发展科技政策学推进科技体制改革的科学化和民主化，本文主要内容关键词为：科技论文,体制改革论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1、新一轮科技体制改革已经启动
2012年5月28日中共中央政治局召开会议，研究深化科技体制改革、加快国家创新体系建设[1]。6月11日胡锦涛总书记在两院院士大会上讲话中说：中央正在制订《关于深化科技体制改革、加快国家创新体系建设的意见》[2]。7月6日至7日全国科技创新大会在北京举行，胡锦涛、温家宝发表重要讲话[3]。7月30日国家科技体制改革和创新体系建设领导小组召开第一次会议，审议《落实〈中共中央、国务院关于深化科技体制改革加快国家创新体系建设的意见〉任务分工》，研究部署下一阶段重点工作[4]。9月23日中共中央、国务院印发了《关于深化科技体制改革加快国家创新体系建设的意见》[5]。
《意见》提出：强化企业技术创新主体地位，促进科技与经济紧密结合；支持和鼓励各创新主体根据自身特色和优势，探索多种形式的协同创新模式。改革科技管理体制，促进管理科学化和资源高效利用。完善相关法律法规和政策措施，为科技创新提供有力保障。从而提高国家创新体系整体效能。这个《意见》将是继1985年中共中央《关于科学技术体制改革的决定》、1995年中共中央国务院《关于加速科学技术进步的决定》、2006年中共中央国务院《关于实施科技规划纲要增强自主创新能力的决定》等顶层科技政策重大里程碑[6]之后的又一个标志性文件，新一轮科技体制改革已经拉开序幕。
深化科技体制改革，强化国家创新体系建设，要高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，同时也要发展科技政策学，为科技决策的科学化和民主化，为科技政策的制定和执行，为建设科学合理、富有活力、更有效率的国家创新体系做出重要的贡献。
2、科技决策的科学化和民主化
中共中央《关于深化科技体制改革加快国家创新体系建设的意见》是宏观战略性的顶层政策，《意见》提出：有关职能部门要尽快制定完善相关配套政策，加强政策落实情况评估。可以预见，国家科技部、教育部、财政部、国家发展与改革委员会等部委将出台若干重要科技政策与之配套实施，还将出台若干实施细则。这些决策的制定执行必须坚持科学化和民主化的原则。《中华人民共和国科学技术进步法(2007年修订)》第十三条规定：国家完善科学技术决策的规则和程序，建立规范的咨询和决策机制，推进决策的科学化、民主化。制定科学技术发展规划和重大政策，确定科学技术的重大项目、与科学技术密切相关的重大项目，应当充分听取科学技术人员的意见，实行科学决策。[7]
决策科学化和民主化的提法，最早来自时任中央政治局委员、国务院副总理的万里。1986年7月，万里在一次会议上做了《决策民主化和科学化是政治体制改革的一个重要课题》的讲话。后来，万里将讲话稿送给邓小平和陈云审阅。邓小平阅后，一字不改，批示：“很好，全文发表！”陈云也做出批示：“这个讲话，解决了我们党多少年以来没有解决的一个重要问题。”[8]1986年8月15日，《人民日报》全文发表了万里的讲话《决策民主化和科学化是政治体制改革的一个重要课题》。[9]
决策的科学化和民主化是现代决策的永恒主题。万里指出：“在一个现代化的社会里，科学和民主是不可分的。没有民主，谈不到真正发展科学。没有科学，也无从建立真正的民主。同样，决策的科学化和民主化也不可分。所谓决策科学化，首先就要民主化。没有民主化，不能广开思路，广开言路，就谈不上尊重知识，尊重人才，尊重人民的创造智慧，尊重实践经验，也就没有科学化。反过来说，所谓决策民主化，必须有科学的含义，有科学的程序和方法。否则只是形式的民主，而不是真正的民主。”
按照科学化与主观化、民主化与独断化，可以将决策模式划分为四种“理想类型”：既科学化又民主化的决策，这是“最佳”决策模式；既主观化又独断化的决策，这是最糟糕的决策模式；当科学化和民主化发生矛盾时，可能出现科学化但独断化的决策，也可能出现民主化但主观化的决策，这两种情况都是次优决策模式。我国的科技决策应该采取“最佳”决策模式。
