南京政府行政督察专员制度的法制考察，本文主要内容关键词为：南京论文,专员论文,法制论文,行政论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
南京政府行政督察专员制度研究，是民国地方政府研究的个案性课题，它属于法律制度史和政治制度史的交叉领域。对于这一课题的研究，目前主要集中于这一制度的产生、发展、演变和终结之“史”的层面的探讨和求证（注：“史”的层面的主要成果有：陆建洪的《论国民党政府行政督察专员制度之性质》（《华东师范大学学报》1988年第4期）；沈怀玉的《行政督察专员制度之创设、演变与功能》（台《中央研究院近代史所集刊》第22期，上，1999年）；翁有为的《南京国民政府行政督察专员制度探析》（《史学月刊》1997年第6期）、《蒋经国任职江西省第四区行政督察专员问题补正》（《抗日战争研究》2003年第1期）、《南京政府行政督察专员制度废止时间考》（《历史研究》2003年第1期）等。），而对制度结构的法律设计和制度的实际运作层面则少有涉及。本文拟从法律条文分析和历史实证研究相结合的研究思路和角度，对专员资格和任用的法律设定与实际、专员职权的法律设定与实际、专员公署组织的法律设定与实际、专员公署制度的法律地位与实际等问题加以解读和求实，以深化笔者近年致力的行政督察专员制度和地方政府制度问题的研究。（注：本文系笔者主持的国家2004年度哲学社会科学基金项目《行政督察专员区公署制研究》（批准号为04BZS037）的阶段性成果。）
一 专员资格、任用的法律设定与实际
专员的任职资格，按1932年南京政府行政院通过的《行政督察专员暂行条例》规定，专员由该区内被指定之县长担任，专员的待遇原则上支县长原俸，但于必要时经省府委员会议议决得支“简任初级”俸；[1]军事委员会豫鄂皖总司令部制颁的《剿匪区内各省行政督察专员公署组织条例》仅规定专员为“简任待遇”[2](p474)，但相关法规规定“待遇仅属支俸问题，不涉及任用资格”[3](p39)。这表明，关于专员的任职资格问题，初期并未受到当政者的重视。行政院重视的是行政区的合法性问题，省当政者重视的是统治区内权力受否威胁的问题，积极推行专员制度的时任军事首脑的蒋介石重视的则是如何利用此制直接插手和控制省区政权。关于蒋介石和地方实力派之间围绕专员的任命权的争夺，在有的地方是很激烈的，如在四川“蒋介石初意要紧握用人大权，规定（专员）应由行营直接委派，而刘湘敷敷衍衍，阳奉阴违，始终很少买帐，蒋亦无如之何”[4]。在这种情况下，专员任职的资格根据各派势力的需要而不同，因此，不可能有统一的标准，实质上是由其各自的政治背景决定的。据说在四川的18个区的专员中，南京政府蒋系杨永泰介绍的有6人，刘湘提名保荐的有12人；而在刘湘保荐的人中，有刘湘的嫡系的，有刘文辉系的，有邓锡侯系的，有杨森系的，有熊克武系的，还有的是曾任道尹的官僚。[4]这类情形，在其他实力派当政的省份中，应该同样是存在的，只是目前尚需进一步掌握这方面的实证资料。
专员任职资格的明确规定，见之于国民政府行政院1936年10月15日公布的《行政院审查行政督察专员人选暂行办法》。该办法认定年龄30岁以上并具有下列各项资格之一者，方得为专员人选：1.曾任政务官一年以上者；2.现任简任官或曾任简任官一年以上者；3.对党国有特殊勋劳或致力国民革命十年以上而有行政经验者；4.曾任县长三年以上或最高级荐任官四年以上、办事著有成绩者；5.曾任教育部立案之大学教授二年以上、副教授或讲师三年以上、于地方行政素有研究者。[5](p495)根据1935年12月公布的《公务员任用法施行细则》，政务官系指“须经中央政治会议议决任命之人员”[6](p50)所谓简任职官，根据国民政府公布之《公务员任用法》的规定，主要系指具有以下资格者：1.现任或曾任最高级荐任职三年以上、经甄别审查或考绩合格者；2.曾任政务官二年以上者；3.曾于民国有特殊贡献并致力国民革命十年以上者；4.在学术上有特殊之著作或发明、经审查合格者。[7](p13～14;42～43)（注：其中，1933年3月11日公布之该法，关于荐任职年限规定为二年、政务官年限为一年，且规定简任公务员具有所需各款资格者方可任用；1935年11月13日修正公布之该法，关于荐任职年限规定为三年、政务官年限为二年，且规定简任公务员具4项资格之一者即可任用。）从上述法规来看，对专员的任职资格的规定应是比较严格的，由此可见专员任用之重要。
关于专员的任用，最初，1932年的《暂行条例》和《组织条例》的规定是不同的。前者规定专员由省政府“指定”，省政府委员会议决“遴派”，并咨报内政部转行政院备案[1]；后者规定专员由军事委员会豫鄂皖三省总司令都“委派”[2](p474)。显然，后者任用的规格高于前者。行政院1936年10月15日修正公布的《行政督察专员公署组织暂行条例》，规定专员由“行政院院长或内政部部长提出，呈请国民政府简派”[8](p492)。而行政院同时公布的《行政督察专员资格审查委员会规则》则规定，行政督察专员资格审查委员会设主任委员1人，以内政部部长充任，委员4～6人，由行政院院长就行政院及内政部高级职员中遴派。[9](p496)这时，国民政府统一了原来分制并立的专员制度，专员的任用机构及相关制度也更加法制化。
就专员任用机构的变化，可以看到国民政府力图控制地方的意图。根据有关法规，县长的任命由该辖省民政厅提出，经省政府议决。县长任命权操之于省，国民政府感到难以对县地方政权进行有效的管理，且省权易于坐大。而专员的任命权改为操之于国民政府行政院及其内政部，国民政府便可通过专员进一步控制县地方政权。如蒋介石早于专员制推行之初就说，“须知行政督察专员，一方面为本委员长之特派员，一方面为省政府之辅佐者，作其手足耳目之寄”，“对各县长克收指臂相使、督察易周之效，尤非实施此项专员制度，殆无其他善策”[4]。
