积分权益制：兼顾户籍改革多重目标的普惠型制度选择，本文主要内容关键词为：户籍论文,权益论文,积分论文,目标论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
城镇化是中国未来社会经济进一步持续发展的最重要的驱动力之一，推进以人为核心的新型城镇化是新一届政府施政方略的重要内容之一。中国的城镇化进程在过去30多年间不断加速，在过去10年中间，城镇人口每年增加1.3个百分点，到2012年中国城镇化率已经达到52.6%①，也就是说，有大约7亿中国大陆人口是城镇中的常住人口。在这7亿人口中，还包括近2亿的农民工群体，虽然他们中的许多人已经在城镇中生活工作了许多年，他们的家庭也可能已经长期生活在城市之中，但他们还只是统计学意义上的城镇常住人口，在实际身份上并没有发生根本性的改变。快速城镇化在一定程度上是以在中国城市中形成新的二元结构为代价的，而自20世纪50年代开始实行的户籍制度就很自然地被视为造成这种社会割裂的最大的制度性根源，户籍制度改革也就成为政府近年来一直大力推动的社会改革之一。 我国中央政府已经明确提出，要通过四大战略重点促进城镇化健康发展，具体来说，包括有序推进农业转移人口市民化，优化城市化布局和形态，提高城市可持续发展能力，推动城乡发展一体化[1]。其中，统筹推进户籍改革和公共服务均等化则是有序推进农业转移人口市民化的一个重要的突破口，在我国城镇化战略中具有十分重要的作用。 一、理性认识户籍制度的历史作用和改革经验 户籍制度对城市化进程的扭曲已经得到很多的关注和反思，而户籍制度曾对城市管理发挥过一定的积极功能也应当得到肯定[2]。中国现行的户籍制度最初只是一种人口的登记管理制度，用以识别公民的身份、亲属关系、法定住址等。随着中国社会经济的发展和变迁，它逐渐被赋予了很多新的功能，发展成为一种身份甄别机制，成为政府实行的公共产品和公共服务(教育、医疗、就业、社会保障等)差别性分配的制度载体。 改革开放以后，户籍对于人口机械流动的限制有所放松，城乡、城城之间的人口流动变得相当普遍，形成古今中外史无前例的人口大流动。如果说由内地农村流动到城市和沿海地区的数亿农民为中国经济增长提供了潜在的充足的劳动力资源，那么在一定意义上城乡二元体制以及由此产生的非正规就业等现象是中国经济得以迅速发展的制度性安排，也是中国人口红利得以充分实现的关键因素之一。实现人口红利的人口学前提条件首先是要有充足的年轻劳动力资源，同时这些劳动力必须能够充分就业。正是因为如此巨量的进城农村劳动力被排斥在城市福利和保障体制之外，否则中国城市的工业的发展不可能那么廉价，中国的产品也不可能以那么低的价格销售到世界各地，中国也不可能在短期内成为世界工厂。同时，我们也应当看到，基于户籍制度的这种城市新二元体制也为城市政府调控人口与社会经济发展特别是城市公共服务资源的供求关系提供了一种政策工具。因此，从整体结果来看，我们应当充分肯定户籍制度在中国社会发展特别是过去30多年间经济持续增长过程中所发挥的积极的作用，当然我们同时也应该清楚这个作用的发挥是以剥夺农民、剥夺农民工社会权利和社会福利为代价的。 在这样一种制度安排下，城市与农村、不同城市的公民之间的权利与福利是不平等的，主要表现为人权、财产权和公共服务三大不平等[3]。“农业户口”和“非农业户口”的区别，不仅从地域上划分了“城里人”和“乡下人”，更重要的是不同户口类型公民对应的经济待遇和福利制度也由此确定[4]。同时，以户籍制度为基础的城市内部的新二元体制将外来人口排斥在城市主流社会之外，导致了产生新的社会不平等。外来人口虽然同样为城市建设和现代经济的发展作出了贡献，是城市社会的重要组成部分，但未能公平地分享城市发展的成果，得不到城市户籍人口同样的待遇，成为生活在城市中的弱势人群和边缘人群。 自20世纪80年代中期以来，全国许多地区都开展了户籍制度的改革，积累了一些经验，取得了一定的成绩和突破。考察已有的这些对于户籍制度的改革，可以发现，综合起来，这些改革基本上是沿着两种模式前行的。 第一种模式是打破农业、非农业户口管理的二元结构，统一城乡户口登记管理，统一以“居民户口”取代“农业”、“非农业”户口，给予居民以基本一致的权利和福利。我国先后已有河北、辽宁、四川等十多个省、市、自治区相继出台了此种改革措施。这一路径基本上是遵照城乡一体公共服务均等化的思路来实行的。 