3、科技政策学在美国：追求科技政策的科学化
美国政府每年都投入庞大的经费从事基础研究和应用研究，2010年达1400亿美元。这些钱是如何分配的呢？美国前总统科学顾问马堡格(John Marburger)等人指出，在美国科技政策的辩论中，关于科技投资的决策，往往是某些利益共同体为着特定的学科或特定的目标而进行的“忽悠”，压倒了经过深思熟虑和严格循证(evidence－based)的分析，而不是相反。可以说，在美国的科技决策中存在着“科学化”不足而“民主化”有余的问题。
如何提高科技政策的科学化程度？2005年，时任美国总统科学顾问马堡格在《科学》杂志上发表社论提出要建立“科技政策学”(science of science policy)[10]，研究如何在严格循证分析的基础上作出科学的决策。
为了建立“科技政策学”，美国国家科学技术委员会2006年成立了跨部委联合工作组(简称ITG)，2008年该工作组发表研究报告《科技政策学：联邦研究路线图》(ITG,2008)。同一时期，美国国家科学基金会(NSF)2007年设立“科学与创新政策学”项目。在《科技政策学：联邦研究路线图》研究报告中，ITG(2008,p.5)提出：科技政策学是一个新兴的跨学科研究领域。其目标是：提供科学而严谨的数据基础，据此政策制定者和研究人员可以评估国家科学与工程事业的影响力，提高对科学与工程事业发展规律的认识，评估可能的成果。科技政策学的研究成果不仅可以被联邦政府利用，也可以广泛地应用于社会研发管理的各个领域。为了帮助科技政策制定者进行联邦研发投入决策和科技政策制定，需要创建新的数据集、分析工具和方法。[11]ITG提炼出科技政策学应研究的三类主题和10个科学问题。
第一类主题是：关于对科学和创新的理解。
科学问题1：科学创新的行为学基础是什么？
科学问题2：如何解释技术开发、采用和扩散的机制？
科学问题3：科学和创新共同体是如何形成和演进的？为什么？
第二类主题是：关于科学和创新的投资
科学问题4：国家对科学的公共投资，价值所在？
科学问题5：“预测科学发现”是否可能？
科学问题6：描述科学发现对创新的影响，是否可能？
科学问题7：影响投资效益主要有哪些因素？
第三类主题是：应用科学政策解决国家优先需求
科学问题8：科学对创新和竞争力会产生哪些影响？
科学问题9：美国科学人力资源具有多大的竞争力？
科学问题10：科学政策中不同的政策工具其相对重要性是怎样的？
这10个科学问题的确是科技政策学研究中带方向性的关键问题，具有很大的挑战性，研究和解决这些问题将是一个长期的过程。
与此同时，美国国家科学基金会NSF为了响应时任美国总统科学顾问马堡格提出的建立“科技政策学”的建议，于2007年启动“科学与创新政策学”专项[12]，资助“科技政策学”研究。NSF“科学与创新政策学”2007－2011年资助课题的详细情况，可以在NSF网站上查阅到。据统计，截至2010年共资助114个课题，总经费3250万美元，项目平均资助额度约28.5万美元[13]。
NSF“科学与创新政策学”2008财年资助课题，分为五大类23个课题[14]：第一类：描述企业在创新中的作用；第二类：创新之测度与监测；第三类：测度与评价科学进步；第四类：推进对合作与创造性的认识；第五类：知识共享与创造性。
科技政策学在美国经过几年的发展，2011年出版了一个标志性成果，即《科技政策学指南》(K.H.Fealing,J.I.Lane,J.H.Marburger,S.T.Shipp eds.,The Science of Science Policy:A Handbook.Stanford Business Books,2011)。该《指南》由美国NSF“科学与创新政策学”项目的开创者、《科技政策学：联邦研究路线图》项目联合主任K.H.Fealing教授，时任“科学与创新政策学”项目主任J.I.Lane博士，原美国总统科学顾问马堡格等人联合主编。马堡格专门撰写了“政策执行为什么需要科技政策学”的序言；该《指南》分别从科技政策的理论研究、科技政策的实证研究、科技政策的实践研究三个方面对科技政策学进行了探讨。在科技政策的理论研究中，学者们分别从政治学、社会学、经济学、认知科学等角度对科技政策学进行了探索。该《指南》还提出了科学政策学的一个定义，即科技政策学是由一套完整的、逻辑自洽的理论架构、模型和分析构成，同时包括丰富数据基础的学科体系，致力于为科学政策决策提供更系统的定量基础和科学支撑。[15]