专员系管理数县乃至十数县之要官，任期之长短，在相当程度上决定着能否有效行使行政督察之权。任期过短，辖区内各县政情、民情尚不熟悉，何谈有效行使职权？从理论上讲，为官者任期愈长，愈能形成权威和有效行使职权。就专员的情况看，其任用资格是相当高的，即使是在国民政府和地方实力派当政者权力角逐的省份，各方的专员人选也是选之又选的。1936年后，专员任用的资格较前更为严格和明确，选任的范围不限于其一省，其素质当较前为高。而且由行政院及其内政部为决定专员人选的机关，其规格亦较前为高。因此，专员的任期理应相对稳定。而实际情况如何呢？我们且看下表再作分析（见下页表1）。
在对上表分析之前，容笔者先陈述选取地区和时段的考虑。专员的任期是一个动态的概念，因时期、地区不同会有不同的表现。笔者所以选取上述4省分析专员的任期问题，乃出于如下考虑：一是地区分布问题。四川作为分析西南地区的省份很有其代表性，河南作为分析华北地区的省份也是具有典型性的，而浙江、江苏作为分析东南地区的代表在真实性方面也应是没有问题的。二是资料的搜集问题。欲分析专员的任期问题，如果能对所有推行专员制度的省的有关资料进行分析，那自然是最理想的设计了。然而，事实上，很多省份的这方面的资料相当匮乏。在这种情况下，只有选取一些有代表性且有相关资料的省份作为分析的个案。三是时段的选取问题。笔者所以选取河南1932～1936年的材料，一是因为1932～1936年是国民政府从开始推行专员制度到统一专员制度的时期，由此可以观察抗战前专员的任期情况；二是因为这一时期河南省的资料比其他省完整。选取1943～1945年这一时段，可以观察抗战时期的专员任期情况。
表1 川豫浙苏四省专员任期统计
资料来源：此表系笔者根据《民国职官年表》（刘寿林等）、《河南省志·政府志》等资料统计而得。
分析上表，我们可以得到这样两点认识：第一，在时段上，专员制度的制度化趋向随着专员制度的逐渐推行而提高。在专员制度推行的第一阶段（即1937年以前），专员的任期大多较以后的时期为短，而1936～1937年间的任期又较1943～1945年大多为短；换言之，后面的时段的任期较前面时段的大多为长。如河南1932～1936年专员的任期，在11区的先后33位专员中，1年以下的15人，为45.4%，几占半数，占第一位；1～2年的8人，为24.2%，占第二位；2～3年的5人，为15.1%，占第三位；4～5年的3人，为9.0%，占第四位；5年以上的2人，为6.0%，占第五位，排最后。这表明，在专员制度推行初期，专员任期较长的极少，大多任期短暂。这说明，这一时期专员制度的制度化程度尚是很低的。专员大多任期短暂，不能久任其位，除考虑少数因升迁、死亡外，用非其人应该是合理的解释。值得注意的是，1943～1945年专员的任期情况与前时期相比，已有了相当明显的变化：这一时期在河南12区的先后24位专员中，一年以下的3人，为12.5%，占第4位，较前下降了32.9个百分点，下降了3个位次；5年以上的4人，为16.6%，占第三位，提高了10.6个百分点，上升了2个位次。四川1943～1945年专员任期与其1936～1937年的相比，1年以下的无1人，下降了20个百分点；任期1～2年无1人，下降了28个百分点；5年以上的13人，提高了40个百分点。专员的任期显著较以前为长，专员能久任其职，一方面表明用得其人的居多，另一方面也表明专员制度的制度化程度已相当提高。
第二，通过专员任期在地区上的不平衡性现象，可以解读出不同地区各自特殊的政治背景。就川、豫、浙、苏4省1943～1455年的任职情况来看，四川专员的任期最为稳定，在16区先后19位专员中，5年以上的13人，占68%，4～5年、2～3年的各1人，占5.2%，3～4年的3人，占15.7%，2年以下的无。浙江次之，5年以上的7人，占41.1%，1年以下的无。江苏、河南的情况虽有差异，亦应大体略同，1年以下的河南3人，江苏的无人；但5年以上的河南4人，占16.6%，江苏1人，占9.0%。如果联系当时四川是抗战大后方，四川的重庆是国民政府所在地，国民政府对四川的专员的任用自然格外重视，四川的专员任期稳定情况也就不难理解了。而浙江作为蒋介石的家乡，专员的任用蒋同样格外重视，浙江的专员的任期稳定当然也在情理之中。江苏、河南两省的情况与川、浙大不相同，江苏是汪伪政权的核心地带，河南中原地区乃兵家必争之地，专员的处境较川、浙困难得多，显系此两省专员任期较川、浙为短的重要一因。
对国民政府时期专员的任期情况的判断，通过与同时期县长的任期情况相比较才能获得。请看下表（见表2）。
表2 专员与县长平均任期比较统计(%)
职别 省别时段1年以下 1-2年 2-3年 3-4年 4-5年 5年以上
川
36-37年
43-45年
专员
豫
32-36年 13 20.5 15.617.1
4.528.1
43-45年
浙
43-45年
苏
43-45年
川
39-44年
赣
26-40年
县长1946年 58.524.4
10.3
3.91.02.2
浙
1946年
苏
1946年
资料来源：1：专员平均任期由笔者根据《民国职官年表》（刘寿林等编，中华书局，1995年），《河南省志·政府志》（河南人民出版社，1997年）统计而得。2.县长平均任期根据王奇生《民国时期县长的群体构成与人事嬗变——以1927年至1949年长江流域省份为中心》（《历史研究》，1999年第2期）之表8统计而得。
