在的不足和缺陷，并进一步提出完善我国失业保险制度和待遇标准的设想和建议。
一、我国失业保险制度运行现状分析
1.我国失业保险制度运行现状及特征
近年来，我国失业保险制度不断完善，保障功能不断扩大，在保障失业者的收入、促进再就业和应对失业贫困等方面发挥了积极作用。但是我国失业保险制度运行中也存在着诸多问题，影响保险功能的进一步发挥。具体表现如下：
一是参保人数不断增加与领取失业保险金人数不断下降两者并存。近十年来，失业保险参保人数由2002年的1.02亿人增加到2011年的1.43亿人，参保率反而略有降低，从2002年的40.5%下降到2011年的39.9%，平均为38.7%，相对养老保险和医疗保险较低[2](P94～98，103)。同期领取失业保险金人数由2002年的657万人减少到2011年的394.4万人，在总参保人数中的比重相应地由6.45%下降到2.8%。同期我国的城市登记失业率基本维持在4.2%的水平上，也就是说，在失业率水平一定的情况下，参保人数增加，领取失业保险金人数减少，这并不能以充分就业来解释，而唯一能够找到的理由就是失业保险领域出现严重的反向“逆向选择”及不合理现象，即参加失业保险的人员大都是失业风险较低的高收入群体，失业保险金领取标准过于严格，失业者领取失业保险金意愿较低等。
二是失业保险基金收支规模不断扩大的同时基金结余规模连续高速增长。失业保险基金收入和支出规模由2002年的213.4亿元和182.6亿元扩大到2011年的923.1亿元和432.8亿元，分别扩大了3.3倍和1.4倍，进而导致基金累计结余由2002年的253.8亿元上升到2011年的2240.2亿元，占当年GDP的比重也相应地由0.21%提高到0.47%，十年间失业保险基金累计结余年平均增长率高达27.7%。
三是失业保险基金总支出占基金总收入比重、失业保险金支出占基金总支出比重近年来一直在下降。前者分子基金总支出包括失业保险金支出和其他促进就业支出等，由2002年的85.6%下降到2011年的46.9%，一定程度上说明失业保险基金收支极端不平衡，可能存在保障不足或者缴费过高的问题；后者由2002年的64%下降到2011年的36.9%，说明失业保险金作为失业保险制度最为主要的功能性支出比例一直在下降。虽然我国对失业保险基金支出范围和待遇水平进行了多次调整，试图提高基金的使用效率，但是从现有统计数据看，扩大基金支出促进就业的效果不是十分明显，且有舍本逐末之嫌。
四是失业保险金待遇标准过低。全国失业保险金月平均标准由2002年的252.3元提高到2013年的722.3元，相对当年社会平均工资水平的替代率分别由24.4%下降到2011年的20.4%，总体保障水平在降低。
五是抵御失业贫困能力有限。在我国城镇低保人口当中，失业人员一直是最大的群体。我国贫困失业人数，2007年为991.5万人，占城镇低保人数的44%，到2012年减少到816.3万人，占城镇低保人数的38%，虽然总人数有所减少，但依然是当年城镇低保覆盖总人口中最大的群体。在所有的贫困失业人口中，登记失业人员(有资格领取失业保险金)有减少的趋势，由2007年的627.2万人连续下降到2012年的399.2万人，而同期未登记失业人员却有上升趋势，由364.3万人增加到417.1万人，这在一定程度上说明我国失业保险应对失业贫困的能力还非常有限。
2.我国失业保险金待遇标准确定依据及办法
我国《失业保险条例》规定，失业保险金的标准，按照低于当地最低工资标准、高于城市居民最低生活保障标准的水平由省、自治区、直辖市人民政府确定。按照此规定，各省市做出不同的政策调整，大体分为如下六类：一是和国家政策基本保持一致，以当年城镇低保标准为最低限，以当年最低工资标准为最高限，结合失业者失业前累计缴费年限和已领取时长，在二者之间确定一个数额，作为失业保险金标准。目前上海、天津、重庆、云南、甘肃和青海等6省市采取此类办法。二是以最低工资为单一标准，根据一定的比例来确定失业保险金标准。目前的山东、山西、辽宁、江西、河南、湖北、湖南、广东、四川、贵州、陕西等11个省市采取此类办法，如山东省规定失业保险金标准统一为最低工资的75%。