中央与地方事权划分的难点何在？，本文主要内容关键词为：事权论文,难点论文,中央论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国财政体制改革向分税制过渡，中央和地方实行分税、分权、分责、分设征税机构，可以说体制框架已经大体形成，总体运转基本顺利。但是按照市场机制的要求，从政策、制度诸方面规范政府行为和财政活动，进一步完善分税制财政体制仍是一项艰巨任务，其中，中央和地方事权的划分，理论上是有所成就的，但是为什么总是议论起来清楚，实施起来困难呢？怎样才能化解这个难点？
一、难点的表现
中央和地方政府事权的划分是政府举办国家事务的分工、分责、分权管理。一般说来，事关国家安全、社会稳定的国防、外交、公检法等中央政权机关的运转，由中央政府承担；事关地方性的道路、市政、义务教育、公益性设施、地方政权机关的运转等，由地方各级政府负责；事关重点建设、基础产业、基础设施的公共投资，包括全国性的、区域性的在内，按照量能、效率、受益原则，有些可以由中央承担、委托地方政府去办，有些可由地方承担、中央政府给予必要的支持。这些划分，反映为分税制下的财政支出范围的界定，属于中央财政的支出，包括国防、外交费、武警经费、重点建设支出，中央行政管理费、中央级各项事业费支出、中央国内外借款还本付息支出等；属于地方财政的支出，包括地方行政管理费、地方级各项事业费支出、地方级公共投资支出等。应该说，事权是大体明确、清晰的。
但是，实际执行中，由于历史的、原有体制的、现有财力不足的种种因素的影响，加上对市场经济知识不熟悉，明显地呈现出政府间事权划分的三大难点：
第一，事权认识转弯难。实行现代市场经济的国家，政府管什么和不管什么，是以“市场失效”为前提，以干预“市场失灵”领域为对象，凡属市场机制解决不了、解决不好的才由政府来承担，凡属企业做不到、做不好的才由政府来管理，诸如总量均衡、结构优化、收入差距调节、难于通过市场交易来提供的公共产品等，必须由政府来组织和管理。这和传统的政府直接管企业就是直接管经济，政府对“生、老、病、死”、“衣、食、住、行”无所不包、无所不管的认识是大相径庭的。这种指导思想上的转弯，既是痛苦的，也是艰难的。因为老办法不顶用、硬办法不敢用、新办法不会用，传统惰性、惯性，总是顽强地在那里起作用，非经过若干回合，方能逐步由不习惯到习惯，由不熟悉到熟悉。
第二，事权收缩一块难。诸如对物价补贴的压而又升、对企业亏损补贴的居高不下、对盈利性投资领域的名退实进、对住房商品化的进退两难、对行政经费因机构人员膨胀而得不到压缩等，反映了政府事权扩大了再收缩，上去了再下来，实在不是一件容易的事。
第三，事权扩充一块难。例如，把企业办社会，包括企业办医院、学校、生活福利设施在内的沉重负担减下来（这类支出已占企业收入1/3左右），由企业行为变为政府和社会组织行为，由企业保障变为社会保障；把已经游离于体制外的各种行政性、事业性收费纳入体制内；将乡镇政府中的制度外财政纳入制度内；将预算外收入纳入约束范围等，都是复杂交替的变革，增加事权，必然要调整财力。对已经习惯或约定俗成的事权，由制度外进入制度内，也必然遇到种种阻力。
这些难点是体制过渡、体制转轨发生摩擦的体现，是政府转变职能、财政转换机制不可避免的现象。我们的任务是正确地对待这些难点，通过深化改革，缩短体制的磨合期，减少难点的冲击波，消除事权划分的梗阻，从而建立起符合市场经济要求的科学的事权关系。
二、难点的实质
政府的事权，之所以在中央和地方政府之间、中央财政和地方财政之间划分中出现种种难点，实质上是利益关系的再调整，是既得利益的大重组。利益就是满足需要，包括满足中央的、地方的、企业的、家庭的、部门的、城市的、农村的利益在内，增加利益比较容易，减少利益十分困难。保持合理的，不合理的既得利益，阻力小，取消到位的既得利益，不论是合理的还是不合理的都相当困难。我国传统体制下形成的政府部门权力化、部门权力利益化，把权力、利益关系推向了一个不恰当的高峰。西方国家批评我们搞权利经济，不是危言耸听。到手的办事权利，一旦变为获取个人或小团体的利益，权钱交易出现，腐败由此滋生。