表2所列专员与县长任期之比较，从时间上看，大体上相同。从省份看，都有川、浙、苏三省；豫、赣虽有差别，但由于两省都有大致相同的时段，且同属于中等省份，亦应具有可比性。通过比较可知，专员1年以下的占其总数的13%，而县长竟高达58.5%，专员任期不稳定的比率低于县长45.4个百分点，较县长大为减少；专员任期5年以上的占专员总数的28.1%，而县长仅为2.2%，远高于县长25.9个百分点。如果以2年以下1年以上为不稳定、1年以下为甚不稳定，2～3年为尚稳定、3～4年为稳定、4年以上为相当稳定的话，专员任期不稳定或甚不稳定的较县长为低或甚低，专员任期尚稳定、稳定或甚稳定的较县长为高或甚高。专员任期的稳定事实由与县长的比较而得到证明。
二 专员职权的法律设定与实际
专员的职权是专员制度的一项重要内容。近年来治民国政治史的学者对此问题尚缺乏研究。刘宜良先生（江南）在其《蒋经国传》一书中因蒋经国曾任江西第四区专员而谈及专员职权的大小，他说：“专员这个位子，从权力的意义出发，位高权不大。
对所属县长，能督察不能指挥，在省与县间，担任的是承上启下的职能。”[10](p92)专员的职权究竟如何呢？现在我们对这一问题作一历史考察与分析。
在1936年10月以前，由于专员制度在不同区域分制并立，专员的职权根据《暂行条例》或《组织条例》而轻重不同。
根据《暂行条例》规定，行政督察专员有下列职权：1.督察权。对辖区内各县、市地方行政有随时考察、督促之职权；有向省府和主管厅密报区内县、市行政人员应行奖惩之职权。2.兴革建议权。对于区内各县、市认为必须改革或创办之事，得随时呈报省政府及主管厅核办。3.区内县市行政会议权。有随时召集区内各县、市长及各局长举行行政会议之权。4.巡视权。得定期轮流巡视区内各县、市工作状况。5.军警权。有因维持洽安需要节制调遣区内务县、市警察、保卫团之权。根据《组织条例》规定，行政督察专员的职权较前为重：1.综理区内行政与军事权。得综理辖区内各县、市行政及清乡事宜。2.考核权。有随时考核辖区内各县、市长及其所属员兵成绩之权。3.密报及紧急处分权。有随时向总部及省府密呈县长渎职行为并知照省民政厅予以撤惩之权，且遇有紧急处分必要时，有先行派员代理之权。4.命令权及处分权。有权命令停止（或撤销）及处分区内各县县长违法（或失当）之行为。5.巡视权。每三个月内轮流亲赴区内县、市巡视一周。其巡视旅费由规定支付，不收受地方迎送和供应。6.召集区内县、市行政会议权。可随时召集区内各县、市长及所属局长或科长举行行政会议，讨论地方兴革等事宜。7.军警权。专员兼任该区保安司令，管辖、指挥区内各县保安队、保卫团、水陆公安警察队及一切武装自卫之民众组织。
就《暂行条例》规定而言，专员除督察权外，尚有另外行政会议权等4项权力，尤其军警权不能说不重。《组织条例》规定专员的数项权力中，除巡视权和会议权较轻外，其他5项是相当重要的行政权和军事权。所谓综理区内行政与军事，俨然一区军政首长。考核权既具有督察性质，又具有行政性质；密报具有督察性质，紧急处分权则具有行政性质；命令权及处分权显系行政性质。刘宜良先生所说蒋经国任江西第四区专员，江西是按《组织条例》实施专员制度的，而当蒋经国任此专员时，专员制度已于1936年10月以《组织条例》模式为基础统一体制，专员制度愈益强固，专员的职权愈来愈大，所谓“位高权轻”之说似只能是刘宜良先生一家之言，与历史事实未必完全契合。
1936年10月国民政府行政院公布修正之《行政督察专员公署组织暂行条例》，[8](p491～494)对于专员权力的规定，较前更为明确，其本职之权有如下10项：1.审核及统筹区内各县、市行政计划或中心工作之权。如果说审核权有行政与督察性质的话，统筹权则显属行政性质了。2.审核区内各县、市地方预算、决算权。此前的两个条例均未涉及财权。3.审核区内各县、市单行法规权。4.巡视及指导区内各县、市地方行政及自治权。巡视权有督察和行政性质，指导权则系行政性质。5.考核区内各县、市行政人员工作成绩权。 6.奖惩区内各县、市人员权。7.召集行政会议权。8.处理区内务县、市争议权。9.颁行区内单行规程权。此项权力前两个条例均未涉及。10.办理省政府交办事项。专员除上述10项权力外，规定还有如下权力：1.军警权。除特殊情形外，专员需兼任保安司令，有指挥、监督区内保安团队和警察权。2.兼任县长表率权。抗战开始后专员不再兼任县长，则此权消失。但此权的消失，非但意味专员权力的削弱，实意味专员权力和地位的提高。对于专员的上述各项职权，在该条例的具体条文中又有进一步的阐述和说明，如在第十一条阐述了命令权及处分权，在第十二条阐述了密报权。
1936年10月所颁此条例与1932年8月的两个条例相比，对专员的权力的规定较前更为详细和具体，而且增加了区内财政审核权、各县市争议处理权、单行法规制颁权。随着抗战军事的进行，专员的权力再一步得到不同程度地扩大。如湖南省的专员兼保安司令还兼任有战区伤兵管理处处长、无限电台区台长、团管区司令、新生活运动促进会主任委员等职；湖北省专员兼司令还兼任有区动员委员会主任委员、防空指挥部指挥官、防空专员、团管区司令等职；贵州省专员兼司令还兼任有国民义勇常备大队长、专员驻在地防空处长、中国航空建设协会省分会征求队长等职；浙江省专员兼司令还兼有区税务处监督、国民抗敌自卫团区司令、团管区司令等职；广东省专员兼司令还兼有防空指挥部指挥官、赈济会难民救济会主任等职。另外，专员兼军法官的省份有四川、浙江、贵州、湖北等省。[11]由此可见专员职权的广泛。