三是以最低工资为基数，确定失业保险金标准的最高限和最低限，结合失业者失业前累计缴费年限和已领取时长，在二者之间确定一个数额，作为失业保险金标准。目前北京、河北、内蒙古、辽宁、浙江、安徽、福建、广西、宁夏等8个省市采取此类办法，如北京规定失业保险金标准处于最低工资的70%-90%之间。四是以城镇低保标准为基数，确定失业保险金标准的上限和下限，如西藏规定失业保险金处于当年低保标准的155%～165%之间。五是以失业前12个月月平均缴费基数确定失业保险金标准，如江苏。六是基于上述五种因素综合确定失业保险金标准的上限和下限。目前黑龙江、海南、新疆等3个省区采取类似办法，如黑龙江规定失业保险金标准高于当年低保标准120%，低于当年最低工资标准70%。由此可以看出，我国大部分省市基本围绕政策规定确定失业保险金标准，都采取了与城镇低保和最低工资标准相挂钩，而仅有少数省市考虑失业者实际收入水平因素。
上述多数省市的这种忽视失业者收入因素的待遇确定方法，会对不同群体和收入阶层产生不同的影响。对中高收入群体而言，失业即意味着收入大幅下降甚至导致失业贫困；而对低收入群体而言，失业后的收入下降程度会相对较低，这与我国低保政策有关，在我国低保对象的核定中，统计家庭收入时并没有将失业保险金收入剔除②，在一定程度上，低保为低收入失业者起到了托底作用。
3.我国失业保险金与最低工资、低保标准之间的待遇梯度状况
从以上分析可以看出，失业保险金待遇与最低工资标准和低保标准紧密相关，它们在一定程度上与就业关联，特别是对于低收入群体而言，其领取失业保险金和就业的行为可能会受上述三种制度的共同影响。从近年来的实践情况看，我国这三种社会保障待遇梯度即城镇最低生活保障标准(L)、失业保险金(U)和最低工资(W)之间的待遇梯度L∶U∶W一直在扩大。有数据显示，上述三项待遇标准分别由2000年的平均每月157.0元、205.4元和279.9元提高到2011年的287.6元、633.7元和896.9元，相应的待遇梯度之比也由2000年的1∶1.3∶1.8(以城镇最低生活保障标准为1)扩大到2011年的1∶2.2∶3.1，直到最近三年，该待遇梯度之比才相对稳定，大体维持在1∶2.2∶3.1水平上③。其中，失业保险金标准占最低工资比重(U/W)基本保持不变，大体维持在0.7的水平，也就是说失业保险金标准基本是最低工资的70%左右。根据各省失业保险金待遇确定的办法看，一定程度上也说明了我国失业保险金是由低保标准和最低工资标准二者共同派生而来，在实际中，更多的是考虑保障失业者及家庭的最低生活需求，以最低工资为基础，结合最低生活保障标准来制定。其实，我国最低工资的制定在很大程度上也是参考劳动者的家庭最基本生活需要而确定的，为此，整个与就业关联的上述三种制度的待遇标准普遍是以偏低原则确定的。
二、失业保险制度模式及待遇梯度的国际比较
根据各国实践，世界上失业保障制度④大体可以归纳为以下三种类型：
1.非缴费型失业救助模式
这种模式的特点是以社会救助的方式为失业者提供基本生活保障，应对失业导致的生活贫困风险，失业者领取的待遇为失业救助金；资金来源于政府财政收入，无需个人缴费；失业救助金的获取需要通过严格的审查程序如收入和资产的审查等；救助金标准会受失业者年龄、居住情况、婚姻情况等个人和家庭类型的影响。目前新西兰、澳大利亚、巴西和香港等国家和地区采取这种做法。如新西兰早在1930年就建立了失业救助制度，企业和个人无需缴费，资金全部由政府财政出资，主要为18周岁及以上的失业者提供普通失业津贴和为16～17岁的失业者提供年轻人津贴。香港的失业救助制度建立于1977年，属于综合社会救助制度的一个部分，政府负担所有费用，保障全体香港居民，领取失业救助金的资格条件为年龄在15～59周岁、在香港具有7年的居住年限、通过收入和资产审查以及积极寻找工作等。本质上这种非缴费型失业救助制度均属于附带审查资格条件面向失业群体的社会救助制度。
2.缴费型的失业保险模式