4、科技政策学研究的若干特点
“科技政策学”的概念，主要是美国的提法；在欧洲，与科技政策学类似的提法是科学技术（与创新）政策研究。方新(2007)提出科技政策研究可以作为一门科学(“作为一门科学的科技政策研究”)，笔者认为这就是科技政策学。相应地，Morlacchi和Martin(2009)[16]对科技政策研究特点的概括，同样适用于科技政策学研究。
4.1 科技政策学是交叉学科研究
科技政策是一种交叉学科研究(inter-disciplinary research)[17][1]。在国际上，从事科技政策研究的学者，来自多个学科背景。科技政策研究至少来自三种学术共同体：一个是他们所定义的科技与创新(STI)研究共同体；二是科学技术学(science and technology studies，或科学技术论，简称STS)研究共同体；三是技术与创新管理研究共同体(简称TIM)。STS共同体主要由科学技术社会学、科学技术哲学以及科学技术史研究者构成。TIM共同体主要由管理学、工商管理、组织管理的研究者组成。这三个学术共同体下设若干专业学会，它们之间存在着很大的交叉和重复，也存在着很多的交流合作(Morlacchi和Martin,2009)。
从事科技政策研究的三个共同体之间在专业和分工各有自己的特点，这主要跟各自的学科背景有关。它们在研究对象的单元和层次等方面具有较大的差异。大体上讲，STI共同体主要来自经济学背景，也来自社会学、政治学、科技史、管理科学和组织科学。他们的研究主要是在企业、产业和国家层次上；重点研究市场与政府的关系。
STS共同体以社会学研究和社会研究(social studies)为主，辅以科学技术哲学、科学技术史方面的研究。在科技政策研究领域，STS学者关注科学技术知识的生产过程，“社会建构”过程；还有一些STS学者身体力行，促进科学技术与创新更好地为公共利益和人类社会服务，从事对科学技术与创新的投资、活动及其影响进行有效的社会活动。
而TIM共同体对科技政策的研究主要以管理学及相关学科为主导，他们的研究主要集中在企业层面上，研究企业的研发和创新活动，以及如何更好地管理企业的研发和创新业务。
在我国，科技政策研究共同体及研究人员，粗略地划分，主要来自以下几个领域：(1)自然辩证法/科学技术与社会(STS)领域；(2)科学学与科技政策领域，以中国科学学与科技政策研究会、中国科学院科技政策与管理研究所为代表；(3)一线科技政策制定者，如20世纪50年代中央宣传部科学处、科技部中国科学技术战略研究院、科技部调研室、国务院发展研究中心的研究人员；(4)经济管理和公共管理领域，如一些大学的公共管理学院、经济管理学院；(5)一线科学家，如向中央上书开展高技术研发政策建议的王大珩院士等，撰写了大量科学政策文章的北京大学饶毅教授。
4.2 科技政策学具有多种进路
跟公共政策研究一样，科技政策研究有多种研究进路(approach)。莱斯特和斯图尔特(Lester和Stewart,2004)将公共政策的研究概括为9种进路，并对这些进路进行了阐述，其主要内容，如表1所示。这些研究进路在科技政策研究中同样是存在的。
4.3 科技政策学研究具有多种类型
科技政策研究之于科技政策制定，承担着工具性功能和批判性功能(instructional and critical)。长期以来，这两种功能处于协同演进(co－evolved)的状态(Morlacchi和Martin,2009,p.572)。鲍尔(Ball,1995)将政策研究划分为四种类型，分别是：政策科学(science)，政策工程(engineering)，政策创业(entrepreneurship)，以及政策学理(scholarship)(转引自Morlacchi和Martin,2009)。杜布尼克和巴德斯(Dubnick和Bardes,1983)将政策研究(分析)划分为科学型、专业型、政治型、行政型、个人型等类型(转引自Lester和Stewart,2004,p43)。Dubnick和Bardes的分类与Ball(1995)的分类存在一定对应性，如表2所示。