法规所定专员的权力重要而广泛，在其权力的运作中实际情况如何呢？专员对县长的权威性是考察专员权力的一个重要参照系。根据曾任陕西南郑县县长的高应笃先生的回忆，当年在其该县长任内，因与邻县发生地界纠纷，高县长“一面请示专署，一面报告省府”，而该辖区专员误认为高县长“不应该呈报省府”，是“不服从”专员的表现，因而表示不满。该区专员的不满和误会，使高县长认为“长官既有误会，以后不好共事”，便要求请辞或调县，结果致使高县长另调他县。[12](p67)专员本无撤免县长法定之权，事实上该专员也并未有逼迫高县长辞离的行为，而仅因该区专员的不满态度高县长便得出长官误会不好共事的结论并导致另调的事实本身，足以说明专员对县长的权威与其去留的影响。县长的任命权法定于省民政厅，但专员对所属县县长在事实上有推荐权，如抗战期间河南修武县的刘明德县长即为该区专员张傧生“亲自向省府推荐的县长”[13]。新任县长上任，先要晋见专员；县长上任宣誓，专员须派员监誓。[14][15]可以说，专员对县长的任用和去留有着相当的作用和影响，应无疑问。
专员对辖区地方事务的管理是全面的。根据1936年10月行政院公布《行政督察专员办事成绩考核办法》的列举，专员办理如下事项：1.办理中心工作事项；2.办理地政事项；3.整理地方财政事项；4.整理田赋事项；5.办理保安及警察事项；6.办理保甲及训练壮丁事项；7.办理建设事项；8.办理教育事项。[16][497]上述8项事务，包括了政治、经济、军事、文化教育各方面的内容。
可见，专员的职权是广泛的、全面的，也是很大的。当时有的学者指出：“就其权力言，则行政执行权与行政督察权及军事权集中一身，在辖区以内，行政督察专员权力之大，不啻一国元首。凡专员之所为，既有武力为其后盾，复有督察权庇护之，以是而得为所欲为，凡专员之所是者，人莫敢非之，凡专员之所非者，人莫敢是之。”[17]
专员不仅对区内重大事务有统筹权、行政执行权和督察权，而且对区内的一般性事务以至很小的事情也需过问。如四川省永川县临江实验乡需要2名教师到该乡农校任教，也须报呈专员批准。[18]专员在过问这类事情时，其权威性是不容置疑的。例如，四川省永川县政府因维修县城东北门及监狱了望所，其费用原计划需32.3元，后因材料费涨价、工价上涨等原因，所需实际费用超支60.14元，该县罗宗文县长为此呈请专员允准在预备费项下动支。该区沈鹏专员在批阅此呈文时，严责其“超过原预算数，将近两倍，当初估价时，何其草率若此？”予以驳回。[19]此例可证专员对区内事务管理细密与具体的程度。
专员权大（注：说专员权大，只能是相对的一般而言。当时甚至有认为专员职权不够而要隆其职权的。），管理事务又多，而专员个人的能力和精力又是有限的，那么，专员一般管理多少县（市）呢？应该管理多少县（市）比较适宜呢？这是与专员权力相联的一个问题。
专员管理县（市）的多少，不同省份不同，同一省的专区辖县也并不相同。
我们现在对1935年江苏、安徽、江西、湖北、河南、浙江、福建、贵州8省的专区辖县的情况作一考察。据统计，1935年江苏省共有10个专区辖县60个，各区分辖4～9县不等，平均每区辖县6个；安徽省10区辖县58个，各区分辖4～8县不等，平均每区辖县5.8个。江西省8区辖县82个，各区分辖7～12县不等，平均每区辖县10.25个；湖北省11区辖县69个，各区分辖4～8县不等，平均每区辖县6.27个；河南省11区辖县110个，各区分辖6～14县不等，平均每区辖县10个；浙江省7区辖县47个，各区分辖5～12县不等，平均每区辖县6.71个；福建省10区辖县62个，各区分辖5～9县不等，平均每区辖县6.20个；贵州省11区辖县81县，各区分辖5～10县不等，平均每区辖县6.36个。（注：根据《内政部年鉴·二十四年续编》（一）（商务印书馆，民政篇，第217页）统计而得。）上述省的区辖县情况，虽然各不相同，但除江西和河南外，甚至上平均是一区辖6县左右，如果加上江西和河南这样辖县较多的省，应当平均7县左右。当然，由于区划的调整，专区辖县也是变动的。但即使有所变动，对7县这个平均值是不会有大的影响的。
在一般情况下，专员辖多少县比较适宜，这在理论上和事实上都是一个难以回答的复杂问题，而且由于地区和时期的不同不可能有一个硬性的数目标准。不过，限于专员的地位、能力和精力，专员辖县也应该有一个比较适宜的波动范围。专员辖县过少，就会造成管理人才资源和财政资源的浪费；辖县过多，就会造成专员力所不逮、顾此失彼甚至敷衍塞责的情况。由于专员制度系借鉴民国道制而设，专员辖县数以多大范围为宜，我们可以通过与北洋政府时期的道辖县的情况作一比较而获得认识。
民国北洋政府时期的道辖县，也以上述诸省为例作一比照，河南省共4道辖108县，平均每道辖27县；安徽省3道辖60县，平均每道辖20县；江西省4道辖81县，平均每道辖20.25县；福建省4道辖61县，平均每道辖15.25县；浙江省4道辖75县，平均每道辖18.75县；江苏省5道辖60县，平均每道辖12县；湖北省3道辖69县，平均每道辖23县；贵州省3道辖69县，平均每道辖23县。上述诸省之道平均每道辖县在20个之多。一道辖县少则十几，多则几十，有的辖县达40多个。（注：根据钱实甫：《洋政府时期的政治制度》（中华书局1984年版，第287～289页）统计而得。）道区之大，最初本是袁世凯为“废省存道”之用，袁之动机姑且不说，就行政角度而论，鉴于中国省大、辖县过多以至难以管理之因，废省而存道，实行道县两级制，未尝没有行政管理上的合理性。而事实上，省未废，袁死后道亦存而未废。但道区辖县过多、辖区过大，由于道区机构、人员所限，道区长官权限所碍，道区机关之设反而“既了无实权，更无所事事，仅为省与县之间一承转机关，未收监督县长之功，适见积压公文之弊，其无益于地方行政之革新策进”[20](p471)。道的弊端既为国民政府主政者所认识，其在创设专区制度时，自然会考虑到辖县范围适宜与否的问题。这应该是专区辖县较道区为少的重要原因。