该种模式的特点是以风险分摊的大数法则原理为基础，通过个人和企业缴费等社会化筹资机制，为失业者提供基本生活保障和失业保护，应对失业导致的收入下降风险，失业者所领取失业保险金主要来源于事先建立的风险基金，失业保险金的多少一般与个人缴费、收入水平相关联。目前美国、日本、西班牙、加拿大等国以及我国台湾地区都采用这种方式。从缴费义务上看，大体又可分为三类，美国、意大利等国由企业单方面承担缴费义务，而个人无需缴费；西班牙、加拿大等国企业和个人均有缴费义务，但是个人缴费率普遍低于企业缴费率，此种做法属于国际主流做法；德国和南非等国企业和个人具有同等缴费义务。在失业保险模式下，失业保险金待遇计算一般以失业者失业前的工资收入为依据，工资替代率大多在50-60%之间(见表1)。
3.保险和救助兼顾的混合型模式
其特点是将保险与救助两种不同性质的保障方式在制度层面通过参数设计实现功能互补，或者将两种制度在时间上实行组合，以达到功能互补的功效。部分欧洲国家如德国、法国和俄国等采用这种方式。以德国为例，其在1927年建立失业保险制度，在2003年建立基本失业救助补贴制度。失业保险制度主要针对非正规就业人员之外的职工，而基本失业救助补贴制度则面向所有的劳动者；在资金筹集上，失业保险制度是由个人和企业分别按照1.4%费率缴纳，自雇人员按照2.8%的费率缴纳；而失业救助补贴制度的资金是全部由政府来承担；失业保险金待遇享受的条件是失业者需在过去两年中有12个月的工作经历，且正在找寻工作，其可以享受本人净收入的67%(无孩子失业者为60%)的失业保险金，待遇给付期限是随着工作年限和失业年龄的不同而变化，一般为6～24个月；失业救助补贴待遇享受的条件是没有其他社会保障待遇，政府差额提供失业救助金，失业救助金标准根据家庭构成的不同而不同，且失业救助不存在给付期的限制。
制度设计的差异，必定会带来待遇水平的差异。由于各国经济、政治制度的差别，无法直接进行三种类型的跨国失业保障待遇水平的比较。为此，我们又以与就业关联的三种制度为基础，通过各国国内的失业保障待遇与最低生活标准及最低工资标准之间的待遇梯度来考察国际失业保障待遇水平问题。从表2可以看出，法国、加拿大、日本、韩国、阿尔及利亚等五个国家的三项待遇标准关系基本呈现出失业保险金(U)＞最低工资(W)＞低保标准(L)的规律，也就是说，失业保险金标准普遍高于最低工资水平。这与我国的情况完全不同。多年来，我国这三项待遇之间的关系基本为最低工资(W)＞失业保险金(U)＞低保标准(L)，失业保险金标准一直低于最低工资标准，前者大约是后者的70%左右。从这一比较来看，国外失业保险金水平明显比我国高，其核心原因为我国与外国对失业保险功能的定位和失业保险金待遇标准的确定依据不同。国外多数国家为抵御失业者收入下降的风险而将失业保险的功能定位在收入维持计划的水平上，通常是以失业者失业前工资性收入为基数，结合缴费年限来确定失业保险金标准，而我国是以抵御失业者陷入生活贫困的风险将失业保险的功能定位在保障失业者家庭最基本生活需求的层次上，通常以最低工资和城镇低保标准为依据来确定失业保险金待遇标准。由此，造成了我国与国外失业保险待遇水平的巨大差异。
三、我国失业保险制度的问题及挑战
1.失业保险功能异化，名为保险实为救助
失业保险制度是一项社会保险制度，其主要是应对劳动者因失业而带来的收入中断、减少或者陷入生活贫困等方面的风险。根据世界各国的实践，失业保险应对的失业风险可分为两个层级，其中较高层级的风险是因为工作中断导致的收入下降风险，大多数实行缴费型失业保险制度的国家都是以此为依据设置失业保险金标准，通常是结合失业者缴费年限、工资水平等选择失业前一定时期平均收入的比例来确定；较低层级的风险是因为失业而陷入生活贫困的风险，该风险往往属于非缴费型失业保险制度保障的目标，保障失业人员不会因失业而陷入生活贫困，该类型的失业保险往往也属于这些国家社会救助体系的主要内容之一。