第二种模式是准入机制，即对城市流动人口实行有选择的准入，各地根据自身情况和发展目标设置一定的准入门槛，把具有合法固定住所、稳定的职业或生活来源作为在当地落户的条件，有选择性地引进所需人才，以应对本地劳动力的供求矛盾，提高本地劳动力的整体质量，促进城市社会经济的稳定与和谐发展。这是大多数人口流入地区的地方政府所采取的改革路径。它一方面可以解决流入地当地劳动力资源的不足，另一方面又可以较为灵活地平衡本地人口和外来人口对公共服务资源的供求，具有较好的优势。 “统一城乡户口登记”和“准入制”的户籍改革模式都体现了公平原则的逐步兑现，是符合当时中国城市发展状况的现实选择。但是，这两种改革模式都存在相当的局限性。它们仍旧是一种捆绑式的改革方法，其改革逻辑仍旧是先取得户籍身份，再享有权利，是在保持现有户籍制度所覆盖的各种福利的基础上扩大能够享受这些福利的人群范围，而并没有真正解决户籍制度改革的根本问题，即如何剥离附着于户籍制度上的福利与权利，推动户籍制度回归最基本的人口信息登记功能。此外，统一居民户口的改革模式对城市社会承载力要求较高，一些城市的改革由于没充分考虑自身承载能力，在类似“大跃进”的改革道路上造成了教育资源紧张、社会保障压力激增、交通拥挤等社会问题，从而最终以失败告终。而“准入制”的排斥功能非常突出，具有明显的调节人口流入结构的目的。近年来，北京、上海、深圳等城市推行了居住证形式的户籍改革措施，持有不同类型居住证的居民享有不同的权利和福利。居住证制度尝试淡化户籍与福利的联系，类似于一种剥离式的户籍改革制度，是借鉴发达国家“绿卡”制度进行的积极尝试，为户籍改革积累了有益的经验，但在受众的普惠性上仍有所欠缺，而且在实际操作中，统筹范围往往至多只能达到省一级层面，跨省的自由迁移仍然具有较多的困难。 因此，有必要重新认识户籍改革的目标，探究一种新的制度载体，以确保我国政府可以平稳有序地推进户籍制度改革。而基于此目的本文所研究的积分权益制正是这样一种新的制度设计，可以满足平稳有序推进改革的目的。 二、户籍改革应具有阶段性的多重目标 前面已经说过，户籍改革的最终目标是使户籍制度回归到最基本的人口信息登记功能，实现公民的自由迁徙和公民身份以及基本福利的平等化。但在实现最终目标前，需要从中国发展现状出发，厘清阶段性目标，以求改革措施与目标保持内在一致性。从现阶段来讲，户籍改革应至少具有以下三重目标。 1.剥离相关福利，促进社会公平 中国社会经济持续稳定的发展需要最大限度地降低社会不公平，构建和谐平等的发展环境。为此户籍改革被赋予了极大的期待，人们希望通过户籍改革来促进公民身份的平等化，化解城乡二元体制和城市新二元体制。 但需要指出的是，仅仅通过户籍改革来达到社会公平是不现实的。随着户籍改革的不断推进，附着在户籍之上的错综复杂的利益格局不断暴露，近年来一些以关注民生为出发点的公共政策进一步提高了户籍的“含金量”，和户籍改革淡化与福利相连的目标取向相背离。因此，单纯改革甚至取消户籍制度，而不跟进其他福利制度的改革，反而可能产生新的不公平的制度性屏障。此外，城乡、区域间的发展不均衡是客观存在的，不同地区所能提供的公共产品与公共服务的差异性也是不可避免的，这种不平等并不会随户籍制度改革而消除。 2.引导人口合理分布，推进新型城市化 户籍改革应为人口的自由流动创造一种制度环境，从而能够引导流动人口有序流动，积极稳妥地推进以人为核心的新型城市化进程。我国政府已经明确了户籍改革按照城市分类推进的基本原则，全面放开小城镇落户限制，有序放开中小城市落户限制[5]，改革最大的难点仍然在大城市和特大城市。从改革的现状来看，小城镇或小城市对户籍改革的态度最为积极，改革也相对最为彻底；一些中等城市也不同程度地降低了入户门槛，而大城市仍以采取控制性的改革措施为主。但就改革效果来看，人口流动的主要目的地还是中等城市以上规模的城市。也就是说，城市规模越大，流动人口的进入意愿越强，而户籍改革措施越倾向于紧缩和控制，其深层次原因是由于不同规模城市户籍的“含金量”不同。随着城市规模的提高，政府所能提供的公共产品越充裕，公共服务越完善，就业和其他发展机会越多，对流动人口的吸引力也就越大。 同时，我们也已经看到，由于大城市生活成本高等原因，大量的流动人口所诉求的并不一定是在大城市中“落户”，而是希望能够最大限度地利用大城市所能提供的发展机会，实现个人和家庭发展的福利最大化。务实的户籍改革措施应该引导流动人口在城乡、城市之间合理分布，选择合适自身发展的区域永久居住。 3.