这里采用鲍尔(Ball,1995)的分类框架，考察各类政策研究的特点。所谓“政策科学家”，他/她主要从事解决社会、经济和政治问题的所需要的最佳方案的发现工作，其成果形式是社会科学知识。所谓“政策工程师”，指的是这样的行动者，他/她运用一套程序，帮助政策制定者在技术上采取最佳的行动，以执行某项决策，实现某种目标。所谓“政策企业家”，致力于把某些技术方案应用到某些组织机构或域境中去，他/她积极主动地寻找机会，将其方案付诸实践。在政策工程活动和政策企业活动中，“政策”往往表现为祛政治化，纯技术性，这被称为“为着解决问题的技术主义”(technicism)。所谓技术主义，指的是建立在道德、价值和政治等方面共识基础上的无争议的技术理性。在这里，政策研究通常被认为是祛政治性的，而政策制定只是一个制定计划和规划的活动，社会科学的作用不过是为计划和规划的制定提供理论基础而已。前述三种政策研究活动，都属于政策工具性和效用性的功能。但是，政策研究仅有这些是不够的，需要“政策学理”作为补充和平衡。
4.4 科技政策学以问题驱动的研究为主
迄今，科技政策研究以问题导向(problemoriented)的研究为主，理论驱动的或范式驱动的研究较为薄弱(Morlacchi和Martin,2009,p.572)。科技政策研究主要关注那些与科学技术和创新有关的现实的实际的政策问题，现有的很多文献研究企业在技术和创新演化中的核心作用。这些研究很多都属于实证研究。虽然科技政策的研究也有理论化追求，试图建立理论体系，但绝大多数是归纳性的(inductive)，解释经验现象所反映出来的认识，属于“就事论是”型。而在成熟的社会科学学科的研究中，通常是理论先行，有关实证工作主要用来检验理论的(Morlacchi和Martin,2009,p.572)。这种研究可称之为“就是论事”型。
4.5 科技政策学的学术研究有待提高
长期以来，科技政策研究缺乏系统化的理论分析框架和研究方法，零散性借用多个学科的概念和理论，处于松散的状况，尚未成为一门科学，也没有成为一种学科。由此导致科技政策研究中的许多命题尚处于经验层面，缺乏理论基础和实证检验。在这样的状况下，人们对科技政策中的很多关键议题难以形成科学合理的判断，在科技决策中难以达成广泛的共识。(来源：CASTED报告)
在我国，很多科技政策研究都是课题导向的，往往限于考察和分析实际的具体的政策问题，并被要求提出可操作性强的政策建议。这些研究大多属于“就事论事”型。另一方面，我国有些科技政策研究停留在思辨性的发感慨议论层次。空对空地“就是论是”。许多学者(如罗伟，2007)都切身感到，我国科技政策的学理性研究颇为缺乏。我们认为，科技政策学理性研究，要致力于发现规律、建立理论、促进专业或学科建设。
5、推进中国特色科技政策学的建设
我国科技政策研究者及时关注美国科技政策学研究的进展，并撰写了有关综述文章和专著，为引进科技政策学，建立中国特色的科技政策学作出了贡献。比如：
①中国科学院科技政策与管理科学研究所肖小溪，杨国梁，李晓轩2011年7月在《科学学研究》上发表“美国科技政策方法学(SoSP)及其对我国的启示”文章。
②清华大学刘立即笔者撰写了《科技政策学研究》专著，2011年10月由北京大学正式出版。该书不是对美国科技政策学“照着说”，而是“接着说”，努力建立中国特色的科技政策学。
③中国科技信息研究所程如烟2011年12月12日在《学习时报》上发表“重视科学政策学的研究应用”文章；2012年3月在《全球科技经济瞭望》发表“美国发展科学政策学的举措及对我国的启示》文章。
④清华大学刘立2012年2月28日在《中国科学报》发表“科技决策科学化和民主化”文章。