我国失业保险制度从其缴费和运行机制上看属于典型的缴费型失业保险制度，但是从目前应对风险的层级、待遇标准确定以及待遇水平看更具有非缴费型社会救助制度的特征。我国失业保险制度与混合型失业保障模式亦不相同，一是混合型模式是将两项制度从时间维度上结合在一起，且救助型失业保险制度处于补缺辅助地位，如当失业者刚刚失业，满足领取资格，跨过等待期后，首先享受失业保险的高标准待遇，而在待遇给付期过后，如果还没有就业且满足失业救助制度的标准，则享受较低层级的社会救助金。二是混合型模式两部分资金来源截然不同，失业保险部分来源于个人和企业缴费，失业救助部分一般来源于政府财政。而我国的失业保险制度则是在“缴费与待遇标准”上出现割裂，在缴费阶段实行企业和个人共同缴纳，体现了社会保险的特征，而在待遇标准制定与待遇发放阶段则参照最低工资和最低生活保障标准，具有较浓厚的社会救助特征，从而使得我国失业保险有社会保险之名，具社会救助之实。由此也不难理解我国失业保险制度存在的种种问题。
2.以维持家庭基本需求为准则的待遇确定办法，加剧了失业贫困
受政策制约，我国各省市失业保险金标准一般在最低工资水平的60～80%之间。这种派生性的待遇确定方式本身就忽视了失业保险应对失业者收入风险所具有的收入维持计划的保险功能，而更多的是强调其作为应对失业风险中因失业而陷入生活贫困的风险。然而，这种不考虑失业者收入因素的待遇确定办法，恰恰会加剧失业贫困，甚至会形成失业贫困陷阱。
前文已分析，目前我国以维持家庭基本需求为准则的待遇确定办法，不仅会导致高收入群体失业后的收入大幅降低，失业贫困风险加大，而且也会对低收入群体造成更严重的影响，甚至使其陷入贫困陷阱，不能自拔，比如：2010年我国失业保险金月平均领取标准为633.7元，人均低保标准为287.6元，当年我国家庭户人口规模平均为3.02人，假设一个标准的三口之家(夫妇2人和1个未成年的孩子)仅仅有一人就业且没有其他收入来源，则这个家庭总收入需要超过862.8元(287.6×3)才不至于陷入贫困(这里把最低生活保障标准当成最基本生活需求，且不考虑人口规模对家庭需求的边际效应)，如果该家庭中唯一的一个就业人员失业后，即使有资格领取失业保险金633.7元，整个家庭也会陷入绝对贫困之中。
3.失业保险金对低保金具有一定的替代作用，不利于促进就业功能的实现
我国低保标准实行差额给付制度，在计算家庭收入时将失业保险金纳入家庭收入范畴，这对低收入家庭来说，就意味着失业保险金将对低保金具有一定的替代作用，尤其在失业保险金偏低的情况下，其会降低低收入群体领取失业保险金的意愿，进而会弱化失业保险促进就业的功能。在上文的例子中，假设该家庭中就业人员失业且符合领取失业保险金的条件，则存在两个选择，一是不去领取失业保险金，直接享受低保，这时，家庭中每人可以领取287.6元，则家庭总收入为862.8元；二是领取失业保险金633.7元，则家庭依然陷入贫困，该家庭会继续申领低保金，按照差额补助原则，该家庭每人可以领取低保金76.4元(287.6元-633.7元/3)，该家庭获得的最终收入为862.8元(633.7元+76.4元×3)。在两种选择结果相同的情况下，低收入家庭失业者便不会主动去申领失业保险金，而是选择直接申请低保金。
该案例说明两个问题，一是我国的失业保险金偏低，低收入家庭失业者往往会理性地放弃申领资格，甚至放弃再就业，而对低保金形成依赖，这充分说明我国的失业保险金功能不足，也恰恰解释了我国领取低保金的失业人员中未登记失业人员数远远高于登记失业人员数的原因；同时，该案例还部分地解释了我国失业保险领域所出现的一个悖论，即近年来在登记失业率水平平稳的情况下，我国失业保险参保人数逐年增加、基金结余规模逐渐加大，而领取失业保险金的人数却相反地在减少。二是失业保险金计入家庭收入抵扣低保金是否合理？目前低收入家庭失业者所领取的失业保险金作为沉没成本计入家庭收入，从低保金中扣除，在某种程度上说明失业保险基金在替代国家财政(即低保资金)来保障低收入家庭的基本生活，失业保险维持收入的本质功能没有发挥。该办法是否应该继续，值得研究。
四、政策建议
1.提高失业保险金待遇标准，增强失业保险维持收入的功能