专区辖县的范围以多少为宜，应有其根据。我们可以拿清代府辖县的情况作比照来判断专区辖县的问题。清代的府和州（清代的州分与府平级的直隶州和县级州，本文指与府平级的直隶州），其地位与专区相似，是介于省县之间的中层政权机构，上面虽有道，但如盐道、粮道等只能是管理专门行业的机构，实际上不是一级政权机构。为了对比方便，我们仍以前面所提的河南等8省府和州辖县的情况为考察对象。清代河南省有府8、州3，其数与此专区数相当；浙江省有府11，与此专区数接近；江西省有府13、州1，与此专区数接近；其他湖北省有府10、州1，福建省有府9、州2，贵州省有府12、州1，江苏省有府8、州3，[21](p175～181)与南京政府时期的专区数皆比较接近。南京政府时期的上述省份所辖县数，和清代的省辖县数相比，变化很小，因此，各省专区所辖县数应与清代府、州所辖县数大致相当，应该是可信的。而清代的府、州，又是在秦之郡制、汉之州制、宋之府制和州制的基础上发展来的，专区的区划既与清代的府、州相当，那么，说专区的辖县幅度有其历史上的依据，又是历代地方中层行政区划发展的结果，这一说法应该是站得住脚的。因此，专区辖县的范围和幅度，基本上应该是有历史合理性的。
三 专员组织的法律设定与实际
考察专员的组织是一个颇为棘手的问题。这是因为，专员的组织的设立，不仅最初有按《组织条例》与《暂行条例》的不同，还有按甲、乙、丙三等划分的不同，更有实际编制与法规所定的不同，厘清其演变及名与实，这些，都是我们应予特别注意的。
根据《组织条例》（1932年）和《剿匪区内行政督察专员公署办事通则》，专员公署除专员外，设秘书一人，掌管机要及专员指定事项；设一、二、三、四科，分掌民政、保安、财政、建设等事项；除专员和秘书外，设置署员4人、事务员6人。专署法定编内行政人员12人。此外，得聘参事5～9人，参赞署务或赴县乡调查及指导，参事为无给职。在军事保安方面，除专员兼任司令外，设副司令1人、参谋1人、副官2人。以12人编内行政人员之力，管理全专区行政事务，决非易事。稍后有研究行政学的学者已注意到，“以一专员公署，并兼理一县之事务，决非条例所设一秘书，四署员，及六事务员所能胜任”[22](p155)。因此，依《组织条例》各省之专区组织，与其条例并非无出入之处，如安徽省第八区专署，就设有秘书1人、科长4人（第一科长由秘书兼任）、科员16人，另有管卷员、税收管理人员等等。[22](p155)
根据《暂行条例》，专员在其所任县政府内仅“附设办事处”，办事处除专员外，设秘书1人、事务员2人、书记2人。专员办事处包括专员在内，共仅6人。实际上，在具体实施该条例的过程中，亦有变通。如河北省系“援照行政院所订专员条例，临时设置滦榆、蓟密两区行政督察专员”，该两区专员均设置公署，并制定《河北省行政督察专员公署办事细则》报行政院通过。该细则规定，专员公署设秘书1人、署员1～3人、事务员2～6人、书记2人，较院颁条例人员为多。[23](p223)江苏省亦按照院颁条例设置专员分署，除专员外，设有秘书1人、科长2人（两科）、科员4人、参谋2人、副官2人，必要时得任用侦探、书记若干人，[23](p219)亦较院颁条例人员为多。
专员机构设置不仅有依《组织条例》和《暂行条例》之分，还有甲、乙、丙等之别。根据1934年4月军事委员会南昌行营治字第5362号训令所订编制为依据，专员公署分甲、乙、丙三等。甲等专员兼理县长，职员人数编制多，除专员外，有秘书1人、署员4人、技士2人、事务员6人、区保安副司令1人、参谋2人、副官2人、雇员2人、录事8人、卫士8人、侦探6人、传令兵8人、工役12人、马夫3人、伙夫3人、马乾3人，共69人；乙等专员不兼县长，有直辖团队，职员人数编制次之，除专员外，有秘书1人、署员2人、技士2人、事务员4人、区副司令1人、参谋2人、副官2人、雇员6人、录事6人、卫士6人、侦探4人、传令兵6人、工役10人、马夫3人、伙夫6人、马乾3人，共65人；丙等专员不兼县长，又无直辖团队。职员人数编制最少，除专员外，有秘书1人、署员2人、技士2人、事务员4人、区副司令1人、参谋2人、副官1人、雇员3人、卫士6人、侦探4人、传令兵6人、工役9人、马夫3人、伙夫3人、马乾3人，共59人。[17]在这里，我们可以看到专员公署的具体内部编置。就其原则看，仍是依《组织条例》为基础的。就其整体来看，其机构也是比较简单的，机构等级的差别也并不突出，其经费差别亦不应很大。值得注意的是，其甲乙等级之分的标准，显以兼否县长为要，而如本文前已所述，抗战开始之后，专员不再兼任县长，此后其等级划分依据为何，尚待资料说明。
1936年10月15日修正之《组织暂行条例》统一体制后，专署规定除专员外，设秘书1人，设2～4科，科长2～4人，视察1人，技士1～2人，科员2～4人，事务员3～6人。此外，规定另组区保安司令部，除专员兼任司令外，设副司令1人，参谋1～2人，副官2人，军法官助理员1人，办事员1～4人，书记2人，并得招募士兵若干人。[22](p157)应该说，就专署行政机构来看，与《组织条例》相比并无大的变化，只是人员编制较前有增加，更具弹性，以适应专署各不同等级的编制，并新增加“视察”一职、废除原“参事”一职。而就军事方面来看，此次明确规定另组区保安司令部（注：在此之前，1934年4月31日军事委员会委员长南昌行营公布《各省保安制度大纲》规定，省分区设立保安司令部。见孔庆泰等：《国民党政府政治制度史》，安徽教育出版社1998年版，第609页。），并得自主招募士兵，其军事功能较前强化。
1941年3月重庆国民政府行政院以“勇一字第16532号训令”颁发《战时各省行政督察专员公署及区保安司令部合并组织暂行办法》，[24]该办法规定，专署机构与区保安司令部合并，其组织名称定为“某省某区行政督察专员兼保安司令公署”。公署设专员兼区保安司令1人，上校副司令1人，秘书1人，科长2～3人，视察1～2人，技士1人，技佐1～2人，科员4～6人，中、少校参谋各1人，同军法助理员1人，会计员1人，办事员6～9人，书记8～9人，共29～38人。从法规上看、专员公署组织由此定型。