我国从中央到地方，要办的事多，财力少，财政确实困难很大。但是仔细深入考察，经济大大向前发展了，经济实力增强了，但相当一部分收入不合理地进入了各级政府的部门或变象地转入了个人的口袋。以某省为例，所设立的44种部门基金中，由部门分割支配的占绝大部分，纳入财政支配办事的仅3种，不到全部基金收入的5%，而政府各部门分散支配的29种基金，开支无计划，有些用于非生产性开支达20-30%，这就是部门权力利益化的具体表现。结果1993年各种基金结余额5.7亿元，并未能由政府和财政加以调度使用，加剧了政府和财政的困难。至于个人收入分配中的工资外收入高于工资内收入，各种“灰色收入”盛行，也不是个别现象。现在要改变这种利益格局，制止不合理的既得利益蔓延，非动大手术不可。
利益分配的刚性。既得利益的合理与不合理并存及其不易界定性，容易扭曲利益分配格局，使政府事权划分“剪不断理还乱”。例如，应由政府举办的社会公共事务，由于财力不足，把它推给了企业；有些不应由政府各部门插手的事务，利益驱使，变相地乱收费、乱摊派、乱罚款成灾；有些应由中央承担或地方负担的事项，彼此“挖、挤”不断等，使本来可以明确划分的事权，受到种种利益的干扰，难于实现应有的权责划分，导致所有权与管理权、管理权与财产权、财产权与经营权不能合理地分离。可见，事权的划分是利益的调整，不触及利益分配，特别是不矫正某些不合理的既得利益，不放弃一部分眼前的既得利益，不付出代价和成本，事权的改革，很难取得实质性的突破。有些即使暂时有所进展，维持和巩固它也是不易奏效的。
三、克服难点的出路
在“包干制”向完全的分税制过渡的过程中，事权的划分，固然和政府及财政转变职能，财权和财力的配置相关，但当务之急可从下列几方面寻求克服难点的出路。
第一，政府和财政把政策管理摆在首位。即是说，从忙于分钱、分物、分项目的繁琐事务中解脱出来，着重转变为政府管总政策和大政策，部门管产业政策或行业政策，财政管分配政策和预算政策。从政策的制订、执行、监测到反馈、调整等进行全程管理，运用政策规范政府行为、财政行为，发挥政策的权威、政策的威力、政策的导向协调作用，使事权在中央和地方之间、政府和企业之间进行合理分工、分责，事权划分政策化是可行的选择。事权体现为政策管理，有利于割断与利益之间的变通和行为短期化。
第二，政府和财政把目标责任管理推向前台。市场经济要求政府和财政确立多目标、主目标管理，实行领导目标责任制，目标公开考核监督制。这样，政府目标、部门目标、财政目标、企业目标之间，既有合理分工，又有统一约束，作到奖罚分明。事权纳入目标责任管理，才能真正成为办实事的权力。用目标规范行动，调动积极性，加大责任制，比单纯依靠利益分割行事要有效得多。我国不少地方政府，明确规定一个年度内为人民办多少件实事，财政确定年度内稳经济、稳财政的若干目标，然后动员多方力量全力以赴，有措施、有步骤、有检查、有结果，实效显著，不是没有道理的。
第三，政府和财政把事权与财权的对应纳入同步轨道。一级政权，一级财政，一级政权办一级政府的事，财权是不可缺少的保证。中央政府委托地方政府办的事，财力必须衔接，中央政府对民族地区，贫困地区的支持，也应通过建立转移支付制度予以规范。地方各级政府，一旦事权确定，相应的财权，包括税权、支出权应对称，使之真正拥有自主支配的财力。因此，中央和地方政府不能再承担应由企业和市场办的事，中央财政也不应负担应由地方财政负担的支出。与之同理，应由中央政府承担的支出也不应推给地方。理清事权，对称财权，是充分调动各方办事的积极性，正确处理集权、分权适度的重要一着。
第四，政府和财政对事权、财权实行严格的法规规范。事权、财权一经确定，必须令行禁止，依法约束，不得各行其是。企业只要依法经营、照常纳税，其它活动，政府不必干预。地方只要对本地区的经济和社会发展，依据国家法律、法规、政策，制订符合其实际的法规、政策、规划，都应该放手让地方自主脱贫致富。我国政府间事权不易切实划分，财权互相挖挤，从一定意义上说是规范不严，执法不力所致。随着市场经济法制化的加强，依法理财的重点之一是突破事权、财权不规范的弱点，体制改革才能前进一大步。
当然，在政府改革任务繁重、财政处于紧张状态、通货膨胀居高不下的情况下，解决中央和地方的事权和财权划分，有不小的难度，看不到这一点是不对的。但是为了巩固已经取得的改革成果，回避它也是没有出路的。国家宏观调控经济运行、市场提高资源配置效率，财政走出困境和维护社会分配公平，都要求对此知难而进，在克服这些难点中取得改革的主动权。