从长远来看，我国失业保险制度改革首先要提高失业保险金待遇标准，强化其作为社会保险的本质特征，发挥应对失业风险的收入维持和促进就业的功能。为此建议：第一，完善失业保险待遇确定办法，逐步改革失业保险待遇标准的计算依据。长期以来，受政策影响，各地普遍采取偏低原则确定失业保险待遇标准，建议逐步改变此规定。失业保险作为一项社会保险，其是以企业和个人缴费为前提参保的，其待遇的计算自然应该按照社会保险风险分摊原则计算，应该与本人缴费、缴费年限及实际工资水平相挂钩，以达到保障失业者基本生活水平的目的。第二，建议借鉴国外经验，建立类似德国和法国的失业保险和失业救助制度并存的模式，覆盖所有需要参保的人群，失业救助制度重点保障没有被失业保险覆盖的非正规就业人员、保障长期失业等其他未能享受失业保险待遇的失业者。我国参加失业保险人群一般是失业风险较低的中高收入人群，对这部分人群而言，失业意味着收入会大幅下降，甚至陷入失业贫困，实行收入维持计划可以有效避免这种问题发生。第三，降低失业保险金缴费比例进而避免基金大规模结余，减轻企业负担。
2.降低或者取消失业保险金对低保金的替代性，充分发挥失业保险的积极作用
从保障低收入家庭收入、促进低收入者积极就业的角度出发，在短期内，建议对低收入家庭的低保政策进行调整，取消将失业保险金纳入家庭收入计算范围的规定，其有如下的正效应：一是可以提高低收入家庭的收入水平，进而可以降低失业贫困率；二是将失业人员纳入到失业保险制度框架下给予保障，有助于提高失业者再就业的积极性，进而有助于实现失业保险促进就业的功能；三是能够准确把握失业率水平。失业者再也不会因担心低保政策中的收入抵扣而逃避失业登记，这样有助于从总体上把握真实的失业率水平，这对国家的宏观就业政策调整会提供客观的依据。当然，如果失业保险金一旦不纳入低收入家庭收入计算范畴，很有可能出现处于低收入临界点的家庭会出现收入反而增高的情况。其实，我们完全不用担心临界收入家庭在有人失业后总收入反而会上升的现象，因为失业保险待遇本身是短期性质的，这种现象也属于短期现象，与给所有低收入家庭劳动者带来的积极劳动的效果相比，这种成本是微乎其微的，而且也是一种正向成本。
3.继续提高失业保险的参保率，强化失业保险基金的使用效果
我国1999年出台《失业保险条例》，可是无论是从参保率还是基金的使用管理情况看，执行力度都非常有限。目前我国失业保险参保率过低，特别是灵活就业人员、自由职业者等非正规就业人员及农民工群体的参保率更低，建议加大执法力度，继续提高参保率，增强失业保险覆盖面，减少失业贫困。此外，我国失业保险基金结余规模庞大且增长速度奇高，而失业保险基金支出规模过小，用于直接发放的失业保险金支出规模更小，如何在现有的失业保险政策下优化基金支出结构，使其发挥更大的保障作用，值得思考。2006年劳社部发5号文件在北京、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东等7省市试点扩大失业保险基金支出范围，试点包括职业培训补贴、职业介绍补贴、社会保险补贴、岗位补贴和小额担保贷款贴息支出等⑤，如果试点成功，将对优化我国失业保险基金支出结构具有积极意义。然而，这7省市试点结果如何，能否向全国推广，现在不得而知。建议尽快对这7省市的试点情况进行总结和评估，探索和建立结余基金使用和效果评价机制，充分发挥失业保险基金在保障失业者生活、提高失业收入及促进失业者积极就业等方面的综合作用。
①《关于领取失业保险金人员参加职工基本医疗保险有关问题的通知》(人社部发[2011]77号)。
②参见《最低生活保障审核审批办法(试行)》(民发[2012]220号).
③城镇低保标准数据，来源于中国民政统计年鉴2001-2012；失业保险金标准数据，来源于中国统计年鉴2001-2012；最低工资数据，来自各地最低工资办法。
④这里将概念放大到失业保障制度，主要是国外失业保险制度和我国失业保险制度不对等，后文会分析具体原因。
⑤人社部发[2009]97号文件为应对国际金融危机，延长7省市试点政策执行时间1年。
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