事实上，专员公署机构的设置情况与法规所定有一定的距离。一般而言，实际状况较法规所定的机构要大，职员要多。如四川省第三专署，有民政、财政、建设、教育、总务四科和一秘书室，文职人员有28人，武职人员19人，工役14人，共60多人。[25]湖南第十专署1947年以后设有两科九室，第一科为民政科，管民政、教育；第二科为财政科，管财政、建设；其他九室是会计室、统计室、视察室、机要室、秘书室、人事室、参谋室、副官室、军法室。后参谋室又扩大为两个科。另有无限电台通讯人员。其职员、官佐共有40余人。[26]河南第一专署1947年1月时设有两科数室，文武职员达73人。[27]专署的编制应该说是比较精简的，而且事实上由于无论一些专署的实际编制和人员如何与法规不同，但其经费却是按其由省政府统一制定的标准拨发的，因此，专署的实际编制和人员的上下波动情况与其法规所定不应有过大的出入。对专署的编制情况的评价可以通过与县政府的比较而下结论。国民政府时期的县政府组织编制虽几经变动，但就其整体情况看，是比较健全的，一般以民政，财政、建设、教育、军事五科及秘书、会计两室为原则。[28](p498)就此而言，专署的机构与编制是简易型的。这可能与专署始终未获法定一级政府地位有直接关系。
表3 1935年6～12月河南省专员公署与县政府经费比较统计（单位：元）[29](p510～514)
月份专署经费数额专署数 县经费数额 县政府数
6月
36800.0011 57530.00 112
7月
41400.0011 95218.00 112
8月
41400.0011 36898.00 112
9月
41400.0011 67888.00 112
10月 78200.0011 111255.40112
11月 59800.0011 121526.00112
12月 63480.0011 157342.00112
合计 362480.00
11 647558.40112
每专县5492.12 1
963.62
1
表4 1936年1～6月河南省专员公署与县政府经费比较统计（单位：元）[29](p514～518)
月份专署经费数额 专署数 县经费数额县政府数
1月
62429.70 11 74033.50
112
2月
39429.70 11 80176.15
112
3月
35558.20 11 132084.05 112
4月
115289.00 11 186781.45 112
5月
35358.80 11 121055.55 112
6月
48639.95 11 100283.00 112
合计 336705.35 11 694413.70 112
每专县5101.59
1
1033.351
影响行政组织能否正常运作的因素除其行政编制是否合理外，还有经费是否充足这一重要因素。（注：专署经费，据内政部1936年10月有关定制，为甲等每月4920元、乙等4070元、丙等2900元。见萧文哲：《行政督察专员制度研究》，重庆：独立出版社1940年版，第35页、105～106页。）专署的经费实际情况，我们通过河南省拨专署的经费与其拨县政府经费的比较中可窥知大概。现以河南省1935年6～12月和1936年1～6月专署经费与县政府经费的情况为例作一统计（见表3、表4），再作分析。
通过上述表3表4可知，河南省11个专署1935年6～12月的财政经费总额为362480.00元，而112个县政府同期的经费总额为647558.40元，11个专署的经费相当112个县政府经费的50%多。平均每专署月经费为5492.12元，平均每县政府月经费为963.62元，平均每专署的月经费是县政府的5.7倍多。该省1936年11个专署1～6月的财政经费总额为336705.35元，而112个县政府同期的经费为694413.70元，虽然专署的经费比上年有所减少、县政府的经费比上年有所增加，但11个专署的经费仍接近112个县政府经费的50%。平均每专署月经费为5101.59元，平均每县政府月经费为1033.35元，平均每专署的月经费是县政府的4.9倍多。如前所分析，专署的机构和人员并不一定比县政府的多，而专署的经费显然要比县政府宽裕得多了。而且，就实际情况而言，河南专署经费显然要比内政部规定多得多。当然，南京国民政府时期，财政困难始终相随，所谓“宽裕”也不过是比较而言罢了。抗战期间，财政经费困难，当时有人对专署经费的困难情况进行了考察，指出“考察各省专署之事实，有因经费困难，仅列乙、丙两等者”这一情况[11]。
四 专员制度的法律地位与历史地位
南京政府专员制度自1932年确立到1949年在其政权溃败中终结，几与国民党在大陆的统治相始终。专员制度作为该时期地方政府的政治制度，在民国史上、民国政治制度史上，以至在中国政治制度史上具有何种地位呢？
有的学者认为，南京政府的专员制度是为巩固其统治而设立的，其实质是反动的，其存在的历史价值整体上是应被否定的。[30]笔者认为，评价一项地方制度的历史地位，不能简单地从性质、实质上作结论，更不应以性质为由不加分析地予以否定，而应历史地、全面地考察评价其地位、作用和影响。
要回答专员制度的地位和作用问题，笔者认为，首先须回答这一制度的设立是否为中国地方行政管理所需要。