⑤中国科技战略研究院周华东、王海燕、郝君超2012年3月20日在该院《调研报告》发表“推进科学政策的决策科学化——解读美国科学政策学建设工作”文章。
笔者在《科技政策学研究》中，根据对国际国内大量文献的研究，结合从事科技政策研究和教学的多年实践，提出科技政策学研究应当采取五种研究进路，并将它们集成起来，形成一个整合性研究框架，如图1所示。[19]
图1 科技政策学的研究框架
对“概念、方法和理论”的研究
任何一门学科中都有一些基本的概念、方法和理论，科技政策学也不例外，它们是进一步学习和研究的基础。科技政策学中的基本概念至少包括研究与发展(R&D)、创新、科技政策及相关概念；不仅要了解这些概念，还必须对它们进行分类学研究。要从理论上分析政府介入科技与创新的正当性。基本研究方法至少包括建立模型和分析框架的方法、分类方法和案例研究方法。在科技政策学中，创新系统论是重要的基础性理论。
历史演进论
诺贝尔经济学奖得主道格拉斯·诺斯(Douglass C.North)对历史的价值和意义做过点睛论述，他说：“历史至关紧要。其紧要性不仅在于前事不忘，后事之师；而且在于，现在和未来藉由社会制度的连续性与过去有着割不断的联系。我们今天和明天的选择无不受到历史的塑造。”(North,1990)[20]。既如此，历史演进论(historical and evolutionary approach)[21]是非常重要的。事实上，历史演进论不仅是经济研究、创新研究[22]中的一个重要视角，而且也是科技政策研究中的一个重要视角。
政策过程论
对科技政策的研究，不能仅仅停留在对科技政策文本的研究，那是“尘埃落定”的东西，还要研究作为过程的科技政策，即研究“尘埃是如何落定的”。这可以从公共政策学关于政策过程的理论、模型和框架中吸取很多的资源，应用到对科技政策的研究。这一方面可以丰富和发展公共政策学的理论研究；另一方面可以深化对科技政策过程的认识。
政策工具论
正如公共政策一样，科技政策的目标和任务是通过多种政策工具的应用来实现的，需要打政策组合拳。科技政策中有哪些政策工具，其功能如何？会有怎样的效应？这些是科技政策学中必须研究的问题。
创新系统论
创新系统论也已成为科技政策研究中的一个主导范式。传统的创新系统论(主体－结构模型)取得了丰硕的成果，但也存在一些问题，比如创新系统研究的理论化程度不够，同类研究缺乏可比性，一些学者提出了创新系统功能论。面向发展中国家，创新系统功能论是可以改进的。把创新系统的主体－结构模型与功能论结合起来，对不同种类的创新系统进行实证案例研究，可以获得新的发现，并提出更有针对性地提出政策建议。
刘立坦诚，这个整合性的科技政策学研究“五论”框架，是探索性的、开放性的、动态的、弹性的研究路线图，需要进行修正、充实和发展。
据悉，科技政策学研究已经受到有关高层领导和部委领导的重视。可以预计，随着新一轮科技体制改革拉开序幕，科技政策学研究将在我国出现大发展。
科技政策学，简单地讲，就是要探索科技政策制定和执行的“规律”，制定出科学的科技政策，并执行好这些科技政策。科技政策学在中国的发展，应该在两个层面推进：一是为决策服务，为科技决策以及与科技有关的广义的决策服务。改革开放以来，我国科技决策的科学化和民主化程度有所提高，但我们需要决策更科学化，更民主化，这是科技政策学在实践中所追求的。二是学科建设和队伍建设。据调查，到2010年我国从事软科学研究的人数已达到8.4万人，其中从事科技政策研究的队伍相当可观，但是，由于缺乏系统的理论和方法基础，科技政策研究队伍难以充分发展其决策支撑和咨询功能，从而造成研究资源的浪费。[23]三是我国还需要一批青年科技政策研究者。为此，我们要建设科技政策学学科，为培养新一代科技政策研究者服务。
我国作为经济快速发展、科技迅速成长的大国，应该在国际科技政策学研究中占有一席之地。在发展科技政策学方面，我们可以学习借鉴，但不能亦步亦趋；我们应奋起直追，针对中国的国情，中国的实际，中国的实践，创建具有中国特色、中国风格、中国气派、中国学派的、中国本土的科技政策学，并且为推进科技体制改革、加快国家创新体系建设决策的科学化和民主化服务。