实现权益相伴的自由流动，促进建成统一劳动力市场 统一、高效的劳动力市场是我国应对社会转型时期所面临的经济结构、人口结构等各方面变化的有效途径，也是促进平等就业与公平分享改革发展成果的迫切要求。在现行户籍制度存在的前提下，非农产业的劳动力需求(通常发生在城市和沿海地区)与劳动力供给(存在于农村和中西部地区)在地理上被割裂了，劳动力供给对需求的反应要缓慢很多，常常导致特定地区劳动力市场的大起大落[6]。户籍改革应在最大程度上保证人口不以权益缺失为代价的自由流动，促进统一、高效的劳动力市场的建成。 目前，人口在区域间的机械性的自由流动已基本实现，但在现行户籍制度和福利分配机制下，这种流动是以牺牲迁移人口的部分利益为代价的。同时，目前的各种户籍改革措施主要还是让外来的农村人口转化为流入地的市民，是以这些外来人口成为市民以后不再迁移为假设的。但由于没有相应的社会保障等制度改革的配套，转化为流入地市民的外来人口又被固定在流入地，而不能继续自由地迁移到其他城市或地区。也就是说，目前的户籍改革可能解决了农村人口转变成一个具体的城镇市民的问题，但没有解决真正意义上的人口自由流动问题。劳动力的自由流动不仅有利于经济健康发展，也会有效降低社会风险。在中国产业结构不断升级、区域经济格局不断变化的过程中，通过户籍制度改革将流动人口固定在某一城镇，可能会带来诸多社会风险，造成新的公共安全隐患。2009年世界金融危机时，各界都非常担心危机会造成整个中国出口企业不景气，导致大量农民工失业，引发社会不安定。但结果却并未发生较大问题，大量农民工返乡，在农村依然可以劳作生存或者在当地找到其他的生存和发展机会[7]。 户籍改革措施要尽量与总体的改革目标保持内在一致，但由于我国社会经济发展现状的限制，改革的多重目标的达成存在优先顺序，需逐渐过渡。总的来讲，户籍改革需坚持渐进式改革思路，改革路径应由选择型逐渐走向普惠型，改革的政策取向应是淡化户籍制度与社会公共产品分配的联系，采取剥离式改革模式。从实际改革路径来看，户籍改革是要从“完全的控制体制”回归到最初的“登记体制”，中间要经历很长的过渡期，而过渡期内则仍需要从“选择型制度”过渡到“普惠型制度”[8]。计划经济时代的城乡二元管理完全基于户籍“身份”来分配权力和福利；在过渡时期，则是要逐步放开户籍作为福利分配载体的控制权限，具体来讲，要根据社会经济发展情况，在过渡期内由“选择型制度”转向“普惠型制度”，即政策实施对象由“选择性的人才”扩大至“所有流动人口”；最终，户籍制度要回归到登记体制，即根据居住地登记，仅履行最初始的人口管理职能，不再作为福利和权利的分配载体。 三、积分权益制：兼顾多重目标的普惠型制度选择 30多年的户籍改革实践为深化下一步改革奠定了基础。在改革的探索过程中，逐步明确了淡化户籍制度与附着权益联系的剥离式改革取向。同时，目前我国社会经济发展和人口迁移流动都已经发展到一个新阶段，无论是和谐社会的构建还是中国经济的持续发展，都迫切需要推进户籍制度改革，“选择型”的户籍制度改革措施已无法满足人们的需求，亟须推行一种受众面更广、灵活性更强的“普惠型”制度设计。积分权益制成为一种明智的选择。 积分权益制是基于“权利与义务对等”的原则，即外来人口按照其对流入地城镇的贡献而取得相应的权利与福利。具体地说，就是在目前各地实施的居住证管理的基础上，对外来人口在流入地按照连续工作年限、文化程度、技能水平、就业类型、经济贡献、遵纪守法等情况进行积分登记；城市政府根据当地人才需求和城市承载力，确定对应于各积分等级的公共服务和社会福利；外来人口在达到一定积分后可以获得流入地城镇的户籍。 积分权益制并非是一种准入性、捆绑式的户籍改革制度，而是一种剥离式改革，其目的并非通过积分决定哪些人可以获得户籍，而是将积分作为分配城市公共福利和公共产品的基础。当然，获得户籍也是权益的一种类型。 广东省是我国第一个在全省主要城镇实施积分权益制的省份，这一改革取得了一定成效，也存在诸多有待完善的地方，其实践经验为其他城市深化户籍改革提供了借鉴意义。目前，整个广东省出台的积分指标体系是以省统一指标及各市自定指标两部分构成，省统一指标全省互认、流通而后接续。通过整理广东省典型城市积分入户制办法可以对积分权益制有一个更清晰的认识②(见表1)。需要说明的是，虽然广东省积分入户制办法以入户为指导方向，但在未达到人户积分标准前，仍可根据积分累积享受相应的福利和权利。
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