我们知道，中国地域广大，历史上地方政权组织体系或三级制或二级制，各代不定，但基本上自唐代以后多实行地方三级管理体制，尤其自元代实行省制后，三级制乃为必用之制，甚至有地方四级制趋向。南京政府建立后，根据孙中山先生的《建国大纲》等遗教，改北洋政府时期的地方三级制为两级制，但由于中国省的区域面积过大而置县过多，使省对县的管理发生诸多困难和问题。正如蒋介石在阐述其推行专员制度的理由时所说，“我国省区大都地域辽阔，交通不便，所辖县治，多者逾百，少者亦六十以上，遂使省与县之间上下远隔，秉承督察，两俱难周，以故省政府动有鞭长莫及、呼应不灵之苦”[20](p471)。蒋之所言并非没有道理。地方政府制度研究的资深学者程辛超先生就指出：“中国的省，管辖区域较大，所辖的县也较多，由省直接统辖其所属的各县是有困难的，省与县之间应有承上启下的一级。中国的地方政府制度由两级制演变为三级制，是历史发展的必然结局。”[21](p212)
这种省区过大之弊，当时已引起有识之士的关注，如鉴于省区过大，有的提出缩小省区之议。国民党政要伍朝枢、陈铭枢就在国民党三届四中全会上分别提出缩小省区案和改定省行政区原则案。两案所提要旨均为省区应酌量缩小，重划省区。伍朝枢所提议案认为：“吾国行省幅员大、交通（阻）梗、民情异别、畛域深，且便于军人割据，宜缩小省区，每省分为二、三。法国革命改四十省为八十州，是其例也。”[31](p337)陈铭枢也提到省区过大便于军人割据这一情况，他进而认为，“省区过大，则省长对于各县自治之督察不易周密”，并提出缩小省区的办法为“依旧道区为标准”，即以被人指责的袁世凯所制定的道制为合理，这颇耐人寻味。其缩小省区的理由除“军人割据”这一情况是当时中国历史发展中一个特殊情形外，都提到省区太大这一实情，实际上都隐含了现行省县两级制不合于行政管理需要须进行改革这一问题。值得注意的是，在陈铭枢的提案中，除陈作为提议人外，连署的人竟有胡汉民、孙科、林森、戴传贤、吴敬恒、张人杰、王宠惠、叶楚伧、杨树庄、陈立夫、何成浚、刘文岛、李文范、刘峙等14位国民政府要人[31](p341)，这说明改革现行省县两级制已成为其共识。对于此等缩小省区提案，国民党中央三届四次会议认为此事“关系重大，有研究必要”[31](p337)，国民政府内政部长黄绍竑曾明确表示正在“拟具缩划省区方案”[32](p457)。但在当时缩划省区案“一时不能实行”[32](p458)的情况下，在省县之间增设一级行政管理机关实为一种必然的现实选择。
专署这一层级机关的设置固然必要，但对于专署这样一级行政管理机关的层级地位，不同法规有不伺的规定和解释。《暂行条例》规定专署为辅助省政府督察区域内各县市地方行政的临时行政机关；《组织条例》把专署作为省管理县市的常设机关；《组织暂行条例》规定专署为省政府的辅助机关，所谓辅助机关，即是作为省管理县的派出机关，而不是正式的一级行政单位。在上述三部条例中，事实上均认为专署不是一级行政单位，其原因主要是囿于孙中山先生省县两级制理论的限制。如蒋介石在解释专员之管区的性质时就特别说明：“行政专员所管之职务如一省中之民政分厅，只系横面之扩张而非纵体之层迭。”并强调，此制“按之省、县二级制，固根本不变，即与总理建国大纲之规定，亦依然锲合”。[20](p472)可以说，专员区之设，明明是纵体之层级（无论是实级还是虚级），但其创制者包括蒋介石都加以否认，并强调专员制符合建国大纲省县二级制规定，其用意显然是怕别人利用专员制作为抨击其背叛孙中山事业的借口而已。实际上，在国民党制定的文件中，有时就把专区作为正式一级行政机构，如抗战期间国防最高委员会第153次常会通过的《战地党政军组织配合运用办法》，明确把战地行政机构分省政府级、行政督察区级、县政府级三级，并简称为“省级”、“区级”、“县级”[33](p390)。
对于专虽区层级的属性，当时的学者就有不同的看法，有的认为是事实上的一个层级，有的认为不是，聚讼难定。现在有的学者提出，从1932年8月到1936年初，是专员制度由临时向事实上的一级地方政府转变的时期；1936年10月到1948年5月，专员公署基本上成为一级地方政府的实体。[30]有的认为，专员区制度是介于省县之间的一个虚级，即是一个辅级。省县是实级。[21](p223)笔者认为，从法律方面来考察，说专员公署是个实级缺乏法律根据；从专员对县市的管理的事实考察，说专员公署是个实级虽不无道理，但把专署机构与省、县相比，专署机构又显得不够健全，如前所分析的那样，是属于简易型的。因此，说专署是处于从虚级向实级过渡的一个层级，无论从法律方面考虑还是从事实方面考虑，应该是站得住脚的。
要回答专员制度的地位和作用问题，笔者认为，其次还要考察这一制度在推行过程中是否发挥了其行政层级应有的作用。
专员制度实行后，当时对其评价就见仁见智，泰否各半。否定专员制的论者，多从其不符合孙中山先生的建国大纲省县二级制的规定这一即定观点出发；赞成专员制的论者，则既肯定专员制推行中的成绩，又指出存在的缺点如财政支出的增加、有的专员不督不察、专员个人能力有限与职权任务过大的矛盾等，并提出诸如扩大专区与提高专员职权、划清专署与省府县府责权等改进办法。[11];[17];[34]在赞成专员制的论者中，有一个值得注意的理论倾向，即：认为专员制仅是地方政府改革的第一步，地方改革的目的是缩小省区，实行地方二级管理体制，或曰省（小省）县二级制，或曰州县二级制，或曰道县二级制，其实质基本是相同的。今天看来，缩小省区的地方二级制确有其道理，但地方改革的成本较大，须从长计划。在省、专区、县三级管理体制下，只要专区一级发挥其层级作用，在一定时期内这种管理体制应该是有其存在的合理性的。
根据我们在前面第二部分对专员职权的考察，可以说，专员公署对县市的管理是有效的。除了在前面对史实所作的考察外，在此再举两例以作分析。
1940年4月四川省第三专区保安司令部刘惠伯出查该专区合川县三区保甲编制时，发现该县二区官渡镇商帮自印小票流通世面，遂将此情形呈专员沈鹏。沈鹏认为，此票贻害社会，扰乱金融秩序，应即严令禁止该票行使，并责令该县“查明收集销毁，以后不得再有任何类似此项票券发现，以杜弊害”。[35]
此例表明，专员不仅是治官之官，也是治民之官。专区作为一个行政单元，专员对区内社会的管理权是自主的。
还有一例，表明专区作为一个行政单元的鲜明特性。1949年11～12月，人民解放军进军川东，四川省第九区行政督察专员李鸿焘在人民解放军的策反和争取下，通电并转辖区各县政府、参议会，“拥护毛主席泽东领导之新政府”，“欢迎解放军”，“本区各县已经和平解放。该县所有档案不得焚毁，各机关人员仍应照常办公”，“各县治安应切实维持，并饬所属各乡镇与解放军切取连（联）系”，从而促成了该专区的和平解放[36]。
此例表明，在专区权力的运作过程中，专区显然是一个区内各县之上的行政区层级单元。
专员公署在其实际的权力运作过程中，应是发挥了其应有的层级作用的。当然，在某情况下、某时期内，存在有的专员不督不察的情况，也存在有的专员滥用权力的情况，但不能以这类个别情况否定专员制度的实际作用。
要回答专员制度的地位和作用，笔者认为，还要考察专员制度在地方政府制度演进中的地位和影响。
专员制度在中国地方政制史上具有承前启后历史地位。前已论及，专员制度可以说上直承历史上之府、州、道制，不再赘言。而其下启之制，抗日战争时期中国共产党领导的各敌后抗日根据地民主政府，均采用了专员区公署这一层级制度，[37]据统计，截止到1945年3月，各抗日根据地共建立了104个专员公署；[38](p510)中华人民共和国成立后直到文化大革命前曾将专员制推行于全国，文化大革命期间将专区改称“地区”，行政首长仍称“专员”（“地区行政区”这一概念现也将成为历史（注：据悉，1999年中国现存的72个地区行政建制于该年开始的地方政府机构改革中被撤销，而“地级”的市领导县的行政体制在中国全面确立。个别不够成立“地级市”条件的地区，要逐步撤销。《中国资产新闻》，1999的年8月11日，转见《地方行政体制改革将有重大举措》，《报刊文摘》，1999年8月19日。但学术界对今日之“地级市”的实级地位颇存争议。这种争议在2004年形成热点，颇受关注。比较谨慎的看法是，维持地级市的区划框架，关键是政府转变行政职能，从管理向服务转变；以民政部区划地名司司长戴均良为代表的专家认为，中国行政区划“省”级规模过大，应由目前34个改为50个左右为宜，“地”级管理层可以逐步撤销。）），其专员区及地区的区划、位置、幅度、公署驻地多与国民政府的情况基本类似。今之市制，又是直接从地区行政制度演变而来。可以说，当代中国地方政府制度的某些方面是直接承继国民政府的专员制而来，其影响之大之深值得史学家和政治学家深入研究和总结。
五 结语
制度可以说是社会的支柱，是文化的象征。而制度变革则可谓是考察社会生活变革的镜子。南京政府时期地方专员制的设置及其演变，不仅反映了民国社会与民国政治制度变革的幅度和深度，也凸现了社会生活、社会思想文化与政治法律制度双向互动这一历史进程。
通过对南京政府行政督察专员制度的法制考察，我们可以有如下基本认识。
第一，南京政府行政督察专员制度是一种具有行政职能和监察职能合一的地方行政制度。与北洋政府时期的道制相比，专员制有着更具现代化制度的特点。北洋道制，道区划分缺乏科学性，一道往往辖数十县，几同一省，道署虚悬在上，无法对辖县实施其应有的管理和监督职能；而专员公署则一般辖县在10个以内，在日益复杂的现代社会情况下，其管理幅度较之道制是比较适宜的，其管理的效能比道制也是理想的，是符合现代行政管理灵活、适度和效率原则的。而且，北洋政府道制是承晚清道制而来，它保留了较多的传统官制的特色，如它在组织上基本上仍往往保留了传统幕僚制的特色，实际上缺乏科层分工，道员也往往多为晚清旧官僚；专员制则系现代行政制度，有明确的科层分工，从专员到署员在任用上有制度上的规定，专员也多为具有现代管理学识和经历的新型知识阶层（关于专员群体的研究另文专论）。
第二，专员制是近代中国中央政府利用制度和法律进行区域控制、区域管理的一种新的试验，这种实验基本上是符合社会需要的。近代以来，由于中国社会的剧烈变动，社会经常处于失控状态。省，往往是与中央政府对抗的基本单元；县，则往往是与省和中央对抗的一分子。而专员由中央政府任命，对有异心的省当局，是一种威慑；对县政府，是一种控制。而这种控制的实施，是通过法制的途径来实现的。这种新的治理途径的尝试对于中国的政治家来说，既具有现实挑战的被动性，也具有社会转型大潮中的应然性与自主性。
第三，所谓政府法制化，主要应包括依法建政和政府依法行政两个方面。就行政督察专员公署的构建而言，如笔者在其他有关专员制的拙论中所显示的那样，无论是其初创时的建制还是后来的改制以及调整，都有相应的、具体而明确的组织法规依据。就专员的资格与任用、专员的职权与辖区、专署的组织与经费等方面看，应该说既是依法建政的，也是依法行政的，而且其法制化的水平和程度与我们以往对国民政府的过低估计是有相当的距离的。当然，如本文所示，专员制度的法制规定与实际情况往往有一定的偏离，但由于这种偏离没有影响到制度的基本运作，则表明专员制度的实施基本上是应肯定的。但由于中国区域广大，各地情况不同，在具体问题上应给予具体的分析。
第四，专员制度是考察民国时期地方政府法制现代化转型的一个视角。从某种程度说，专员制度是近代新知识与中国行政管理需要相结合的产物，是一种制度创新活动。专员制度是南京政府创设的一种新型的政府制度。它不同于省制、县制和以往的道制、府制和州制。它是一种新型首长负责制，是西方行政法学、行政学和行政管理学思想融入中国管理与法律制度的反映，尤其应与当时所提倡的“科学主义”与行政效率观念相关联。这一管理思想，对新中国成立后的地方政府制度建设乃至今天的地方政府改革，亦应具有借鉴的价值。